Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 29991 del 31/12/2020

Cassazione civile sez. I, 31/12/2020, (ud. 26/11/2020, dep. 31/12/2020), n.29991

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. PARISE Clotilde – Consigliere –

Dott. CAIAZZO Rosario – Consigliere –

Dott. PAZZI Alberto – Consigliere –

Dott. CARADONNA Lunella – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

ricorso n. 24295/2017 proposto da:

Azienda Speciale Multiservizi di Venaria Reale, nella persona del

legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in

Roma, via Pierluigi da Palestrina, n. 47, presso lo studio dell’Avv.

Rinaldo Geremia, che la rappresenta e difende, tanto unitamente che

disgiuntamente all’Avv. Gaetano Basile, e all’Avv. Maurizio de la

Forest, per delega a margine del ricorso per cassazione.

– ricorrente –

contro

Fondazione Opera Nazionale Assistenza Orfani Sanitari Italiani,

(Fondazione ONAOSI), nella persona del Presidente pro tempore,

rappresentata e difesa, per procura in calce al controricorso,

dall’Avv. Alarico Mariani Marini, ed elettivamente domiciliata in

Roma, via Ennio Quirino Visconti, n. 103, (Studio legale Avv. Luisa

Gobbi).

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di appello di PERUGIA n. 616/2017,

pubblicata il 24 agosto 2017;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

26/11/2020 dal Consigliere Dott. Lunella Caradonna.

Fatto

RILEVATO

Che:

1. Con sentenza del 24 agosto 2017, la Corte di appello di Perugia, in totale riforma della sentenza di primo grado, ha dichiarato l’Azienda Speciale Multiservizi del Comune di Venaria Reale tenuta al pagamento, in favore della Fondazione ONAOSI del contributo obbligatorio a carico dei farmacisti dipendenti, con condanna al pagamento della somma di Euro 65.388,47 per contributi dovuti dal primo semestre 2007, sino al luglio 2016, oltre ai contributi dovuti sino alla data della sentenza e agli interessi legali su tutte le somme spettanti, dal dovuto al saldo, con compensazione delle spese di entrambi i giudizi.

2. La Corte di appello ha ritenuto la natura pubblicistica dell’Azienda Speciale Multiservizi evidenziando che: l’art. 38 dello Statuto comunale attribuiva all’Azienda la qualifica di “ente strumentale del Comune per la gestione dei servizi di rilevanza imprenditoriale”; diverse norme dello Statuto dell’Azienda, quali gli artt. 3, 5, 8 e 9, consentivano di ritenere il carattere pubblicistico dell’Azienda e la sua strumentalità rispetto ai fini pubblici perseguiti dall’Ente pubblico, escludendone l’autonomia gestionale e patrimoniale; del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2, commi 2 e 3 e la sentenza della Suprema Corte richiamata, laddove stabiliva l’applicazione delle norme sul rapporto di lavoro subordinato ai dipendenti degli enti pubblici, non contenevano una radicale negazione della natura pubblicistica di quegli enti, nè la qualifica di dipendenti pubblici del personale delle Aziende municipalizzate; anche i dipendenti delle Aziende municipalizzate erano dipendenti pubblici, indipendentemente dalla natura privatistica o pubblicistica del loro rapporto di lavoro; non rilevava la Delib. 11 novembre 2007, n. 42, emessa dalla stessa ONAOSI che aveva limitato l’obbligo contributivo ai soli sanitari dipendenti pubblici, nè il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2, comma 2, che includeva nella nozione di amministrazioni pubbliche solo gli enti pubblici non economici, ma ai limitati fini di applicazione della disciplina inserita in quella legge; anche l’Azienda speciale, ente pubblico economico o meno, non poteva essere considerata alla stregua degli altri soggetti privati, per l’autonomia statutaria, regolamentare e organizzativa che la distingueva e per l’esistenza di controlli amministrativi; anche il Consiglio di stato, pronunciandosi su di una questione che riguardava l’affidamento di un incarico da parte di un comune limitrofo alla ASM di Venaria Reale, aveva confermato nello specifico la natura pubblicistica dell’Azienda Speciale in giudizio e aveva rimarcato la natura pubblicistica delle farmacie comunali considerate come una delle modalità di gestione del servizio delle farmacie ai sensi della L. n. 475 del 1968, art. 9, tuttora vigente; che i contributi dovuti, giusta CTU alla quale si rinviava integralmente, erano pari a complessivi Euro 65.388,47 per sorte capitale sino al 5 luglio 2016, oltre la somma dovuta fino alla decisione, oltre interessi legali sino al saldo.

3. Avverso detta sentenza la Fondazione Opera Nazionale Assistenza Orfani Sanitari Italiani ha proposto ricorso per cassazione con atto affidato a un unico motivo.

4. L’Azienda Speciale Multiservizi di Venaria Reale ha depositato controricorso.

5. La Procura Generale della Repubblica presso la Corte di Cassazione ha depositato requisitoria.

6. Entrambe le parti hanno depositato memorie.

Diritto

CONSIDERATO

Che:

1. Con il primo motivo la ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, delle norme dello Statuto del Comune di Venaria; del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2, commi 2 e 3; D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 114; L. n. 306 del 1901, art. 2, lett. e, nonchè delle leggi successici indicate a pag. 5 della sentenza impugnata fino ad arrivare all’art. 485 della Legge Finanziaria del 2007, deducendo che la Corte di appello aveva erroneamente applicato e interpretato le norme di diritto, così riconoscendo alla stessa il carattere pubblicistico.

1.1 Il motivo è infondato.

1.2 Deve premettersi che l’O.N.A.O.S.I. (Fondazione Opera Nazionale Assistenza Orfani Sanitari Italiani), trasformata, nel 1995, in fondazione privata, in attuazione del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, svolge l’attività di mantenimento, educazione e istruzione degli orfani bisognosi dei medici, chirurghi, veterinari e farmacisti gravati di contributi obbligatori, oltre che volontari.

La Legge Delega 24 dicembre 1993, n. 537, nel fissare i principi e i criteri direttivi della privatizzazione degli enti previdenziali, ha disposto, all’art. 1, comma 33, lett. a), n. 4, che essa si realizzasse nelle forme dell’associazione o della fondazione con garanzie di autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile, fermo restando l’obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione agli stessi degli appartenenti alle categorie di personale a favore dei quali essi risultano istituiti.

La misura del contributo per un primo periodo è stata stabilita direttamente da vari provvedimenti di legge e solo con la L. n. 289 del 2002, la determinazione dei contributi obbligatori è stata affidata al Consiglio di amministrazione della Fondazione mediante regolamenti soggetti ad approvazione interministeriale.

La Corte Costituzionale, chiamata a sindacare la legittimità costituzionale della L. 7 luglio 1901, n. 306, art. 2, lett. e) (Provvedimenti per il Collegio-Convitto per gli orfani dei sanitari italiani in Perugia), quale sostituito dalla L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 52, comma 23 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria del 2003), nella parte in cui prevede che la misura del contributo obbligatorio di tutti i sanitari iscritti agli ordini professionali italiani è stabilita dal Consiglio di amministrazione della Fondazione O.N.A.O.S.I., con regolamenti soggetti ad approvazione dei ministeri vigilanti ai sensi del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, art. 3, comma 2 (Attuazione della delega conferita dalla L. 24 dicembre 1993, n. 537, art. 1, comma 32, in materia di trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza), ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, in riferimento all’art. 23 Cost., che pone una riserva di legge relativa, affermando che detta riserva deve essere intesa nel senso che, pur in assenza di una espressa indicazione legislativa dei criteri, limiti e controlli sufficienti a delimitare l’ambito di discrezionalità dell’amministrazione, tuttavia la concreta entità della prestazione imposta deve essere chiaramente desumibile dagli interventi che riguardano l’attività dell’amministrazione.

La Corte Costituzionale, quindi, non ha censurato la debenza del contributo, quanto le modalità con le quali la legge lo determinava.

Ciò che ha fatto ritenere a una parte della dottrina che la decisione della Consulta sembra propendere per una qualifica di tipo pubblico dell’Ente in questione dovuta alla determinante influenza statale, influenza destinata, secondo la richiamata dottrina, ad aumentare dopo la decisione del giudice delle leggi e che sembra trovare riscontro nella struttura, nell’organizzazione e nella natura pubblica delle funzioni svolte, oltre che nei potersi normativi che le leggi di privatizzazione hanno garantito.

1.3 Tanto premesso, questa Corte ha già affermato che il contributo a favore dell’O.N.A.O.S.I., previsto dalla L. n. 306 del 1901, art. 2, per tutti i medici, veterinari e farmacisti alle dipendenze della pubbliche amministrazioni, è obbligatorio anche per i sanitari dipendenti da enti pubblici economici (nel caso di specie Azienda farmacie comunali), senza che possa assumere rilevanza contraria la circostanza che gli atti di gestione del rapporto di lavoro siano soggetti alla disciplina privatistica ai sensi dell’art. 2093 c.c., essendone titolare un soggetto appartenente ad una categoria che l’ordinamento non conosceva all’epoca dell’emanazione della legge suddetta (Cass., 4 luglio 2005, n. 14163).

Più in particolare, nella sentenza richiamata, le cui motivazioni questo Collegio condivide e alle quali intende dare continuità, è stato evidenziato che non sussiste dubbio che l’Azienda farmacie comunali, ente strumentale dell’Ente pubblico territoriale, persona giuridica con autonomia imprenditoriale, dotata di capitale, vigilata nel perseguimento delle finalità e negli indirizzi e controllata nella gestione dall’ente locale, debba essere qualificata come ente pubblico, ossia come pubblica amministrazione, sia pure economico. E’ giurisprudenza costante di questa Corte che le aziende municipalizzate, pur essendo prive di personalità giuridica e dotate soltanto di autonomia amministrativa, rientrano nella previsione dell’art. 2093 c.c., comma 2 (relativa agli enti pubblici economici) in quanto integrano strutture di tipo imprenditoriale, distaccate dall’organizzazione pubblicistica del Comune che le istituisce e svolgono, indipendentemente sia dalla rilevanza degli interessi generali loro affidati sia dall’espletamento dei relativi compiti in regime di concorrenza ovvero di monopolio, una attività economica con ampia libertà e autonomia patrimoniale, nonchè con modalità e strumenti di tipo privatistico, anche in forza di espressa qualificazione normativa (Cass., 25 luglio 2000, n. 9764; Cass. 29 maggio 1998 n. 5439; Cass., 21 dicembre 1990 n. 12138; Cass., Sez. U., 26 marzo 1982, n. 1885 e, più specificamente con riferimento ad una farmacia municipalizzata, Cass., 27 luglio 1987, n. 6523).

Anche di recente le Sezioni Unite, con specifico riferimento all’applicazione del principio della libertà delle forme di manifestazione della volontà negoziale e alla non necessità della forma scritta “ad substantiam”, hanno affermato che “In ragione della natura imprenditoriale dell’attività svolta e della sua autonomia organizzativa e gestionale rispetto allo stato e agli enti locali da cui è partecipata, l’azienda speciale di ente pubblico territoriale, pur appartenendo al sistema con il quale la P.A. gestisce i servizi pubblici che abbiano per oggetto produzioni di beni e attività rivolte a soddisfare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali, non può qualificarsi, ai fini della normativa sulla forma dei contratti di cui al R.D. n. 2440 del 1923, artt. 16 e 17, Pubblica Amministrazione in senso stretto” (Cass., Sez. U., 9 agosto 2018, n. 20684).

E’ stato, altresì, osservato in dottrina che la regola per cui l’attività economica si svolge in regime di diritto privato non esclude mai del tutto che certi atti siano regolati dal diritto amministrativo, come avviene per gli atti con cui gli organi dell’ente esercitano l’autonomia statutaria o regolamentare, oppure per quelli che siano espressione dei poteri di autorganizzazione o dei poteri di supremazia gerarchica e che l’avere demandato alla giurisdizione del giudice amministrativo “le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazione” attesta la consapevolezza da parte del legislatore che le procedure del concorso inteso come valutazione comparativa svolta secondo i peculiari caratteri dell’oggettività ed imparzialità) e le altre procedure selettive per l’accesso al lavoro, costituiscono significativa espressione del potere pubblico dell’ente, nonchè momento spesso determinante per il raggiungimento degli scopi dell’ente pubblico (Cass., 3 giugno 2020, n. 7439).

Essendo, altresì, pacifico che i dipendenti della ONAOSI lavorano in regime di subordinazione, risultano realizzati tutti gli elementi costitutivi dell’obbligo contributivo, richiesti dalla L. n. 306 del 1901, art. 2 (come modificato dalla L. n. 289 del 2002, art. 52, comma 23 e dalla L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 485) e non assume contraria rilevanza la circostanza che gli atti di gestione del singolo rapporto di lavoro siano soggetti alla disciplina privatistica ai sensi dell’art. 2093 c.c., poichè ne è titolare un soggetto appartenente ad una categoria, quella degli enti pubblici economici, ossia operanti come imprenditori, che nel 1901 l’ordinamento giuridico ancora non conosceva (Cass., 4 luglio 2005, n. 14163, richiamata).

1.4 La Corte di appello di Perugia ha fatto buon governo dei principi suesposti avendo ritenuto la natura pubblicistica dell’Azienda Speciale Multiservizi evidenziando che l’Azienda aveva la qualifica di “ente strumentale del Comune per la gestione dei servizi di rilevanza imprenditoriale”; che diverse norme dello Statuto dell’Azienda, quali gli artt. 3, 5, 8 e 9, consentivano di ritenere il carattere pubblicistico dell’Azienda e la sua strumentalità rispetto ai fini pubblici perseguiti dall’Ente pubblico e che anche i dipendenti delle Aziende municipalizzate erano dipendenti pubblici, indipendentemente dalla natura privatistica o pubblicistica del loro rapporto di lavoro.

2. Per quanto esposto, il ricorso va, conclusivamente, rigettato e la ricorrente va condannata al pagamento delle spese processuali, sostenute dalla controricorrente e liquidate come in dispositivo, nonchè al pagamento dell’ulteriore importo, previsto per legge e pure indicato in dispositivo.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 5.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 26 novembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 31 dicembre 2020