Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 30222 del 15/12/2017


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Cassazione civile, sez. un., 15/12/2017, (ud. 12/09/2017, dep.15/12/2017),  n. 30222

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. La Corte di Appello di Venezia con la sentenza impugnata in questa sede ha respinto l’appello della Azienda ULSS (OMISSIS) Veneziana avverso la sentenza del locale Tribunale che aveva accolto il ricorso proposto dagli attuali contro-ricorrenti, tutti dirigenti sanitari laureati non medici, e, accertata la giurisdizione del Giudice ordinario, previa rideterminazione del fondo previsto dall’art. 61 del C.C.N.L. 5/12/1996 per il comparto sanità, aveva condannato la azienda al pagamento delle maggiori somme agli stessi dovute a titolo di retribuzione di risultato, con decorrenza dal 10 gennaio 1997.

2. La Corte territoriale, ribadita la giurisdizione del Giudice ordinario, ha rilevato che: a) non era maturata la eccepita prescrizione quinquennale in quanto, a prescindere dal valore costitutivo o meno della delibera di determinazione del fondo, il diritto poteva essere fatto valere solo dopo l’adozione dell’atto, nella specie avvenuta il 1 settembre 2000, poichè sino a quella data i dirigenti non erano in condizioni di sapere con quali modalità ed in quale misura la azienda avrebbe erogato la indennità di risultato;

b) la domanda proposta dai ricorrenti si riferiva al periodo gennaio 1994/dicembre 2003, sicchè il Tribunale non aveva violato il principio della necessaria corrispondenza fra il chiesto ed il pronunciato;

c) la Azienda non aveva correttamente operato, perchè aveva preteso di determinare il fondo secondo modalità difformi da quelle previste dalle parti collettive ed in particolare aveva considerato, non le somme astrattamente spettanti, bensì quelle in effetti erogabili in considerazione del numero dei dirigenti non medici, del massimo delle ore di plus orario autorizzabili, del valore delle prestazioni stabilito dal tariffario;

d) il C.C.N.L., al contrario, prevedeva che il fondo dovesse essere costituito “dalla somma complessiva dei fondi di produttività sub 1 e sub 2 di cui al D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 57 e seguenti” e la disposizione era stata oggetto di interpretazione autentica, effettuata mediante sottoscrizione dell’accordo del 12 luglio 2001, con il quale le parti avevano precisato che “per quote storiche spettanti non si intendono le quote per il pagamento delle incentivazioni e plus orario spese o corrisposte ma quelle originariamente determinate ai sensi del D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 57 e ss…”;

e) non rilevava che l’interpretazione autentica fosse intervenuta in relazione ad una controversia avente un diverso oggetto perchè l’accordo aveva comunque precisato in modo chiaro e definitivo il significato da attribuire all’espressione “quote storiche spettanti”;

f) la Azienda non poteva unilateralmente ridurre l’ammontare del fondo al fine di contenere la spesa, poichè le esigenze di bilancio dovevano essere eventualmente apprezzate in sede di contrattazione ed avrebbero dovuto indurre a concludere un accordo collettivo di diverso contenuto;

g) infondata era, però, la pretesa dei dirigenti di vedersi attribuire la retribuzione di risultato per l’intero periodo di vigenza del contratto collettivo, poichè l’art. 62 del C.C.N.L., al comma 9, aveva consentito alle amministrazioni di mantenere il sistema incentivante precedente fino al 31 dicembre 1996;

h) i ricorrenti con l’atto introduttivo del giudizio di primo grado avevano formulato, ad avviso del Tribunale, domanda di condanna generica, poichè la richiesta di consulenza tecnica era stata riferita alla quantificazione del fondo e non alla determinazione delle somme a ciascuno spettanti. Detto capo della pronuncia doveva essere censurato con appello incidentale sicchè, in difetto, i dirigenti non potevano pretendere che si procedesse, previo accertamento contabile, alla quantificazione della retribuzione di risultato spettante ad ognuno.

3. Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso la Azienda U.L.S.S. (OMISSIS) Veneziana sulla base di tre motivi. Hanno resistito con tempestivo controricorso i dirigenti sanitari non medici indicati in epigrafe, i quali hanno proposto ricorso incidentale fondato su quattro censure. La Azienda ha replicato con controricorso alla impugnazione incidentale. La C.N. si è costituita con separato controricorso e con nuovi difensori.

La sezione lavoro con ordinanza n. 22945/2016 ha rimesso la controversia al Primo Presidente per l’eventuale assegnazione a queste Sezioni unite ritenendo di non poter condividere l’orientamento già espresso da questa Corte, con le decisioni del 21.11.2007, n. 24248; del 2 marzo 2012, n. 3304 e del 26.10.2012, n. 18463/2012 conformi a quanto deciso dalla Corte territoriale di Venezia.

Per l’ordinanza suddetta l’art. 61 CCNL del 1996, anche come interpretata in via autentica, certamente escludeva la rilevanza delle “somme spese” ai fini della determinazione delle quote orarie, ma non dello “spendibile” posto che richiamava non solo il D.P.R. n. 384 del 1990, art. 58 sui criteri per la quantificazione e per il finanziamento dei fondi di incentivazione, ma l’intero complesso delle disposizioni dedicate all’istituto ed alle modalità di ripartizione del fondo tra cui gli artt. 60, 61 e 62. Il personale dirigenziale non medico, pur se equiparato al personale medico (in seguito ad una decisione del Consiglio di Stato), poteva concorrere alla ripartizione del fondo comune solo nel rispetto dei limiti di plus orario individuali, sicchè la quota massima spendibile era determinata dal valore unitario del plus orario (ex art. 61, comma 7) moltiplicato per il numero massimo di ore di plus orario consentito (art. 61, secondo comma) e per le unità di personale dirigenziale impegnato nell’attività incentivata. Con l’espressione ” quote storiche spettanti a ciascun ruolo” non si era voluto prescindere da tale stretta connessione tra quota e regime di plus orario resa evidente dal richiamo alla L. n. 537 del 1993, art. 8, comma 3 che aveva previsto un risparmio dal gennaio del 1994 pari al 30% con una correlazione tra riduzione del fondo e riduzione del plus orario che esclude che si possa per ciò fare riferimento al “fondo virtuale” dovendo la decurtazione essere determinata riguardo la quota massima spendibile secondo i criteri indicati.

Il Presidente della Corte ha rimesso la controversia alle Sezioni unite; è stata fissata l’udienza di discussione per il 21.3.2017, poi rinviata per indisposizione del relatore, all’udienza del 12.9.2017. Prima di ciascuna di queste udienze l’Azienda ricorrente in via principale, i dirigenti controricorrenti e ricorrenti in via incidentale costituiti e la C.N. hanno depositato memorie ex art. 378 c.p.c..

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.1. Con il primo motivo l’Azienda ricorrente denuncia, ex art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5 la “violazione ed errata applicazione dell’art. 2935 c.c. e dell’art. 61 del C.C.N.L. 1996 nonchè l’insufficiente e contraddittoria motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio”. Sostiene, in sintesi, che la Corte territoriale avrebbe erroneamente respinto l’eccezione di prescrizione, al contrario fondata, perchè il termine quinquennale andava fatto decorrere dalla data prevista per il pagamento della retribuzione di risultato, corrisposta mensilmente, e non dalla approvazione della delibera con la quale l’ammontare del fondo era stato determinato. Precisa al riguardo che le modalità di finanziamento del trattamento accessorio risultavano stabilite dalla contrattazione collettiva, sicchè la liberazione aveva efficacia meramente ricognitiva e non costitutiva. Il diritto, pertanto, ben poteva essere esercitato a prescindere dalle determinazioni dell’ente.

1.2. La seconda censura addebita alla sentenza impugnata “violazione e falsa applicazione dell’art. 414 c.p.c., nn. 4 e 5 e dell’art. 2, comma 1, CCNL 1996 per avere ritenuto la domanda degli odierni resistenti riferita al “periodo 1/1/1994-31/12/2003” nonchè l’insufficiente motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio. Sostiene la ricorrente che nelle conclusioni del ricorso di primo grado era stato richiamato l’art. 61 del C.C.N.L. 1994/1997, per cui la pretesa non poteva che riferirsi solo a detto quadriennio, essendo irrilevante il richiamo contenuto nell’atto anche a deliberazioni successive, con le quali il fondo era stato determinato nella vigenza di altro contratto.

1.3. Il terzo motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, “violazione e falsa applicazione dell’art. 61, comma 2, lett. a) C.C.N.L. 1994/1997, così come interpretato dall’accordo di interpretazione autentica del 7/12/2001,nonchè della L. n. 537 del 1993, art. 8, comma 3, e dell’art. 1362 c.c. anche in relazione al D.L. n. 333 del 1992, art. 2 convertito in L. n. 359 del 1992, ed al D.L. n. 384 del 1992, art. 7, comma 4, convertito in L. n. 438 del 1992”. Sostiene la ricorrente che la Corte territoriale avrebbe errato nel ritenere che il fondo dovesse essere pari a quello definito “astratto” o “virtuale” anzichè a quello “storico”, corrispondente al massimo spendibile per la incentivazione della produttività dei dirigenti non medici, da determinarsi tenendo conto del numero dei dirigenti in organico e del tetto stabilito per le prestazioni da rendere in regime di plus orario. Aggiunge che la questione qui controversa non è sovrapponibile a quella della quale si discuteva nel giudizio instaurato dinanzi al Tribunale di Vercelli, sicchè il giudice di appello avrebbe dovuto considerare detta diversità nel valutare la incidenza della interpretazione autentica dell’art. 61 del CCNL, sollecitata in quel giudizio attraverso la attivazione del procedimento disciplinato dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 54. In particolare la Corte territoriale avrebbe dovuto valutare l’intero verbale di accordo e le sue premesse, senza arrestarsi alla sola parte dispositiva, perchè se ciò avesse fatto avrebbe colto che le parti collettive si erano limitate ad escludere che potessero rilevare le somme effettivamente spese ma non avevano preso posizione sulla diversa questione della quantificazione del fondo e della rilevanza del limite massimo spendibile. Evidenzia che la L. n. 537 del 1993, art. 8richiamato nell’art. 61, che aveva previsto la obbligatoria decurtazione del 30%, non poteva che riferirsi al fondo storico determinato sulla base dei criteri sopra indicati, perchè, altrimenti, la disposizione non avrebbe comportato alcun risparmio effettivo di spesa lì dove, al contrario, il legislatore aveva chiaramente perseguito l’obiettivo di ridurre le spese gravanti sul servizio sanitario nazionale.

Precisa che una diversa interpretazione avrebbe comportato la riduzione della spesa solo per il personale medico, con evidente ed ingiustificabile disparità di trattamento. In via subordinata la Azienda eccepisce la illegittimità costituzionale della L. n. 537 del 1993, art. 8, comma 3, per violazione degli artt. 3,81 e 97 Cost.

2.1. Il ricorso incidentale denuncia, con il primo motivo, ex art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, la “violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 1, art. 61, comma 2, lett. a), art. 62, comma 9, e art. 71, comma 2 C.C.N.L. 1994-1997 nonchè dell’art. 1362 c.c., comma 1, e art. 1363 c.c. nonchè l’omessa, insufficiente motivazione circa un fatto decisivo e controverso per il giudizio”. Sostengono i ricorrenti incidentali che la nuova determinazione del fondo di risultato della dirigenza sanitaria doveva essere fissata a partire dal 1 gennaio 1994 e ciò perchè il contratto collettivo, sebbene sottoscritto successivamente, riguardava l’intero quadriennio, sia per gli aspetti normativi che per quelli economici. Aggiungono che la Corte territoriale aveva valorizzato solo il disposto dell’art. 62, comma 9, ma non aveva considerato quanto previsto dall’art. 71, comma 2, in merito alla costituzione del fondo “nel primo e secondo anno di vigenza contrattuale”.

2.2. La seconda censura è formulata, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3 per “violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 64, comma 2 e art. 49, comma 2 nonchè dell’art. 12 disp. gen.”. La Corte di appello, infatti, nel respingere la domanda proposta anche per il periodo antecedente al 10 gennaio 1997, non avrebbe considerato che l’accordo di interpretazione autentica sostituisce la clausola sin dall’inizio della vigenza del contratto.

2.3 – Il terzo motivo denuncia romessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa un fatto decisivo e controverso per il giudizio” perchè la Corte territoriale non avrebbe adeguatamente motivato sugli argomenti sviluppati nel gravame incidentale, fondato, oltre che sulle disposizioni di legge sopra richiamate, anche sulla direttiva della Regione Veneto del 7 agosto 2001, con la quale le aziende sanitarie erano state invitate ad ottemperare alla “interpretazione autentica” anche per i periodi antecedenti.

2.4. Infine i ricorrenti incidentali lamentano la violazione e falsa applicazione degli artt. 100 e 441 c.p.c. e rilevano che nel giudizio di primo grado era stata chiesta la condanna dell’Azienda resistente al pagamento delle somme che sarebbero state accertate in corso di causa. Il Tribunale, pertanto, aveva errato nel pronunciare condanna generica perchè avrebbe dovuto, al contrario, disporre la prosecuzione del giudizio per la quantificazione delle somme dovute a ciascun ricorrente. A sua volta la Corte di Appello avrebbe dovuto disporre l’invocata consulenza tecnica, a prescindere dalla formulazione di un motivo di appello incidentale, che sarebbe stato inammissibile in quanto rispetto al capo della sentenza che aveva disposto la condanna, sia pure generica, della resistente non era configurabile soccombenza.

3.1. Vanno innanzitutto esaminate le richieste avanzate dalle parti resistenti e ricorrenti in via incidentale con le memorie depositate ex art. 378 c.p.c. prima dell’udienza di discussione del 21 marzo e di quella del 12.9.2017.

Già nella memoria depositata per l’udienza del 21.3.2017 i resistenti R.C. ed altri deducono la sopravvenuta improcedibilità e/o inammissibilità e/o improponibilità del ricorso avversario in quanto sarebbe intervenuta cessazione della materia del contendere in ordine al contenzioso con l’Azienda oggi ricorrente in via principale per la retribuzione di risultato 1997-2007 per essere stata accettata la proposta di transazione avanzata dall’Azienda da parte dei dirigenti; ex art. 1326 c.c.l’accordo si era perfezionato per l’effetto dell’avvenuta conoscenza da parte dell’azienda delle accettazioni individuali della proposta fatte pervenire alla stessa. La proposta accettata dalle controparti definiva ogni aspetto della controversia ed era ormai irrevocabile e comportava il venir meno dell’interesse all’accoglimento del ricorso.

Tale prospettazione non può essere accolta. Risulta con chiarezza dalla trascrizione nelle memorie delle proposte conciliative trasmesse ai dirigenti non medici, parti del procedimento, da parte dell’Azienda ULSS Venezia (OMISSIS) (e come ribadito nelle stesse memorie) che l’offerta conciliativa era condizionata ad una accettazione dei dirigenti disponibili entro e non oltre il 31.10.2016 e che “intervenisse rinuncia che dovrà essere perfezionata nelle dovute sedi delle domande svolte nel contenzioso di cui all’oggetto”. Bene, sul punto, vanno distinte le diverse posizioni: per quanto riguarda la prima condizione che riguarda il numero dei dirigenti che avrebbero aderito alla proposta la documentazione prodotta ex art. 272 c.p.c. per l’udienza del 21.3.2017 non attesta nulla in ordine alla posizione della Corba (che ha cambiato difensore e che – a stare alle difese delle parti – avrebbe accettato la proposta ma successivamente revocato tale accettazione) e dell’unico dirigente- sig. Ca.Gu. – parte del giudizio di appello (a favore del quale è stata pronunciata condanna) che non si è costituito in questo grado. Inoltre dalla documentazione emerge che molti dirigenti hanno accettato la proposta ma oltre il termine previsto come dedotto dalla azienda ricorrente in via principale; sicchè la chiesta dichiarazione di inammissibilità per carenza di interesse non potrebbe riguardare tutte le parti. Ma anche per coloro che risulterebbero aver aderito alla proposta conciliativa tempestivamente non può accogliersi tale richiesta in quanto gli stessi non hanno rinunciato “nelle sedi opportune – alla domanda” anzi, non avendo neppure rinunciato alla domande riproposte in via incidentale in questa sede – mantengono un atteggiamento processuale incompatibile con la loro stessa richiesta, posto che da un lato chiedono che la Corte dichiari inammissibile il ricorso di controparte perchè sarebbe cessata la materia del contendere ma dall’altra parte tengono ferme le loro domande di merito dirette ad una condanna dell’ azienda al pagamento in loro favore di una somma superiore a quella intervenuta in grado di appello. I medesimi dirigenti hanno in sede di memoria per l’udienza del 12.9.2017 dedotto di aver tentato di conciliare la controversia presso la Commissione di conciliazione territoriale del lavoro di Venezia ma che l’Azienda avrebbe reso questa ipotesi impossibile non accettando tale definizione transattiva e, quindi, ex art. 1359 c.c. rendendo così definitivamente efficace il già citato accordo transattivo. Ora anche sotto questo ultimo profilo va rimarcato che comunque sono gli stessi dirigenti che avanzano quest’ultima prospettazione che sembrano non volerla seguire in via processuale visto che, come già detto, continuano a non voler rinunciare ad una decisione di merito quantomeno sulle domande riproposte in via incidentale e quindi a chiedere l’annullamento della decisione impugnata che da un lato si assume essere stata travolta in via transattiva e dall’altro lato si chieda venga annullata in bonam partem. Peraltro emerge dalla memoria dei dirigenti ed anche da quella dell’Azienda che alcuni dei dirigenti avrebbero proposto decreti ingiuntivi presso il Tribunale di Venezia allegando una pretesa conciliazione della controversia, decreti ingiuntivi opposti dalla controparte con pendenza del relativo giudizio: pertanto inammissibilmente si chiede in questa sede una sorta di anticipazione di tali giudizi, per giunta in una sede di legittimità nella quale l’accertamento dei fatti e del comportamento delle parti è certamente quanto meno limitato. Nella memoria per l’udienza del 12.9.2017 la difesa dei dirigenti sembra avanzare l’ulteriore tesi per cui alcune Delib. dal 2014 al 2016 avrebbero determinato diversamente il fondo di risultato dando così ragione ai dirigenti parti del giudizio ma su tale profilo vale quel che si è qui sin detto: non risulta che le somme di cui è processo siano mai state attribuite e le parti non hanno inteso modificare le loro conclusioni ed insistono nel loro accoglimento. Circa l’eccezione di inammissibilità del controricorso della Corba per difetto di valida procura la stessa è stata depositata e non sono state sollevate altre eccezioni sul punto.

3.2 Si devono quindi esaminare nel merito i motivi dei rispettivi ricorsi.

Va esaminato, avendo un chiaro carattere preliminare, il terzo motivo del ricorso principale che appare fondato.

La questione di diritto su cui si incentra il giudizio concerne i criteri per la costituzione del “fondo per il finanziamento della retribuzione di risultato” previsto dall’art. 61 del CCNL 5.12.1996 per l’area dirigenziale sanitaria, professionale, tecnica ed amministrativa del comparto sanità. L’ordinanza con la quale è stata rimessa la questione al Primo Presidente per l’assegnazione a queste Sezioni unite, poi avvenuta, ha osservato che si contrappongono in giudizio la tesi della Azienda ULSS ricorrente, secondo la quale il fondo dovrebbe essere determinato tenendo conto del massimo “spendibile” sulla base dei parametri fissati dal D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 60, 61 e 62 e l’interpretazione sollecitata dai dirigenti non medici, a detta dei quali, al contrario, le parti collettive avrebbero inteso riferirsi al fondo cosiddetto “virtuale”, ossia quantificato ai sensi degli artt. 57 e 58 richiamato D.P.R., a prescindere dai limiti massimi di plus orario stabiliti dall’art. 61 e dal numero dei dirigenti in servizio nell’anno di riferimento. La Corte nell’ordinanza predetta ha poi osservato che “l’art. 61 del CCNL così come oggetto di interpretazione autentica dispone che per quote storiche spettanti si intendano non le quote per il pagamento delle incentivazioni e plus orario spese o corrisposte ma quelle originariamente determinate ai sensi del D.P.R. n. 384 del 1990, art. 57 e ss. applicati prima del passaggio al nuovo sistema della retribuzione di risultato con la decurtazione della percentuale prevista dalla L. n. 537 del 1993, art. 8, comma 3 (pari ad un terzo). Ora, a ben guardare, le stesse parti sociali escludono che le quote storiche possano venire in considerazione nell’accezione di corrisposte e spese stante “la non perfetta coincidenza temporale in azienda della corresponsione delle quote pattuite nell’anno di riferimento ma non affrontano in realtà se queste quote vadano determinate con riferimento a quanto spettante ma anche spendibile alla luce dei complessivi criteri di cui al D.P.R. (cioè le quote massime spendibili) per l’incentivazione delle prestazioni dei dirigenti non medici, pari ad un calcolo sulla base del valore unitario del plusorario determinato ex art. 61, comma 7, moltiplicato per il numero massimo delle ore di plusorario consentito (art. 61, comma 2) e per le unità di personale impegnato nell’attività incentivata. L’art. 61 a sua volta non può che riferirsi all’insieme del complesso di disposizioni per il finanziamento dei fondi di incentivazione (artt. 58, 60, 61 e 62) con i limiti stabiliti per i dirigenti non medici. Questa connessione è resa evidente dalla stessa norma interpretativa che comunque richiama la L. n. 537 del 1993, art. 8 sulla decurtazione del 30% stabilisce in relazione ai risparmi previsti che “e amministrazioni provvedono alla ridefinizione dei piani di lavoro e la conseguente rideterminazione dei plusorari da assegnare al personale di cui al D. n. 384 del 1990, artt. 61 e 127 rendendo quindi evidente ed incontrovertibile il nesso tra quota storica e regime di plusorario sicchè la decurtazione deve operare la quota massima spendibile calcolata secondo i criteri già ricordati e non quella puramente astratta”.

4. L’art. 61 del CCNL 5.12.1996 è già stato oggetto di esame da parte di questa Sezione che:

a) con la sentenza n. 24248 del 21.11.2007, sia pure valorizzando la mancata indicazione da parte del ricorrente dei canoni di ermeneutica violati dalla Corte territoriale, ha respinto il ricorso della ASL di Vercelli ed ha escluso che ai fini della quantificazione del fondo potessero rilevare gli accordi integrativi regionali “che l’avevano determinato in misura ridotta, perchè il personale dirigente, all’epoca in servizio, non era in grado, stante i limiti contrattuali, di effettuare un plus orario corrispondente all’intera somma astrattamente a disposizione”; b) con la sentenza n. 3304 del 2.3.2012 ha accolto il ricorso proposto dai dirigenti non medici (i quali avevano sostenuto che la quota spettante all’ex gruppo B dovesse avere “dignità economica parificata a quella dei medici” e che non potesse l’amministrazione ancorarla ad un tetto a monte), cassando la sentenza impugnata e rinviando alla Corte territoriale per un nuovo esame, da condursi principalmente alla luce di quanto affermato dalle parti collettive nel verbale di interpretazione autentica del 12 luglio 2001;

c) con la sentenza n. 18463 del 26.10.2012 ha escluso che nella quantificazione del fondo dovesse tenersi conto delle “quote reali” (ossia di quelle stanziate dalla Azienda sulle quali sole poteva essere operato il contenimento della spesa imposto dalla L. n. 537 del 1993, art. 8, comma 3) ed ha, invece, ritenuto corretta la soluzione alla quale era pervenuta la Corte territoriale, che aveva affermato la legittimità della determinazione e corresponsione della retribuzione di risultato in base “ai fondi virtuali e non reali”.

5. Le richiamate pronunce hanno tutte valorizzato l’accordo sulla interpretazione autentica dell’art. 61, sottoscritto il 12.7.2001 dall’ARAN e dalle organizzazioni sindacali di categoria, con il quale si è stabilito che “con riguardo alla formazione del fondo di cui all’art. 61, comma 2, lett. a) del CCNL 1994/1997 relativo alla dirigenza sanitaria, professionale, tecnica ed amministrativa del SSN del 5.12.1996, le parti specificano che per “quote storiche spettanti” non si intendono le quote per il pagamento delle incentivazioni e plus orario spese o corrisposte ma quelle originariamente determinate ai sensi del D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 57 e ss. applicati immediatamente prima del passaggio al nuovo sistema della retribuzione di risultato con la decurtazione percentuale prevista dalla L. n. 537 del 1993, art. 8, comma 3″. In particolare Cass. n. 18463 del 2012 ha ritenuto che l’interpretazione autentica, valutata unitamente all’omesso richiamo della L. n. 407 del 1990 e del D.L. n. 384 del 1992, debba comportare il definitivo superamento della “distinzione fra fondo virtuale e fondo reale, ad essa opponendosi il preciso disposto del D.P.R. n. 384 del 1990, art. 58, il quale fissa in modo inequivocabile l’entità del Fondo”.

6. Ricostruita la giurisprudenza avutasi sul punto la Corte nell’ordinanza interlocutoria ha invece osservato che l’interpretazione autentica non risolve la questione che viene in rilievo, poichè le parti collettive hanno solo precisato che le “quote storiche spettanti” non sono quelle “spese o corrisposte” ma non hanno chiarito se la quota da destinare al personale dirigente non medico, originariamente ricompreso nel D.P.R. n. 380 del 1990, art. 60, lett. b debba essere quella risultante dalla “virtuale” parificazione al personale medico o se, viceversa, debba comunque tener conto dei tetti fissati dagli artt. 61 e 62 stesso D.P.R. e, quindi, delle somme massime attribuibili ai dirigenti non medici, i quali concorrevano alla ripartizione del fondo comune, suddiviso in quote orarie, nei limiti del plus orario di cui al richiamato art. 61. In altri termini la interpretazione autentica esclude la rilevanza dello “speso” ma non dello “spendibile”, sicchè la stessa non è risolutiva ai fini della decisione della questione controversa. La esegesi sulla quale si fonda la pretesa dei controricorrenti, avallata dai precedenti di questa Corte, non considera che l’art. 61 del CCNL 5.12.1996 richiama non il solo D.P.R. n. 384 del 1990, art. 58 che fissa i criteri per la quantificazione e per il finanziamento dei fondi di incentivazione, bensì l’intero complesso delle disposizioni dedicate all’istituto ed alle modalità di ripartizione del fondo, fra le quali assumono particolare rilievo gli artt. 60, 61 e 62. L’accordo recepito con il D.P.R. prevedeva, infatti, la suddivisione del fondo comune in quote orarie (art. 60, comma 3), la partecipazione alla ripartizione del fondo secondo il sistema del plus orario, da prestarsi con le modalità fissate dall’art. 61 e sulla base di accordi locali (art. 60, comma 4), la necessaria correlazione fra istituto delle incentivazioni e plus orario (art. 61, commi 1 e 12), la fissazione di limiti massimi orari delle prestazioni individuali (art. 61, comma 2). L’art. 62, poi, intitolato “modalità di determinazione del fondo per il personale della categoria B”, prevedeva che il fondo medesimo dovesse essere “costituito dalle quote corrisposte o da corrispondere a detto personale in riferimento all’anno 1989 dalle singole Unità Sanitarie Locali, incrementato con i criteri indicati negli articoli precedenti”. In sintesi sulla base delle richiamate disposizioni il personale dirigenziale della categoria B (biologi, chimici, fisici, farmacisti, ingegneri, psicologi), pur se equiparato al personale medico per effetto dei principi affermati dal Consiglio di Stato con la sentenza 28.4.1986 n. 308 che aveva annullato del D.P.R. 25 giugno 1983, n. 348, art. 63 poteva concorrere alla ripartizione del fondo comune solo nel rispetto dei limiti di plus orario individuali, sicchè la quota massima spendibile per la incentivazione delle prestazioni dei dirigenti non medici era costituita,appunto, dal valore unitario del plus orario (determinato ai sensi dell’art. 61, comma 7), moltiplicato per il numero massimo delle ore di plus orario consentito (art. 61, comma 2) e per le unità di personale dirigenziale impegnato nella attività incentivata. Detta quota massima poteva, poi, essere non spesa in concreto per la ricorrenza delle ipotesi analiticamente disciplinate dallo stesso accordo (come nella dettagliata disciplina dell’art. 61). Pertanto secondo questa diversa prospettazione le parti collettive, nel richiamare le “quote storiche spettanti a ciascun ruolo”, non hanno voluto prescindere dai criteri di determinazione sopra sintetizzati e dalla stretta connessione fra quota e regime del plus orario, resa evidente anche dal richiamo all’art. 8, comma 3 della legge. La norma in parola, infatti, oltre a prevedere che “per il comparto della sanità, a decorrere dal 1 gennaio 1994, l’importo dei fondi di incentivazione di cui al D.P.R. 28 novembre 1990, n. 384, artt. 58 e 124 non può eccedere il 70 per cento degli stanziamenti relativi all’anno 1991” ed ha anche aggiunto che “a tal fine le amministrazioni provvedono alla ridefinizione dei piani di lavoro e alla conseguente rideterminazione dei plus orari da assegnare al personale di cui agli artt. 61 e 127 citato decreto”. La disposizione, quindi, in quanto finalizzata a realizzare un risparmio di spesa, opera una correlazione fra riduzione del fondo e riduzione del plus orario, e ciò esclude che la riduzione stessa possa essere effettuata, come asserito dai controricorrenti, sul “fondo virtuale”, perchè ciò non determinerebbe una diminuzione della spesa effettiva. La decurtazione, pertanto, non può che riguardare la “quota massima spendibile”, determinata secondo i criteri prima indicati”.

7. Infine ha aggiunto la Corte “d’altro canto non sembra determinante il mancato richiamo della L. n. 407 del 1990 e del D.L. n. 384 del 1992, poichè la prima ha solo previsto la abrogazione degli istituti normativi ed economici di cui al D.P.R. 20 maggio 1987, n. 270, sostituiti dalla diversa disciplina dettata dal D.P.R. n. 284 del 1990, che è appunto quella alla quale il CCNL 5.12.1996 ha rinviato, ed il decreto legge (che all’art. 7, comma 4 statuiva: Per l’anno 1993 le somme relative ai fondi di incentivazione ed ai fondi per il miglioramento dell’efficienza dei servizi comunque denominati, previsti dai singoli accordi di comparto, non possono essere attribuite in misura superiore ai correlativi stanziamenti di bilancio per l’anno finanziario 1991) è stato chiaramente superato dalla L. n. 537 del 1993, art. 4richiamato dalle parti collettive”.

8. Ora ritiene il Collegio che queste complesse ed articolate argomentazioni siano condivisibili e portino all’accoglimento del motivo. In primo luogo è corretta la tesi per cui la questione qui esaminata non è risolvibile sulla base della norma di interpretazione autentica come risulta dalla sua formulazione letterale e dalla premessa delle parti sociali all’accordo. Si legge infatti nella norma così interpretata che “con riguardo alla formazione del fondo di cui all’art. 61, comma 2, lett. a) del CCNL 1994/1997 relativo alla dirigenza sanitaria….le parti specificano che per quote storiche spettanti non si intendono le quote per il pagamento delle incentivazioni e plus orario spese o corrisposte, ma quelle originariamente determinate ai sensi del D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 57 e ss. applicati immediatamente prima del passaggio al nuovo sistema della retribuzione di risultato con la decurtazione della percentuale prevista dalla L. n. 537 del 1993, art. 8, comma 3”. La norma in discorso, quindi, esclude chiaramente ed univocamente che le quote storiche siano determinabili in base a quanto in concreto pagato e corrisposto ai dirigenti sanitari e ciò in base alla razionale considerazione logica che il “corrisposto” può dipendere da fattori meramente contingenti e/o di natura contabile o amministrativa e che, quindi, non può costituire una valido ed idoneo parametro per determinare le quote storiche (e conseguentemente i compensi spettanti ai dirigenti) per formare il fondo di cui all’art. 61, comma 2 CCNL 94-97 (sulla base delle quote “storiche” spettanti prima del passaggio al nuovo sistema) ma non afferma nel modo più assoluto che il fondo non dovrebbe essere determinato tenendo conto del massimo “spendibile” sulla base dei parametri fissati dal D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 60, 61 e 62. Dalle premessa dell’accordo sull’interpretazione autentica risulta che ” la suddetta dizione non è stata utilizzata nel senso di corrisposto o speso nella considerazione della non perfetta coincidenza temporale, in azienda della corresponsione delle quote pattuite nell’anno di riferimento”. Ora, escluso ogni riferimento allo “speso”, rimane da interpretare che cosa si debba intendere per “quote storiche spettanti”.. originariamente determinate ai sensi del D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 57 e ss. applicati prima del passaggio al nuovo sistema di retribuzione di risultato. In realtà è la stessa norma, anche nella nuova formulazione, che richiama il sistema precedente al passaggio al nuovo istituto della retribuzione di risultato per stabilire le modalità di finanziamento. Si tratta, cioè, del complesso meccanismo sviluppatosi nel tempo di incentivazione della produttività attraverso il cosiddetto regime di plus orario che ha posto un problema di estensione al personale dirigente non medico secondo criteri di parità di trattamento sul quale è intervenuta la giurisprudenza amministrativa. Il collegamento tra vecchio e nuovo sistema è in primo luogo di natura contabile ed attiene al finanziamento del fondo per la retribuzione di risultato di cui alla lettera a) dall’art. 61 del CCNL 1994/1997 che rappresenta la sanzione del passaggio dal vecchio al nuovo. Le parti sociali, come già detto, all’art. 61 del CCNL 94/97 (nella clausola di interpretazione autentica) hanno statuito che “con riguardo alla formazione del fondo di cui all’art. 61 del CCNL 94/97.. specificano che per quote storiche spettanti non si intende… ma quelle originariamente determinate ai sensi del D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 61 e ss. applicati immediatamente prima del passaggio al nuovo sistema della retribuzione di risultato con la decurtazione della percentuale prevista dalla L. n. 537 del 1993, art. 8, comma 3”. Pertanto vi è un non equivoco rimando all’interezza del sistema previsto nel D.P.R. del 1990 che regolava, da ultimo, con un complesso di regole unitariamente predisposte (e nei tratti generali ribadite dal 1983), il sistema di regolazione dei compensi spettanti a titolo di incentivazione della produttività e che era incentrato sul regime di plus orario. Sussiste, quindi, un evidente collegamento sul piano finanziario/contabile tra la normativa previgente e quella introdotta con il CCNL del 94/97 per cui il nuovo fondo per la retribuzione di risultato attingeva a risorse determinate con il vecchio sistema che prevedeva tetti e massimali per lo svolgimento di plus orario riprodotti nel D.P.R. n. 384 del 1990 che il contratto collettivo ha recepito in toto. Come osservato correttamente nell’ordinanza interlocutoria di questa Corte tra le disposizioni del D.P.R. citato assumono particolare rilievo gli artt. 60, 61 e 62. L’accordo recepito con il D.P.R. prevedeva, infatti, la suddivisione del fondo comune in quote orarie (art. 60, comma 3), la partecipazione alla ripartizione del fondo secondo il sistema del plus orario, da prestarsi con le modalità fissate dall’art. 61 e sulla base di accordi locali (art. 60, comma 4), la necessaria correlazione fra istituto delle incentivazioni e plus orario (art. 61, commi 1 e 12), la fissazione di limiti massimi orari delle prestazioni individuali (art. 61, comma 2). L’art. 62, poi, intitolato “modalità di determinazione del fondo per il personale della categoria B”, prevedeva che il fondo medesimo dovesse essere “costituito dalle quote corrisposte o da corrispondere a detto personale in riferimento all’anno 1989 dalle singole Unità Sanitarie Locali, incrementato con i criteri indicati negli articoli precedenti”. Vi sono quindi elementi di natura letterale che portano a condividere la tesi sviluppata nell’ordinanza interlocutoria secondo la quale le parti sociali erano ben consapevoli che il passaggio ad un diverso criterio di valorizzazione della produttività, anche per i dirigenti non medici secondo il principio di parità di trattamento con il personale dirigente medico, non avrebbe comportato un aggravio di spesa poichè il nuovo fondo si sarebbe determinate in base alle quote storiche a loro volta determinate nel rispetto dei limiti e dei massimali previsti. Un disancoramento da tali limiti (con un riferimento ad un fondo virtuale ed astratto) non risulta affatto dalla nuova normativa di cui al contratto 94/97 visto che l’art. 61 (primissima parte) offre un richiamo inequivoco al D.P.R. del 1990 ed alle sue disposizioni (art. 61 soprattutto) che stabiliscono tetti massimi di plus orario. Peraltro non poteva sfuggire alle parti sociali che una diversa soluzione, con la creazione di un fondo per dirigenti laureati non medici per la retribuzione di risultato determinabile in base ad un precedente fondo virtuale, senza considerare i tetti e massimali già citati, avrebbe comportato un aggravio di spesa notevole per le ASL fronteggiabile solo con nuove ingenti risorse visto che i dirigenti non medici sono in numero molto più limitato dei colleghi sanitari e quindi i primi avrebbero goduto di un trattamento superiore ai secondi trascendendo di molto il principio di parità di trattamento cui si era ispirata la giurisprudenza amministrativa portando alla creazione (a suo tempo) di un fondo ad hoc per remunerare i dirigenti non medici. Un simile effetto paradossale non risulta previsto e voluto in alcuna norma contrattuale ed appare in evidente non coerenza con quanto previsto in precedenza sia in sede contrattuale (con il terzo Accordo nazionale recepito poi nel D.P.R. del 1990) che in sede legislativa (nel 93 con la citata legge che ha stabilito la riduzione dei costi) di controllare fortemente ed anche ridurre l’impatto economico della promozione della produttività, nel suo complesso, della dirigenza sanitaria. Elementari ragioni di natura logica ed argomentativa conducono a ritenere che le parti sociali non abbiano voluto trascurare quelle esigenze di contenimento dei costi e di limitazione della spesa pubblica che avevano connotato le scelte compiute nel settore sino al 93 e che proprio le espressioni “quote storiche spettanti “ed originariamente determinate” (nonchè con il richiamo alla decurtazione di cui alla L. n. 537 del 1993) si siano, invece, date carico di tali esigenze e siano, alla luce di queste, correttamente ricostruibili. La stessa sentenza impugnata da atto delle conseguenze abnormi dell’interpretazione ivi accolta, ma sostiene che questi esiti dovevano essere affrontati in sede di contrattazione; osservazione che non appare del tutto condivisibile posto che si deve ritenere che l’ipotesi di uno scollamento così significativo rispetto a criteri, già all’epoca, molti diffusi di attenzione per il controllo della spesa pubblica sia stata attentamente valutata in sede di contrattazione così come il profilo di un trattamento addirittura più favorevole del personale non medico rispetto a quello medico e che le parti abbiano voluto soluzioni ragionevoli nell’ottica di un equo contemperamento degli interessi in gioco. Comunque se ancora si nutrissero dubbi va richiamato l’art. 62 del CCNL 94/97, al suo comma 9, che consente alle Asl di proseguire sino al 30.6.1997 ” la gestione dell’istituto incentivante secondo le norme previste dal D.P.R. n. 384 del 1990, art. 57, comma 6, lett. b) nel rispetto in particolare dei principi di cui ai commi 1, 2, 3, 4 e 5″. In pratica sino a quella data si è avuto un doppio canale (regime di plus orario e retribuzione per chi era già in grado di passare al nuovo sistema) il che dimostra la correlazione contabile-finanziaria tra i due sistemi con il rispetto, quindi, dei tetti previsti e già ricordati nella determinazione delle quote storiche, ed esclude una sorta di ipervalutazione dell’attività svolta dai dirigenti non medici come effetto automatico del nuovo sistema, posto che i due canali attivabili appaiono interscambiabili dal punto di vista delle coperture di spesa.

Anche per quanto riguarda la riduzione prevista dalla L. n. 537 del 1993, art. 8, comma 3 secondo la quale “per il comporto sanità, a decorrere dal 1 gennaio 1994, l’importo dei fondi di incentivazione di cui al D.P.R. 28 novembre 1990, n. 384, artt. 58 e 124 non può eccedere il 70% degli stanziamenti relativi all’anno 1991” si deve ritenere che la decurtazione vada effettuato in relazione alle quote spendibili, cioè determinate in base ai tetti ed ai massimi previsti dal D.P.R. del 1990. Infatti lo stesso art. 8 aggiunge che “a tal fine le amministrazioni provvedono alla ridefinizione dei piani di lavoro e alla conseguente rideterminazione dei plus orari da assegnare al personale ai sensi dell’art. 61 e 127 del citato decreto”. Pertanto l’obiettivo di contenimento dei costi può essere salvaguardato e realizzato (e così hanno voluto le stesse parti sociali con la clausola di interpretazione autentica) solo con la riduzione della quota di plus orario effettuabile come già determinato e cioè intervenendo sulla quota massima “spendibile”, non in riferimento ad un “fondo virtuale” come prospettato dalle difesa dei dirigenti e come ritenuto dalla Corte di appello sulla base, però, di un’errata individuazione a monte dell’art. 61 del CCNL 9/97 che connette invece, sotto il profilo dei costi di finanziamento, per la ragioni già dette, il nuovo sistema di retribuzione di risultato per i dirigenti laureati non medici a quello previgente di incentivazione della produttività incentrato sul plus orario per quanto riguardo i massimi spendibili ed anche gli obiettivi di riduzione dei costi fissati dalla legge del 1993. Diversamente opinando tali obiettivi di contenimento dei costi rimarrebbero aleatori.

9. L’accoglimento del terzo motivo riguardante la fondatezza dell’intera domanda comporta l’assorbimento dei primi due motivi del ricorso principale con i quali si contesta rispettivamente il rigetto dell’eccezione di prescrizione e si contesta l’accoglimento della domanda per il periodo ritenuto in sentenza.

10. Va rigettato il primo motivo del ricorso incidentale posto che è infondata a pretesa dei dirigenti di estendere sin dal 1994 il nuovo regime della retribuzione di risultato in quanto, come si è già detto, le Aziende potevano alla luce dell’art. 62 dello stesso CCNL (e come ritenuto dalla sentenza impugnata) seguire sino al 1997 il vecchio sistema di compenso determinato alla luce del D.P.R. del 1990. Inoltre, come per i successivi motivi, la domanda qui riproposta presuppone la fondatezza della tesi accolta nella sentenza impugnata sulla determinazione del fondo per la retribuzione di risultato che va esclusa per quanto si qui detto.

Analogamente è infondato il secondo motivo perchè presuppone una interpretazione dell’art. 61 CCNL 96, dopo l’accordo di interpretazione autentica tra le parti, che questa Corte ha escluso; così come va escluso che la direttiva della Regione Veneta che invitava ad ottemperare alla norma così come autenticamente interpretata anche per gli anni precedenti a quelli riconosciuti in sentenza possa avere alcun rilievo, una volta che il suo significato è stato ricostruito diversamente da come vorrebbe la difesa dei dirigenti.

Infine infondato appare anche l’ultimo motivo: la Corte di appello ha correttamente rigettato la domanda di condanna ad una somma determinata, previo espletamento di una CTU, perchè la domanda era stata dal Tribunale qualificata di condanna generica e non vi era stato un appello incidentale. Una eventuale condanna al pagamento di una somma determinata avrebbe comportato una riforma della sentenza di prime cure che non è stata richiesta e comunque non sussiste, alla luce dell’accoglimento del terzo motivo del ricorso principale, l’interesse all’accoglimento del detto motivo perchè anche questa doglianza si fonda sulla tesi della fondatezza della domanda dei ricorrenti dirigenti in primo grado esclusa per le ragioni già esposte.

11. Va accolto quindi il terzo motivo, assorbiti i primi due, del ricorso principale e rigettato il ricorso incidentale; va cassata la sentenza impugnata in riferimento al motivo accolto con rinvio alla Corte di appello di Venezia in diversa composizione, anche in ordine alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità, che si atterrà al seguente principio di diritto:

“per quote storiche spettanti” di cui all’art. 61, comma 2 CCNL 1994/97 relativo alla dirigenza sanitaria, professionale, tecnica ed amministrativa del SSNN del 5.12.1996 si intendono quelle determinate secondo quanto previsto dal D.P.R. n. 384 del 1990 sulla base del valore unitario del plus orario determinato ex art. 61, comma 7, moltiplicato per il numero massimo delle ore di plus orario consentito (ex art. 61, comma 2) e per le unità di personale impegnato nell’attività incentivata: la riduzione del 30% prevista dalla L. 1993, art. 8 si deve applicare una volta determinata la quota massima spendibile ricostruita alla luce dei criteri prima indicati”.

PQM

accoglie il terzo motivo del ricorso principale, con assorbimento degli altri rigetta il ricorso incidentale, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte di appello di Venezia in diversa composizione anche in ordine alle spese.

Così deciso in Roma, il 12 settembre 2017.

Depositato in Cancelleria il 15 dicembre 2017

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