Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 30221 del 15/12/2017


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Cassazione civile, sez. un., 15/12/2017, (ud. 05/12/2017, dep.15/12/2017),  n. 30221

Fatto

RILEVATO CHE:

con atto di citazione notificato il 04/04/2016 la M. spa ed il suo legale rappresentante M.P., anche in proprio, convennero dinanzi al Tribunale di Trento l’Amministrazione Provinciale di Trento (d’ora in avanti anche solo PAT), la Cassa Rurale di Rovereto e la Cassa Rurale di Lavis per sentirle condannare al risarcimento di danni, quantificati in Euro 50 milioni o nell’eventuale diversa entità ritenuta di giustizia, patiti per la condotta tenuta nel corso delle trattative ed ai fini dell’applicazione della L.P. Trento 13 dicembre 1999, n. 6 (e successive modifiche ed integrazioni) per conseguirne le provvidenze, condotta prospettata come volta “all’evidente disegno di spoliazione delle aziende della parte attrice”;

il giudice istruttore, con ordinanza 23/11/2016, dispose ad un tempo tanto la separazione dei giudizi relativi alla maggior parte delle domande dispiegate contro le aziende di credito – per alcune delle quali dichiarò la litispendenza con la causa iscr. al n. 971/15 r.g. del Tribunale di Rovereto e per altre delle quali trasmise gli atti al presidente del Tribunale per l’eventuale provvedimento di riunione ex art. 274 c.p.c. ad altra causa pure pendente – quanto il rinvio per conclusioni sulla questione di giurisdizione – rilevata alla precedente udienza 04/06/2017 – sulle domande proposte contro la Provincia Autonoma di Trento;

nelle more dello scioglimento della relativa riserva la M. spa ed il M. peraltro proposero, con ricorso notificato il 21/11/2016 ed articolato sulla sostanziale riproduzione della diffusissima esposizione di fatti già operata nell’atto di citazione introduttivo, regolamento preventivo di giurisdizione in relazione a tali ultime domande proposte contro la PAT, invocando dichiararsi su quelle la giurisdizione del giudice ordinario in base al diritto soggettivo alla conservazione dell’integrità del proprio patrimonio, di cui a Cass. Sez. U. 02/07/2015, n. 13568; e ribadendo di lamentare l’illiceità o illegittimità anche della condotta della Provincia a monte della pratica amministrativa, in violazione dei diritti di cui agli artt. 35 e 41 Cost. ed in esecuzione di un complotto tra il sistema politico e quello economico-finanziario che aveva loro impedito di conseguire quanto previsto per legge, con evidente non riconducibilità all’attività amministrativa relativa all’erogazione della garanzia fideiussoria prevista dalla L.P. n. 6 del 1999;

la Provincia Autonoma di Trento notificò il 29/12/2016 controricorso, di ampia confutazione delle tesi avversarie e con richiesta di declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo, soprattutto a causa dell’insussistenza di un’attività amministrativa vincolata quale oggetto delle richieste di controparte, come reso evidente anche dall’adozione di delibere formali, ma riservate, della Giunta Provinciale;

il Procuratore Generale, con sua requisitoria scritta del 1722/07/2017, ha concluso per la declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo:

– riguardare la causa il risarcimento del danno derivante, da un lato, dal comportamento serbato da un assessore provinciale, che non avrebbe dato corso alla richiesta di fideiussione avanzata dai ricorrenti alla PAT (per il tramite di Trentino Sviluppo spa e per l’importo di Euro 3 milioni, ai sensi della L.P. già richiamata, art. 6 sugli incentivi alle imprese), nonchè, dall’altro, dal ben articolato contenuto stesso della proposta di garanzia (c.d. conchiuso di Giunta), contenente alcune (benchè rigorose) condizioni per la prestazione di quest’ultima;

– coinvolgere allora il chiesto sindacato, anche ai fini dell’accertamento dell’ingiustizia del danno subito dall’impresa per i riflessi sull’affidamento bancario dell’impresa, l’attività amministrativa della Provincia nel procedimento finalizzato alla concessione della garanzia in questione – da ritenere, secondo la richiedente, “aiuto alle imprese” – e trattato con procedura secretata e terminata con un “conchiuso di Giunta”, integrante una delibera amministrativa, del settembre 2014;

– dipendere così la posizione soggettiva pregiudicata dapprima dalla condotta inerte del competente assessore e poi dall’adozione di un atto ritenuto illegittimo quanto meno per eccesso di potere: sicchè, in applicazione di un indirizzo consolidato (ad espressione del quale ricorda Cass. Sez. U. ord. 16/12/2016, n. 25978), il danno provocato dalla mancata o illegittima adozione di provvedimenti amministrativi discrezionali rientra nell’ambito della giurisdizione amministrativa, la quale va allora dichiarata sulle domande dispiegate dalla ricorrente nei confronti della Provincia Autonoma di Trento;

per l’adunanza camerale non partecipata del 05/12/2017, infine, entrambe le parti depositano memoria, dando oltretutto notizia la Provincia dell’intervenuta pronuncia di sentenza del Tribunale di Trento, dichiarativa della giurisdizione del giudice amministrativo.

Diritto

CONSIDERATO

che:

la assai complessa – se non prolissa ed involuta, comunque di dubbia conformità ai canoni di chiarezza e sinteticità degli atti processuali di cui a Cass. 21297/16 – esposizione di una congerie di fatti relativi alle trattative intraprese dagli odierni ricorrenti per conseguire le provvidenze previste dalla L.P. Trento 13 dicembre 1999, n. 6, art. 6 (recante “Interventi della Provincia per il sostegno dell’economia e della nuova imprenditorialità locale, femminile e giovanile. Aiuti per i servizi alle imprese, alle reti d’impresa, all’innovazione e all’internazionalizzazione. Modificazioni della legge sulla programmazione provinciale”), può riassumersi nella prospettazione di un iter della relativa pratica impostato come deliberatamente ostruzionistico e tale da recare pregiudizio all’impresa richiedente;

giova, ai fini della decisione, la previa considerazione del tenore testuale di tale norma: a mente della quale “l’adeguata patrimonializzazione delle piccole e medie imprese è perseguita mediante la concessione di contributi in conto capitale finalizzati all’abbattimento del costo dei finanziamenti assunti dall’impresa a fronte di processi di incremento dei mezzi propri…”;

si tratta, con ogni evidenza, di benefici latamente discrezionali, visto che la normativa provinciale istitutiva non ne ha fissato o previsto alcun presupposto cogente, sicchè quelli sono collegati in modo indissolubile alla discrezionalità dell’ente pubblico e, quindi, evidentemente all’esito di una valutazione complessiva della meritevolezza dell’imprenditrice richiedente, in nome di elementari esigenze di buon andamento dell’attività amministrativa e di quella di evitare lo sperpero o la rovinosa gestione del pubblico Erario;

ora, poichè la richiedente era afflitta – come pare ricavarsi dal non sintetico atto introduttivo – da una serissima e complessa situazione di crisi aziendale, come prospettata alla spa Trentino Sviluppo quale organo operativo della Provincia, caratterizzata dalla sospensione dell’attività di impresa per carenza di risorse finanziarie e sfavorevoli condizioni di mercato, la sua domanda andava obiettivamente valutata con adeguata oculatezza in vista del richiesto impegno di ingenti risorse pubbliche, per il rischio che l’invocata fideiussione – per il non esiguo importo di circa Euro 3 milioni – potesse rivelarsi una perdita certa in caso di concretizzazione delle aspettative negative per l’imprenditrice richiedente;

il principio, richiamato dagli stessi ricorrenti, di cui a Cass. Sez. U. 02/07/2015, n. 13568, per cui “alla cognizione del giudice amministrativo – giudice del legittimo esercizio della funzione amministrativa – sono attribuite le domande di risarcimento del danno che si pongano in rapporto di causalità diretta con l’illegittimo esercizio del potere pubblico, mentre resta riservato al giudice ordinario soltanto il risarcimento del danno provocato da “comportamenti” della p.a. che non trovano rispondenza nel precedente esercizio di quel potere”, va correttamente inteso, visto che si è pure ribadito come (tra le più recenti, Cass. Sez. U. ord. 16/12/2016, n. 25978, già richiamata dal P.G. nella sua requisitoria scritta) il danno provocato dalla mancata o illegittima adozione di provvedimenti amministrativi discrezionali rientri nell’ambito della giurisdizione amministrativa;

il medesimo principio è pertanto risolutivo, sì, ma in senso opposto a quello ipotizzato dai ricorrenti e sol che sia attentamente applicato alla fattispecie: nella quale la condotta – da parte degli organi della convenuta P.A. – nell’istruttoria di una delicata pratica di erogazione di aiuti finanziari, latamente discrezionali, non è affatto una congerie o sequenza di singoli comportamenti – tra loro scollegati o scoordinati – dei funzionari investiti del potere e rispetto ai quali vi sia un diritto alla tutela del proprio patrimonio in capo al privato che ha avanzato l’istanza, ma appunto una condotta tipica amministrativa di istruttoria, articolata sull’impostazione di contatti ed interlocuzioni con la richiedente a loro volta finalizzati, anche con provvedimenti formali quali una delibera di Giunta (il c.d. conchiuso), a conseguire le condizioni migliori per ritenere, se non vantaggioso, quanto meno non destinato ad una prognosi sicuramente sfavorevole od infausta l’impegno, per cifra rilevante, delle risorse pubbliche;

pertanto, la posizione soggettiva di cui i ricorrenti pretendono la tutela non è, nemmeno in astratto, qualificabile in termini di diritto soggettivo all’integrità del proprio patrimonio, ma, semmai, di interesse legittimo in relazione alle modalità di conduzione della trattativa volta all’erogazione di elargizioni tutt’altro che dovute o vincolate, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, visto che l’art. 7, comma 4 cod. proc. amm., attribuisce appunto alla giurisdizione generale di legittimità di detto giudice le controversie relative ad atti, provvedimenti od omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma;

diversamente opinando, si prospetterebbe comunque un diritto soggettivo perfetto alla conformazione della discrezionalità della Pubblica Amministrazione alle attese del titolare di un mero interesse legittimo pretensivo alla corretta valutazione dei presupposti per l’erogazione della prestazione in suo favore: ma è intuitivo come l’esercizio della discrezionalità amministrativa non possa giammai fondare un diritto di tal fatto, se non a prezzo dello stravolgimento dei principi generali del diritto amministrativo medesimo;

va allora applicato alla fattispecie il seguente principio di diritto: “una complessiva condotta della Pubblica Amministrazione, di gestione dell’istruttoria di un procedimento sulla domanda di erogazione di aiuti finanziari latamente discrezionali (quali quelli previsti dalla L.P. Trento 13 dicembre 1999, n. 6, art. 6 che non fissa presupposti cogenti e pertanto implicitamente li collega alle valutazioni di opportunità e convenienza da parte dell’Ente all’esito della valutazione della meritevolezza dell’imprenditrice richiedente ed al fine di garantire un’adeguata oculatezza in vista dell’impegno di ingenti risorse pubbliche, per scongiurare il rischio che l’invocata agevolazione si riveli una perdita certa per l’erario pubblico a seguito della concretizzazione delle aspettative negative per l’imprenditrice richiedente) non si risolve in una congerie o sequenza di singoli comportamenti dei funzionari investiti del relativo potere, ma integra appunto una condotta tipica amministrativa (di impostazione di contatti ed interlocuzioni con la richiedente volti, anche con provvedimenti formali quali una delibera di Giunta, a conseguire le condizioni migliori affinchè l’impegno, per cifra rilevante, delle risorse pubbliche possa valutarsi, se non vantaggioso, quanto meno non destinato ad una prognosi sicuramente sfavorevole); pertanto, è attribuita alla cognizione del giudice amministrativo – giudice del legittimo esercizio della funzione amministrativa – la domanda di risarcimento del danno prospettato come derivante da quella condotta, siccome in rapporto di causalità diretta con l’illegittimo esercizio del potere pubblico”;

tanto impone la declaratoria, in dispositivo, della giurisdizione del giudice amministrativo; ed a tanto consegue la condanna alle spese nei confronti dei ricorrenti – cioè della società e del suo legale rappresentante in proprio, avendo quest’ultimo dichiarato di agire anche in tale qualità – e tra loro in solido per l’evidente comunanza di posizione processuale, in relazione al valore della causa quale determinato dall’ingentissimo importo da quelli richiesto a titolo di risarcimento del danno.

PQM

dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo; condanna i ricorrenti, tra loro in solido, al pagamento delle spese, liquidate in Euro 7.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge.

Così deciso in Roma, il 5 dicembre 2017.

Depositato in Cancelleria il 15 dicembre 2017

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