Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 29987 del 31/12/2020

Cassazione civile sez. I, 31/12/2020, (ud. 12/11/2020, dep. 31/12/2020), n.29987

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. SCOTTI Umberto L. C. G. – Consigliere –

Dott. MELONI Marina – Consigliere –

Dott. IOFRIDA Giulia – rel. Consigliere –

Dott. CARADONNA Lunella – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 24799/2015 proposto da:

D.P., elettivamente domiciliato in Roma, Via di Villa

Grazioli n. 20, presso lo studio dell’avvocato Romano Giorgio,

rappresentato e difeso dall’avvocato Garofalo Luciano, giusta

procura in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

Comune di Modugno, in persona, del sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in Roma, Via di Monte Fiore n. 22, presso lo studio

dell’avvocato Guonzo Renzo, rappresentato e difeso dall’avvocato

Carlucci Cristina, giusta procura in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 792/2015 della CORTE D’APPELLO di BARI,

depositata il 21/05/2015;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

12/11/2020 dal Cons. Dott. IOFRIDA GIULIA.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Bari, con sentenza n. 792/2015, depositata in data 21/5/2015 – in controversia concernente opposizione promossa dal Comune di Modugno avverso decreto ingiuntivo emesso dal Tribunale di Bari, con il quale gli era stato ingiunto di pagare agli ingegneri D.P., L.G., Z.G. e F.S. la somma di Lire 629.504.760 a titolo di compensi, calcolati secondo le tariffe professionali, relativi ad un incarico conferito con Delib. Comunale 8 febbraio 1995, n. 76 e successiva convenzione per la predisposizione della individuazione, perimetrazione e priorità per la redazione dei Piani Integrati d’intervento e dei Programmi di recupero urbano (fase 1), nonchè dei relativi progetti di massima (fase 2), al fine di consentire agli organi comunali competenti di attivare le fasi 1 e 2 della Delib. Consiglio Regionale n. 894 del 1994 e di presentare alla Regione richiesta di ammissione al finanziamento (fase 3), con domanda riconvenzionale dell’opponente e degli opposti – ha confermato la decisione di primo grado, che aveva, all’esito di consulenza tecnica d’ufficio, in accoglimento dell’opposizione, revocato l’ingiunzione opposta, respinto le domande, principale (stante lo “sconfinamento dell’importo dei lavori”, non essendo documentata l’autorizzazione al superamento del limite economico fissato nella convenzione) e riconvenzionale dell’opponente Comune e degli opposti professionisti (di arricchimento indebito, in difetto del carattere della residuante, potendo essere proposta l’azione per il pagamento del corrispettivo nei confronti dell’amministratore e del funzionario che aveva consentito la prestazione).

In particolare, i giudici di appello hanno rilevato che, a fronte di una deliberazione commissariale che imputava, per l’incarico suddetto, una spesa massima di Lire 36.300.000, su apposito capitolo di bilancio, e della convenzione successiva, di conferimento dell’incarico per le attività descritte relative alle fase 1 e 2 (riservata all’esito della concessione definitiva del finanziamento l’eventuale conferimento delle ulteriori attività di progettazione esecutiva e direzione dei lavori), che conteneva il programma nell’importo massimo di Lire 5.000.000.000, i professionisti, oltre ad avere predisposto le attività di cui alle fasi 1 e 2, avevano eseguito progetti più dettagliati, tipici della fase esecutiva, in un quadro economico di Lire 40.000.000.000 e per una spesa di lavori di circa Lire 26.000.000.000, importo indicato nella parcella. Ora, da un lato, non era stata allegata o provata dai professionisti l’irrealizzabilità di un’attività di programmazione urbanistica e progettuale di massima “di minor respiro” e, dall’altro lato, non potevano rilevare a giustificazione eventuali “intese verbali” raggiunte con l’amministrazione, stante la disciplina imperativa relativa all’attività contrattuale della pubblica amministrazione; di conseguenza, il rapporto obbligatorio (In relazione alle sole attività svolte di redazione degli studi urbanistici e dei progetti di massima) era stato validamente instaurato esclusivamente per l’attività indicata nella convenzione scritta di conferimento dell’incarico e nei limiti dell’impegno economico previsto ed inoltre l’opera, unitaria ed inscindibile, non poteva essere valutata per una frazione, nel rispetto del limite di spesa; le ulteriori attività, di studio e progettazione esecutiva, erano poi addirittura estranee alla Delibera autorizzativa ed alla convenzione e quindi nulla era dovuto, in difetto di valido titolo contrattuale; la decisione di primo grado andava confermata anche in punto di rigetto di domanda di risarcimento danni e di indennizzo ex art. 2041 c.c..

Avverso la suddetta pronuncia, D.P. propone ricorso per cassazione, notificato il 14/10/2015, affidato a quattro motivi, nei confronti del Comune di Modugno (che resiste con controricorso, notificato il 3/2/2016). Entrambe le parti hanno depositato memorie.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il ricorrente lamenta: 1) con il primo motivo, sia la nullità della sentenza, ex art. 360 c.p.c., n. 4, in relazione agli artt. 99,112 e 345 c.p.c., sia la violazione e falsa applicazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, art. 111 Cost., comma 6, artt. 112-277 c.p.c., nonchè dei principi di ragionevolezza, legalità ed imparzialità di cui agli artt. 3 e 97 Cost., sia l’omesso esame, ex art. 360 c.p.c., n. 5, di fatto decisivo, denunciando l’omessa pronuncia, da parte della Corte distrettuale, sul primo motivo di appello con il quale ci si doleva della “scarna motivazione” della decisione del Tribunale impugnata; 2) con il secondo motivo, sia la violazione e falsa applicazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, artt. 1419,1424,1497 c.c., art. 653 c.p.c., nonchè artt. 1362,1363,1366 e 1370 c.c., sia l’omesso esame, ex art. 360 c.p.c., n. 5, di fatto decisivo, in punto di mancato accoglimento della domanda di condanna del Comune, stante la validità del contratto stipulato inter partes e l’effettiva esecuzione delle attività da parte dei professionisti, nonchè la scindibilità dell’opera di progettazione, stante la sua divisione in fasi, quanto meno, al pagamento del compenso dovuto per le attività relative alla fase 1, oggetto di specifica approvazione da parte dell’amministrazione con Delib. commissariale del 1995 (fatto decisivo omesso), secondo i principi generali in tema di conservazione del negozio giuridico, nonchè in punto di mancato rilievo della dizione “di massima” contenuta nell’art. 6 della Convenzione, che avrebbe consentito di rendere l’indicata previsione quantitativa derogabile alla luce della volontà espressa dall’amministrazione in sede di specificazione dell’oggetto dell’incarico (anche attraverso note scritte del Dirigente di settore del Comune); 3) con il terzo motivo, la violazione e falsa applicazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, artt. 1325,1326,1350 c.c. e art. 1418 c.c., comma 2 e R.D. n. 2440 del 1923, artt. 16 e 17, in relazione alla ritenuta necessità della forma scritta dei contratti della pubblica amministrazione, non avendo la Corte di merito ritenuto assolto l’onere formale anche sulla base di atti non contestuali ma successivi; 4) con il quarto motivo, sia la violazione e falsa applicazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, artt. 1337,1338,2043 e 2049,2041 e 2042 c.c. e del D.L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 23, comma 4, conv. con modif. con L. 24 aprile 1989, n. 1444, oggi D.Lgs. n. 257 del 2000, art. 191, comma 4, in relazione al rigetto del motivo di appello concernente la reiezione delle domande riconvenzionali, di risarcimento danni, a fronte di specifici comportamenti illeciti dell’amministrazione sia in fase di predisposizione dell’incarico sia in fase di specificazione nel corso dell’esecuzione, e di indebito arricchimento, non essendo perseguibili l’azione di responsabilità dei singoli funzionari comunali, perchè prescritta.

2. Preliminarmente, il ricorso per cassazione non risulta notificato nei confronti di L.G., Z.G. e F.S., altri professionisti interessati dall’attività di progettazione in esame. Ora, trattandosi di giudizio svoltosi con pluralità di parti in cause scindibili, questa Corte ha da tempo chiarito che “la notificazione dell’impugnazione a parti diverse da quelle dalle quali o contro le quali è stata proposta ai sensi dell’art. 332 c.p.c., non ha la stessa natura della notificazione prevista dall’art. 331 c.p.c., relativo all’integrazione del contraddittorio in cause inscindibili, in quanto, mentre in tale ultima norma si tratta di una “vocatio in jus” per integrare il contraddittorio, in ipotesi di cause scindibili, invece, detta notificazione integra soltanto una “litis denuntiatio” allo scopo di avvertire coloro che hanno partecipato al giudizio della necessità di proporre le impugnazioni, che non siano già precluse o escluse, nel processo instaurato con l’impugnazione principale; in tale ultima ipotesi, ove sia omessa l’indicata notificazione, l’unico effetto è che il processo, per facilitare l’ingresso dell’eventuale interveniente, è da ritenere in situazione di stasi e di quiescenza fino alla decorrenza dei termini stabiliti dagli artt. 325 e 327 c.p.c., onde la sentenza non può essere utilmente emessa” (Cass. 7031/2020; Cass. 10171/2018; Cass. 9002/2007; Cass. 6404/1998; Cass. 3858/1983).

Nella specie, essendo scaduti i termini per impugnare, l’inosservanza dell’art. 332 c.p.c., non produce alcun effetto.

3. La prima censura è infondata, non ricorrendo il vizio di omessa pronuncia su motivo di appello, avendo la Corte di merito espressamente esaminato il primo ed il terzo motivo di appello ritenendoli infondati, con integrazione della motivazione espressa dal tribunale, nelle pagg. da 4 a 8 della sentenza.

La questione sollevata di illegittimità costituzionale della normativa ordinaria (R.D. n. 2440 del 1923, artt. 16 e 17 e art. 216 c.c., per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e art. 117 Cost., nella “parte in cui non prevede il diritto alla retribuzione per prestazioni professionali effettate su incarico di una pubblica amministrazione ancorchè a seguito di contratti formalmente invalidi”) è infondata, perchè non conferente rispetto all’oggetto del contendere, in quanto nella decisione impugnata si è ritenuto che l’amministrazione non resta obbligata per la parte di compenso non riconoscibile, dovendo di questa rispondere direttamente chi ha consentito la fornitura.

3. Il secondo motivo ed il terzo motivo, da trattare unitariamente in quanto connessi, sono infondati.

Questa Corte a Sezioni Unite ha chiarito (Cass. SU, 26657/2014) che “il divieto, per i Comuni, in base al D.L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 23, commi 3 e 4, convertito in legge, con modificazioni, dalla L. 24 aprile 1989, n. 144, art. 1, comma 1 (oggi sostituito dal D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 191), di effettuare qualsiasi spesa in assenza di impegno contabile registrato dal ragioniere (o, in sua mancanza, dal segretario) sul competente capitolo di bilancio di previsione, si applica anche se la spesa sia interamente finanziata da altro ente pubblico, ferma restando la necessaria verifica della copertura della spesa nel bilancio del Comune che ne assume l’impegno”.

Di recente, è stato poi specificato (Cass. 22481/2018) che “la Delibera comunale di conferimento di incarico ad un professionista deve indicare l’ammontare della spesa, mediante l’identificazione e la distinzione delle diverse voci che la compongono (spese generali, tecniche, per compensi professionali, ecc), ed i mezzi per farvi fronte, ugualmente identificati e distinti analiticamente, cosi da creare un doppio e congiunto (non alternativo) indice di riferimento che vincola l’operato dell’ente locale in relazione alle spese stabilite anticipatamente, in ragione dell’interesse pubblico all’equilibrio economico e finanziario, e quindi al buon andamento della P,A.; ne consegue che, in mancanza di nuova e specifica Delibera, non è consentito aggirare la previsione normativa mutando l’imputazione delle spese mediante la riduzione di alcune voci e l’innalzamento di altre, in modo da convogliare i mezzi economici così reperiti al soddisfacimento di spese diverse da quelle originariamente previste”.

Il contratto di prestazione d’opera professionale, stipulato da un ente locale col professionista, è dunque nullo sia quando la Delibera di conferimento dell’incarico non è accompagnata dall’attestazione della necessaria copertura finanziaria, sia quando è priva della forma scritta. Di tali due ipotesi di nullità, la prima può essere sanata attraverso la ricognizione postuma di debito da parte dell’ente locale, ai sensi del D.L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 24 (convertito, con modificazioni, nella L. 24 aprile 1989, n. 144), poi seguito dal D.Lgs. n. 267 del 2000 (artt. 191 e 194) (Cass. 27406/2008; Cass. 9412/2011; Cass. 1510/2015).

Ora, nella specie, si è ritenuto, in conformità a tali principi di diritto, che unico valido contratto di conferimento di incarico professionale, che poteva vincolare l’amministrazione comunale, ai fini del pagamento del compenso, era quello che indicava specificamente l’ammontare di spesa (non potendo rilevare un’indicazione “di massima”, derogabile in concreto) e che quindi la prestazione resa dai professionisti, esulando da tali specifici limiti contrattuali, non era fondata su valido titolo contrattuale, con conseguente rigetto della pretesa creditoria.

L’asserita approvazione della prima fase del progetto da parte della commissione straordinaria del Comune di Modugno, con Delib. n. 181 del 1995, prodotta in fase monitoria, di cui si lamenta l’omesso esame, non rappresenta un fatto decisivo, in quanto non integrava riconoscimento dell’operato integrale (essendo poi stati consegnati dai professionisti gli elaborati relativi alla seconda fase del progetto) da parte dell’ente locale, oggetto del giudizio.

La Corte di merito ha poi accertato, in fatto, che l’opera svolta era unitaria e che non ne era stata nè allegata nè provata la scindibilità (si legge, inoltre: “l’ammissione al finanziamento supponeva pertanto un studio urbanistico ed una progettazione di massima, nei limiti dell’impegno economico previsto e tuttavia unitaria e coerente, di cui non può ritenersi prestazione equipollente una frazione del più ampio studio e progetto di massima”).

5. Il quarto motivo è del pari infondato.

Con riguardo al D.L. n. 66 del 1989, art. 23, commi 3 e 4, convertito, con modificazioni, nella L. n. 144 del 1989, poi riprodotto nel D.Lgs. n. 77 del 1995, art. 35 ed oggi rifluito nel D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 191, deve ribadirsi il contenuto e la finalità della normativa sopra richiamata, la quale, secondo la giurisprudenza di questa Corte (Cass., 21 settembre 2015, n. 18567, Cass., 30 gennaio 2013, n. 24478; Cass., 27 marzo 2008, n. 7966), ha previsto “un innovativo sistema di imputazione alla sfera giuridica diretta e personale dell’amministratore o funzionario degli effetti dell’attività contrattuale dallo stesso condotta in violazione delle regole contabili in merito alla gestione degli enti locali, comportante, relativamente ai beni ed ai servizi acquisiti, una vera e propria frattura o scissione ope legis del rapporto di immedesimazione organica tra i suddetti agenti e la Pubblica Amministrazione, con conseguente esclusione della riferibilità a quest’ultima delle iniziative adottate al di fuori dello schema procedimentale previsto dalla norme c.d. ad evidenza pubblica” (Cass. 80/2017).

Il rapporto obbligatorio, non perfezionatosi nei confronti della P.A. per violazione delle norme regolatrici della sua formazione, si crea tra il privato fornitore e l’amministratore o il funzionario, per avere questi, nell’esercizio delle sue funzioni, consentito ovvero permesso che avvenisse l’acquisizione della prestazione o della fornitura, senza opporvisi per quanto dovuto nei limiti delle sue attribuzioni (Cass. 21340/2014).

La Corte costituzionale, investita della questione di legittimità costituzionale del D.L. n. 66 del 1989, art. 23, con la sentenza n. 446 del 1995 ha ritenuto non fondata, nei sensi di cui in motivazione, con riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., la questione, in quanto, se è vero che, nel caso di specie, il terzo può esperire iure proprio l’azione contrattuale solo nei confronti del funzionario per conseguire il corrispettivo dei lavori, è vero anche che quest’ultimo, esposto a subire nel proprio patrimonio il depauperamento provocato dall’esercizio nei suoi confronti del diritto dell’altro contraente al conseguimento del prezzo, senza, per contro, avere alcuna specifica azione per rivalersi nei confronti dell’ente nel cui patrimonio si è prodotto l’arricchimento, può esercitare l’azione ex art. 2041 c.c., verso l’ente nei limiti dell’arricchimento da questo conseguito. In una ulteriore occasione, la Consulta (ordinanza n. 26/2001) ha poi precisato che il meccanismo di cui al D.L. n. 66 del 1989, art. 23, non costituisce una sanzione a carico dell’amministratore o funzionario che abbia consentito la fornitura. Nel rapporto fornitore-ente territoriale o comunque pubblica amministrazione è preclusa l’azione di ingiustificato arricchimento, per carenza del necessario requisito della sussidiarietà, esclusa quando esista altra azione esperibile non solo contro l’arricchito, ma anche verso persona diversa (Cass. 18567/2015; Cass. 1391/2014; Cass. 24478/2013; Cass. 12880/2010).

Ora, in ordine alla sussidiarietà dell’azione ex art. 2041 c.c., esclusa nel merito, per la esperibilità dell’azione ex art. 23 citato nei confronti dell’amministratore o del funzionario responsabile, il ricorrente si limita a dedurre che detta azione sarebbe prescritta. Ma questa Corte ha chiarito che l’azione generale di arricchimento non è proponibile quando il danneggiato avrebbe potuto esercitare un’azione tipica e questa si è prescritta (Cass. 30614/2018; Cass. 29916/2011).

Quanto all’azione risarcitoria, la Corte d’appello ha rilevato che non poteva configurarsi nell’amministrazione un illecito doloso o colposo per avere osservato le disposizioni imperative disciplinanti l’attività contrattuale; il ricorrente si limita a dedurre che la colpa o il dolo sarebbero da rinvenire in comportamenti tenuti in fase di predisposizione dell’incarico, in sè ritenuto valido, o di disposizioni date nel corso dell’esecuzione, per le quali vige, al più, la responsabilità del singolo funzionario o amministratore.

6. Per tutto quanto sopra esposto, va respinto il ricorso. Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

PQM

La Corte respinge il ricorso; condanna il ricorrente al rimborso delle spese processuali del presente giudizio di legittimità, liquidate ih complessivi Euro 10.000,00, a titolo di compensi, oltre Euro 200,00 per esborsi, nonchè al rimborso forfetario delle spese generali, nella misura del 15%, ed agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della ricorrenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, ove dovuto, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 12 novembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 31 dicembre 2020

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