Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 30045 del 29/12/2011

Cassazione civile sez. I, 29/12/2011, (ud. 24/11/2011, dep. 29/12/2011), n.30045

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ROVELLI Luigi Antonio – Presidente –

Dott. BERRUTI Giuseppe – Consigliere –

Dott. SALVAGO Salvatore – rel. Consigliere –

Dott. MACIOCE Luigi – Consigliere –

Dott. CRISTIANO Magda – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

AMMINISTRAZIONE DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO, in

persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA,

VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che

la rappresenta e difende ope legis;

– ricorrente –

REGIONE PUGLIA (C.F. (OMISSIS)) in persona del Presidente pro

tempore elettivamente domiciliata in Roma, Via Cosseria 2, presso il

Dott. PLACIDI ALFREDO, rappresentata e difesa dall’avvocato PAPARELLA

FRANCESCO, giusta procura a margine del controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 304/2006 della CORTE D’APPELLO di BARI,

depositata il 31/03/2006;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

24/11/2011 dal Consigliere Dott. SALVATORE SALVAGO;

udito l’Avvocato GUIDA MARIA LETIZIA che ha chiesto l’accoglimento

del ricorso;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

FIMIANI Pasquale che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Corte di appello di Bari, in riforma della decisione 11 giugno 2002 del Tribunale di Bari, con sentenza del 31 marzo 2006, ha condannato il Ministero dell’Ambiente al pagamento in favore della Regione Puglia, degli interessi D.P.R. 1063 del 1962, ex art. 35 da quest’ultima versati all’ATI che si era aggiudicata l’appalto di alcuni lavori necessari per il disinquinamento del golfo di (OMISSIS), per i quali il Ministero con provvedimento del 30 dicembre 1989 le aveva assegnato un finanziamento di L. 13.604.000.000 ai sensi della L. 283 del 1989, art. 2 bis tardivamente corrisposto; degli interessi anatocistici dovuti per il ritardo nel pagamento degli interessi suddetti pretesi dalla società appaltatrice dei relativi lavori, nonchè di altra partita di interessi compensativi per la tardiva corresponsione di una parte del finanziamento con decorrenza dal 23 dicembre 1997. Ha osservato al riguardo: a) il Ministero era rimasto inadempiente all’obbligazione assunta con il menzionato provvedimento, essendosi limitato al versamento di un acconto di L. 2.720.800.000 e, soltanto nel corso del giudizio, al pagamento del saldo corrisposto nella misura di L. 8.498.368.570 a seguito di D.M. 3 giugno 1997, nonchè nell’importo residuo di L. 2.330.415.520 a seguito di D.M. 1 aprile 1999; b) la Regione, per converso aveva affidato i lavori in concessione all’ATI rappresentata dalla soc. Matarrese con convenzione del 2 agosto 1991;

aveva emesso nel quadriennio successivo 1991-1995 numerosi certificati di avanzamento lavori e dei rispettivi pagamenti delle rate di acconto, ed inviato al Ministero altrettante richieste di finanziamento; ed infine, ultimati i lavori in data 18 dicembre 1995, onde evitare ulteriori aggravi di spesa con Delib. 9 novembre 1995, n. 5077 e Delib. 23 dicembre 1996, n. 9738 aveva autorizzato il pagamento delle somme, rispettivamente, di L. 5.374.384.331, nonchè di L. 4.368.574.654; c) anche a voler applicare la Delib. CIPE 21 novembre 1993, e la successiva circolare che avevano emanato nuove direttive per l’erogazione dei finanziamenti, richiedendo l’invio di relazioni trimestrali redatte a seguito degli stati di avanzamento, la Regione vi aveva ottemperato inviandole a partire dal marzo 1995, per cui risultava ampiamente provata la responsabilità risarcitoria del Ministero per il pregiudizio sofferto dalla Regione a causa del colpevole ritardo nella erogazione delle rate di finanziamento.

Per la cassazione della sentenza il Ministero dell’Ambiente ha proposto ricorso per 4 motivi; cui resiste la Regione con controricorso.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo del ricorso, il Ministero, deducendo – violazione dell’art. 1219 cod. civ. censura la sentenza impugnata per aver ritenuto provata la propria responsabilità in base ad una configurazione privatistica del rapporto di finanziamento con la Regione che lo obbligava al pagamento di tutti i corrispettivi di interessi dovuti corrispondere all’ATI, senza considerare: a) che anche a recepire tale impostazione, era mancata comunque una costituzione in mora da parte dell’ente creditore; b) la giurisprudenza relativa ai debiti pecuniari della p.a. che fa decorrere gli interessi suddetti dall’emissione del titolo di spesa.

Con il secondo deducendo violazione degli art. 1223 e 1227 cod. civ. si duole della propria condanna a tutte le categorie di interessi spettanti all’ATI, confondendo il rapporto di concessione-appalto dei lavori intercorso tra quest’ultima e la Regione Puglia, con quello di finanziamento che esso Ministero aveva intrattenuto con detta amministrazione regionale del tutto autonomo ed indipendente dal primo, di cui era responsabile esclusiva la sola Regione, che d’altra parte era rimasta inadempiente pur dopo aver ricevuto un acconto del 20% del finanziamento; ed aveva provveduto sia pure tardivamente al parziale pagamento dei lavori a prescindere dal ritardo nell’erogazione del saldo.

Le censure, corredate dal prescritto quesito ai sensi dell’art. 366 bis cod. proc. civ., vanno accolte nei limiti appresso precisati.

La sentenza impugnata ha accertato che il Ministero dell’Ambiente con ordinanza del 30 dicembre 1989 ha assegnato alla Regione Puglia per la realizzazione di un progetto integrato di disinquinamento del (OMISSIS), un finanziamento di L. 13.604.000.000 ai sensi della L. n. 283 del 1989, art. 2 bis; la quale prevedeva uno schema programmatico di interventi, finanziamenti ed incentivi da parte del Ministero, al fine di arrestare il progressivo degrado della qualità delle acque del (OMISSIS), e perseguire la riduzione del carico dei nutrienti sversati a mare e degli altri fattori inquinanti; ed in particolare, appositi stanziamenti per l’anno 1989 da utilizzare mediante ordinanze del Ministero suddetto:

senza tuttavia stabilirne l’ammontare (che poteva coprire solo parzialmente l’importo dei progetti presentati), nè tanto meno modalità e termini per l’esecuzione di ciascuna delle relative obbligazioni assunte dall’amministrazione statale.

Ha accertato altresì che la Regione Puglia dopo avere approvato con Delib. 24 dicembre 1990 il progetto dei relativi lavori unitamente al quadro economico per un pari importo, con convenzione 3510/1991, li ha affidati in concessione all’ATI avente quale capogruppo la s.p.a.

Salvatore Matarrese; e che nel corso di quest’ultimo rapporto ha emesso una serie di certificati di avanzamento dei lavori, gli ultimi dei quali in data 23 giugno 1998.

Ha tuttavia unificato di fatto i due distinti rapporti – quello di finanziamento ed il rapporto di concessione dei lavori – quasi che il secondo costituisse una sorta di mandato che la Regione Puglia eseguiva in nome e per conto del Ministero dell’Ambiente; al quale dunque in definitiva ha imputato gli effetti del tardivo pagamento del corrispettivo della concessione-appalto all’ATI e la sostanziale titolarità delle obbligazioni assunte dalla concedente.

Sennonchè questa Corte, fin dalle decisioni ormai lontane nel tempo (Cass. 176/1988; 2023/1976) ha affermato: A) che allorquando un ente pubblico si assume l’onere di provvedere alle spese necessarie per il compimento di un’opera pubblica, che tuttavia rimane di competenza di altro ente pubblico che la realizza, e che ne è il beneficiario, ricorre la figura del finanziamento che configura una fattispecie di cooperazione tra due amministrazioni per l’esecuzione di opere pubbliche, disciplinata da disposizioni di natura pubblicistica; B) che in tal caso il solo soggetto responsabile nei confronti dei terzi per gli atti compiuti dall’Amministrazione finanziata che abbia curato i lavori, è quest’ultima amministrazione, assumendo valenza decisiva che la stessa – così come accade nel caso di delegazione intersoggettiva, affidamento improprio o sostituzione – eserciti un potere proprio ed agisca per l’esecuzione dell’opera non in rappresentanza dell’ente finanziatore, ma in virtù di competenza propria, spendendo, tra l’altro, il proprio nome di persona giuridica diversa (Cass. 15486/2005; 4484/2003; 2639/2003), Oche restano salvi i rapporti interni tra le due amministrazioni, disciplinati dalla legge che prevede il finanziamento, ovvero, come nella specie, dal provvedimento amministrativo che lo attribuisce: esaurendo esso solo, come più volte rilevato dalle Sezioni Unite, la fase discrezionale antecedente nella quale l’ente finanziato è portatore soltanto di un interesse, e costituendo nel contempo la fonte genetica del diritto soggettivo di detto ente a percepirlo (Cass. sez. un. 15867/2011;

18844/2004; 183/2001).

Pertanto, nel caso, la disamina del suddetto rapporto tra i due enti pubblici non poteva muovere dalle obbligazioni assunte dalla Regione Puglia con la convenzione del 1991 nei confronti dell’ATI, nè aveva rilievo a tal fine stabilire a quali avesse adempiuto tempestivamente ed a quali con ritardo; nè che la concedente a causa dei tardivi pagamenti aveva dovuto corrispondere all’impresa gli interessi di mora di cui all’art.35 d.p.r. 1063 del 1962, relativo agli appalti di opere pubbliche, nonchè quelli anatocistici maturati per il ritardato versamento di questi ultimi: essendo invece decisiva per individuare le obbligazioni gravanti sul Ministero, la disciplina del finanziamento contenuta nella ricordata ordinanza concessoria del 30 dicembre 1989, invece appena ricordata dalla sentenza di appello. La quale ha riferito che la stessa, deliberato il contributo di L. 13.604.000.000 e disposto il pagamento del menzionato acconto nella misura del 20% di detto importo (pur quando la Convenzione con l’ATI non era stata ancora stipulata), “subordinava l’erogazione del residuo allo sviluppo dei lavori regolarmente documentato sulla base delle richieste dei soggetti ammessi al finanziamento ed al parere della Commissione Ministeriale di Alta Vigilanza” (pag. 17 sent.).

Il primo compito, allora, della Corte di appello era proprio quello di individuare da un lato ciascuna delle richieste di pagamento (con i relativi importi) inviate dalla Regione al Ministero nel corso della realizzazione dei lavori; e dall’altro se, in relazione ad ognuna di esse, si erano verificate le condizioni cui il provvedimento del 1989 aveva subordinato il pagamento della somma richiesta (nei limiti di quella finanziata): solo da tale analitico esame potendosi ricavare se e per quali richieste potesse ritenersi ij documentata la responsabilità del Ministero. Laddove la sentenza impugnata sul presupposto dell’unicità dei rapporti pubblicistico e privatistico di cui si è detto, ha dapprima suddiviso le responsabilità del Ministero in ragione del pagamento degli interessi di mora di cui al ricordato D.P.R. n. 1063 del 1962, art. 35 di quelli compensativi per i pagamenti “anticipati” dalla Regione negli anni 1995-1996, nonchè di quelli anatocistici da quest’ultima versati all’impresa; per poi ritenerla interamente accertata in base alle sole “documentate richieste di finanziamento” inviategli da detto ente nel biennio 1992-1994, rimaste inevase (pag. 17 sent.) “quanto meno alla fine dell’anno 1994, epoca in cui erano stati già emessi e spediti i certificati di pagamento dal n. 3 al n. 6 bis….” (pag. 18 sent.). E contraddire da ultimo siffatto accertamento, riferendo che i lavori erano stati ultimati in data 18 dicembre 1995 (pag.l9); che la Regione a partire dal marzo 1995 aveva inviato al Ministero 9 relazioni trimestrali di sintesi su di essi, come richiesto dalla Circolare 16 novembre 1994 n. 194 (pag. 20-21); e che tutti i relativi certificati risultavano emessi alla data del 14.6.1996 ad eccezione di quelli n. 10 e 10 bis sopravvenuti soltanto in data 23 giugno 1998 (pag.25).

Si deve aggiungere che neppure giova all’accertamento della responsabilità suddetta il riferimento alla Dlib. CIPE 21 novembre 1993 dettante nuove direttive all’erogazione dei finanziamenti (nonchè della ricordata circolare 194) che subordinava la esigibilità del contributo residuo all’invio delle relazioni trimestrali avanti citate, e ne prevedeva il pagamento entro 30 giorni dalla loro ricezione: in quanto la Corte territoriale, per un verso ne ha escluso “ratione temporis” l’applicabilità all’ordinanza di finanziamento perchè a quest’ultima successiva (pag. 20), per altro verso ha tratto la prova dell’inadempimento del Ministero dall’inutile spirare di detto termine (p. 22), senza neppure specificare a quali richieste si riferissero le relazioni asseritamente inviate ed a quali date, nonchè la decorrenza delle relative obbligazioni, peraltro in palese contrasto con il ritenuto inadempimento dell’amministrazione statale già collocato alla fine dell’anno 1994.

In errori non meno palesi è d’altra parte incorsa nel determinare le conseguenze del ritenuto tardivo pagamento delle rate del finanziamento successive all’anticipazione del 20% non solo perchè non sono state specificamente individuate, e non è stato accertato per ognuna la violazione delle modalità e dei termini prescritti dall’ordinanza del 1989 e/o della Delib. CIPE 1993, ma anche perchè dalla relativa inottemperanza invece unitariamente considerata, la Corte territoriale ha fatto discendere automaticamente “la responsabilità risarcitoria del Ministero per il pregiudizio economico sofferto dalla Regione…” : non considerando che nel caso non si trattava di responsabilità da fatto illecito o da inadempimento contrattuale, bensì di debito di valuta derivante da obbligazione compresa nell’ultimo dei fatti generatori indicati dall’art. 1173 cod. civ. Con la conseguenza che doveva trovare applicazione esclusivamente la disciplina dell’art. 1224 cod. civ. che in caso di mora del debitore lo obbliga al pagamento, anzitutto, degli interessi legali; ed ove sia raggiunta la prova del maggior danno richiesta dal comma 2, anche al risarcimento di detto ulteriore pregiudizio.

Quanto alla prima obbligazione, poi, proprio il principio enunciato dalle Sezioni Unite, che le regole di diritto privato sull’esatto adempimento delle obbligazioni si applicano anche ai debiti della p.a. e, in caso di colpevole ritardo nella loro liquidazione, l’eventuale esigenza di adottare le procedure della contabilità pubblica non giustifica alcuna deroga al principio della responsabilità del debitore per l’inesatto o tardivo adempimento della prestazione, doveva indurre la Corte territoriale ad accertare se il ritardo doveva considerarsi colpevole per la violazione di un termine posto dall’ordinanza del 1989 e/o dalla Delib. CIPE a favore della Regione ovvero per altra causa; ed in mancanza ad applicare la regola enunciata da questa Corte con riguardo ai debiti pecuniari delle pubbliche amministrazioni, per i quali le norme sulla contabilità pubblica stabiliscono, in deroga al principio di cui all’art. 1182 c.c., comma 3, che i pagamenti si effettuano presso gli uffici di tesoreria dell’amministrazione debitrice, che la natura “querable” dell’obbligazione comporta che il ritardo nel pagamento non determina automaticamente gli effetti della mora ai sensi dell’art. 1219 c.c., comma 2, n. 3, occorrendo invece – affinchè sorga la responsabilità da tardivo adempimento con conseguente obbligo di corresponsione degli interessi moratori e di risarcimento dell’eventuale maggior danno – la costituzione in mora mediante intimazione scritta di cui allo stesso art. 1219, comma 1 (Cass.2665/08; 19770/05; 19320/2005; 2478/01): elemento questo da accertare di ufficio, non potendo in mancanza di esso determinarsi la decorrenza dell’obbligazione degli interessi.

Mentre il maggior danno di cui al 2 comma della norma deve anzitutto essere richiesto dal creditore; e quindi rigorosamente documentato, quale danno che risulti essere esclusiva conseguenza del fatto lesivo – inteso come condotta, nesso causale ed evento lesivo: perciò escludendosi la relativa obbligazione allorchè sussiste solo il fatto lesivo, ma non vi è un danno-conseguenza nei termini appena indicati; e, quindi, in particolare allorchè il pregiudizio si sarebbe comunque verificato indipendentemente dalla condotta del debitore , e, a maggior ragione, ove si sia verificato per fatto e colpa del creditore; o, infine era preesistente all’inadempimento dell’obbligazione (Cass. 13400/2007; 15895/2009).

Assorbiti, pertanto gli ulteriori motivi del ricorso, la sentenza impugnata incorsa nella violazione dei principi esposti va cassata con rinvio alla Corte di appello di Bari che in diversa composizione riesaminerà l’unico motivo di appello della Regione Puglia (pag. 9 sent.) attenendosi ad essi e provvederà alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte, accoglie i primi due motivi del ricorso, assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per la liquidazione delle spese processuali alla Corte di appello di Bari, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, il 24 novembre 2011.

Depositato in Cancelleria il 29 dicembre 2011