Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 29966 del 31/12/2020

Cassazione civile sez. un., 31/12/2020, (ud. 22/09/2020, dep. 31/12/2020), n.29966

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VIRGILIO Biagio – Primo Presidente f.f. –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – rel. Consigliere –

Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 483/2019 proposto da:

COMUNE DI SERNAGLIA DELLA BATTAGLIA, in persona del Sindaco pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA GIOSUE’ BORSI 4,

presso lo studio dell’avvocato FEDERICA SCAFARELLI, che lo

rappresenta e difende unitamente all’avvocato ALBERTO DAL BELLO;

– ricorrente –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente pro

tempore, MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL

MARE, in persona del Ministro pro tempore, AUTORITA’ DI BACINO

DISTRETTUALE ALPI ORIENTALI, in persona del legale rappresentante

pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI

12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrenti –

e contro

REGIONE VENETO;

– intimata –

avverso la sentenza n. 145/2018 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE

PUBBLICHE, depositata il 08/08/2018.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

22/09/2020 dal Consigliere Dott. MARIA ACIERNO;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. SOLDI Anna Maria, che ha concluso per il rigetto del

ricorso;

uditi gli avvocati Federica Scafarelli ed Angelo Vitale, per

l’Avvocatura Generale dello Stato.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (d’ora in avanti T.S.A.P.), previa riunione dei procedimenti recanti numero di R.G. 125 del 2013 e n. 224 del 2014 su ricorso per entrambi del Comune di Sernaglia della Battaglia, volti, in relazione al primo, ad ottenere l’annullamento del Piano Stralcio per l’assetto idrogeologico dei bacini del fiume (OMISSIS), adottato dal Comitato Istituzionale dell’Autorità di Bacino (d’ora in avanti P.A.I.) con Delib. n. 280 del 2012 e degli atti presupposti, e in relazione al secondo l’annullamento del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, pubblicato nella G.U. n. 97 del 28 aprile 2014, di approvazione del predetto piano, ha respinto entrambi i ricorsi.

2. A sostegno del primo ricorso l’ente locale ha dedotto: a) la violazione dei criteri tecnici previsti dal D.P.C.M. 29 settembre 1998, ed in particolare la prescrizione di provvedere al censimento della rete idrografica ed alla perimetrazione delle aree a rischio idraulico e della valutazione dei livelli di rischio, da effettuarsi mediante interpolazione delle aree inondabili con la Carta degli insediamenti. Tale indicazione è stata del tutto omessa con la conseguenza che la vincolatività delle aree è stata fondata esclusivamente sulla loro pericolosità idraulica; b) è stato coniato un tertium genus costituito dalle “aree fluviali” non coincidente con l’alveo del fiume ma comprendente le aree circostanti interessate dai processi morfologici d’invaso, così da classificare tali aree come fiume; c) la penetrazione dell’area fluviale nel Comune è illegittima anche perchè sono state classificate come aree fluviali porzioni di territorio che non risultano inondate nemmeno con un tempo di ritorno di 200 anni in contraddizione con i dati di analisi posti a base della pianificazione del bacino; d) sono stati assunti riferimenti diversi da quelli considerati nel Piano in relazione al medio e basso corso del Piave mediante il ricorso ad indagini complesse in contrasto con i criteri e gli indirizzi del D.P.C.M. e trascurando il dato reale ed empirico costituito dalla piena del 1996 e con l’utilizzo di indicatori contraddittoriamente differenziati per la stessa area naturalistica; e) la classificazione come area fluviale è stata adottata illegittimamente mediante procedura semplificata, come se si trattasse di un semplice aggiornamento del piano; f) la classificazione di oltre metà del territorio comunale come “zona di attenzione” non trova riscontro normativo.

3. Le amministrazioni resistenti hanno rilevato che i criteri adottati sono gli stessi del progetto di Piano del 2004 e che il D.P.C.M. non ha natura precettiva ma costituisce atto d’indirizzo e coordinamento, suscettibile di revisione e perfezionamento. In ogni caso la valutazione di pericolosità sarebbe l’unica forma di prevenzione strutturale idonea ad impedire l’insorgenza di rischi ed il loro accrescimento. Al giudizio in oggetto è stato riunito quello nel quale il Comune di Sernaglia ha impugnato il D.P.C.M. pubblicato nella G.U. n. 97 del 28/4/2014 di approvazione del Piano Stralcio.

4. A sostegno della decisione di rigetto il T.S.A.P. ha affermato:

il tema della asserita violazione dei criteri tecnici del D.P.C.M. 29 settembre 1998, è stato già affrontato dalla sentenza n. 7/2018 (confermata dalle S.U. con sentenza n. 8436 del 2020, n.d.r.), che il Collegio condivide. In essa è stato chiarito che i contenuti del decreto fanno riferimento al carattere emergenziale del D.L. n. 180 del 1998, ed hanno la finalità d’individuare e perimetrare le aree a rischio o maggiormente vulnerabili per i maggiori pericoli alle persone, secondo criteri suscettibili di revisione non solo in relazione alle metodologie da adottare ma anche alla scelta delle aree collocate nella categoria di prioritaria urgenza e delle altre. Nella relazione tecnica al Piano Stralcio è evidenziato che ciò deve avvenire attraverso una più incisiva lettura della vulnerabilità del territorio, sulla base del riconoscimento e della classificazione degli elementi a rischio e non attraverso la perimetrazione, ritenuta insufficiente, con l’indicazione per ciascuna area di un livello di pericolosità legato all’effettiva probabilità del verificarsi un evento idraulico o geologico straordinario valutabile anche in base al rischio connesso al fatto che la zona sia più o meno intensamente popolata. La ratio del D.P.C.M. è stata quella di fornire un primo indirizzo relativo alla mappatura del rischio ma nello stesso atto d’indirizzo è espressamente precisato che criteri e classificazioni erano suscettibili di revisione ai fini di maggior tutela. Nel piano Stralcio, in prima battuta sono state recepite le perimetrazioni inserite nel “Piano straordinario diretto a rimuovere le situazioni a rischio idrogeologico molto elevato” e nel 2004 si è adottata una metodologia che ha preso in considerazione non solo gli insediamenti censiti ma anche quelli potenziali nelle zone di possibile espansione urbanistica nell’intento di fornire anche indicazioni comportamentali al pianificatore perchè non si incorra in pianificazioni che generino rischio dove ora c’è solo pericolo. Ciò ai fine di evitare ex ante il sorgere di quel rischio che il D.P.C.M. pone a base delle misure di delocalizzazione e mitigazione ex post. Le medesime valutazioni sono state svolte per le aree fluviali le quali identificano il luogo di scorrimento delle acque nella massima portata e velocità consentita dalla geomorfologia del fiume, ossia un’area in cui l’inondazione si presenta quale evento naturale e fisiologico, e in cui non viene in rilievo il concetto di “rischio” legato ad eventi straordinari.

4.1. Quanto alla contestazione della perimetrazione sotto il profilo strettamente tecnico il T.S.A.P. non ravvede manifeste irragionevolezze o difetti d’istruttoria dal momento che la relazione tecnica precisa che rispetto alle analisi precedenti sono state utilizzate, oltre alle indagini idrodinamiche, anche indagini geomorfologiche al fine di cogliere le tendenze evolutive delle piene. Pertanto la maggiore estensione dell’area fluviale rispetto all’evento storico di riferimento (la piena del 1966) è il frutto di un’analisi morfologica attendibile; la classificazione di “zone di attenzione” ha carattere provvisorio ed è indice di una non ancora completa analisi e mappatura di quei tratti che tuttavia non esime dall’applicazione del principio di precauzione. Al riguardo l’Autorità di Bacino ha puntualizzato di avere in corso un’attività di verifica al fine di associare all”attenzione” un livello di pericolo o di escluderlo.

L’acquisizione di nuovi dati geomorfologici è circostanza tecnica compatibile con il concetto di aggiornamento del Piano. Peraltro, il Comune ha partecipato al procedimento e non ha formulato considerazioni in merito alla proposta di perimetrazioni. Infine il D.P.C.M. del 1998 non ha portata esaustiva in relazione alle classificazioni del territorio con la conseguenza che la previsione di zone di attenzione non può ritenersi illegittima perchè non espressamente prevista, potendo le predette classificazioni essere ampliate al livello locale alla luce dell’evoluzione delle scienze di settore e delle metodologie. Peraltro la zona di attenzione è stata frutto di conferenze programmatiche e del parere della Regione Veneto nel quale è stata evidenziata la necessità di approfondimenti tecnici alla luce di nuovi elementi conoscitivi di carattere idraulico e geologico.

4.2 Quanto al secondo ricorso fondato su un unico motivo riguardante l’omessa acquisizione del parere della Conferenza Stato Regioni, il T.S.A.P. ha evidenziato che il D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 68 non contempla tale parere, previsto solo per i Piani di bacino.

5. Avverso tale pronuncia ha proposto ricorso per cassazione l’ente locale, affidato a cinque motivi, accompagnati da memoria. Hanno resistito la Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’Autorità di Bacino delle Alpi Orientali e il Ministero dell’Ambiente.

6. Nel primo motivo viene dedotta la violazione della L. n. 183 del 1989, art. 17, comma 2; D.L. n. 180 del 1998, art. 1, commi 1 e 2 e del D.P.C.M. 29 settembre 1998, nella predisposizione ed adozione del P.A.I.. Il ricorrente evidenzia che le norme stabiliscono che lo stesso debba fondarsi sui criteri e gli indirizzi contenuti nel D.P.C.M., i quali nella specie non risultano rispettati. Secondo il D.P.C.M. sono previste tre fasi: il censimento della rete idrografica; la perimetrazione delle aree a rischio secondo una scala a gravosità crescente e la classificazione delle aree interessate da fenomeni inondativi secondo tre gradi di pericolosità; l’individuazione mediante apposita cartografia degli insediamenti, le attività antropiche e il patrimonio ambientale e la sovrapposizione della carta delle aree inondabili con quella degli insediamenti. Questa fase è di cruciale importanza non essendovi automatica corrispondenza tra classe di pericolosità e di rischio. Infine, la terza fase consiste nella programmazione delle opere di mitigazione del rischio. Secondo il ricorrente è del tutto mancata la seconda fase perchè sono state individuate quattro classi di pericolosità in luogo delle tre previste e non si è concretamente valutato il livello di rischio con l’interpolazione dei dati e delle carte, così da non svolgere alcuna comparazione tra livello di pericolosità e di vulnerabilità delle aree. Tale “dimenticanza” viene illegittimamente giustificata dall’Autorità di Bacino con l’aver seguito un approccio diverso nella predisposizione della carta della pericolosità e di voler rinviare la perimetrazione delle aree a rischio. La deviazione dai criteri ministeriali è stata ancora più grave nella parte in cui è stata coniata l’area fluviale. Tali aree non coincidono con il corso d’acqua ma comprendono le aree circostanti all’interno delle quali possono svolgersi processi morfodinamici o d’invaso. Secondo il ricorrente tali aree dovrebbero coincidere con quelle inondabili che però non costituiscono, secondo le prescrizioni normative, una classificazione autonoma ma soltanto – una base conoscitiva prodromica all’assegnazione delle classi di rischio. In conclusione, vi è stata una classificazione non prevista dalla legge in relazione alla quale una parte consistente del territorio comunale è classificato come fiume, con vincolo d’inedificabilità assoluto, ciò senza averne verificato il rischio in concreto. Non è, di conseguenza, condivisibile l’assunto del Tribunale secondo il quale il D.P.C.M. è un atto d’indirizzo, con la conseguenza che i criteri indicati sono suscettibili di revisione a fini di maggior tutela, perchè assunti in una logica emergenziale. La finalità del D.P.C.M. è di garantire uniformità nei piani mentre, nell’accezione scelta dal T.S.A.P., l’interesse pubblico sotteso a tale ratio viene meno. In realtà, la rivedibilità riguarda il potere d’indirizzo e la sua estrinsecazione e non i piani di attuazione e, viene precisato, peraltro gli atti d’indirizzo in questione non sono mai mutati ma al contrario sono stati confermati dalla normativa successiva, anzi il Ministero dell’Ambiente ha ribadito la necessità di elaborare le carte della pericolosità con quelle del danno.

Per quanto riguarda le aree fluviali la giustificazione che ne offre il T.S.A.P. è radicalmente contraddittoria perchè il concetto di “piena di riferimento” evoca la straordinarietà e non la fisiologia dell’evento come indicato nella sentenza. Il P.A.I. non aveva inteso classificare un’area nella quale l’inondazione si presenta come un fenomeno fisiologico ma al contrario voleva classificare come “fiume” le aree inondabili alla prima occasione di riferimento.

6.1. Rileva il Collegio che le S.U. di questa Corte con la sentenza n. 8436 del 2020, relativa al ricorso proposto avverso la sentenza del T.S.A.P. n. 7 del 2018 ed avente ad oggetto l’impugnazione del P.A.I. ha già affrontato la censura relativa alla violazione dei criteri di classificazione del rischio e perimetrazione delle aree contenuti ne D.P.C.M. 29 settembre 1998. L’atto normativo, come esattamente rilevato nella sentenza impugnata, ha funzione d’indirizzo e coordinamento dell’attività che le autorità di bacino dovranno svolgere in relazione all’adozione dei P.A.I. nei quali saranno indicate la perimetrazione delle aree a rischio idrogeologico e l’adozione delle misure di salvaguardia (questa la esplicita individuazione del grado di vincolatività del D.P.C.M. così come indicato nel preambolo). A tal fine vengono elencati “indirizzi utili” per la perimetrazione e la definizione delle misure di salvaguardia precisando che la individuazione delle aree a rischio secondo le gradazioni previste nel decreto sono suscettibili di revisione e perfezionamento, sia in relazione alla metodologia che alle caratteristiche delle aree di prioritaria urgenza.

Può, pertanto, escludersi, pur nell’intento di omogeneizzazione della pianificazione cui si ispira il D.P.C.M., che le classificazioni in esso contenute siano vincolanti, essendo espressamente soggette alle modificazioni che le conoscenze tecnico scientifiche in materia di tutela dell’ambiente, peraltro fortemente condizionate dai mutamenti climatici e dal grado di prevedibilità degli stesso, possono determinare. All’interno di queste premesse il numero e le modalità specifiche di classificazione del D.P.C.M. non integrano nel dettaglio il parametro di legittimità cui deve attenersi l’attività di pianificazione sub judice, dovendosene valutare la conformità in relazione alle due direttrici identificate nel preambolo e costituenti l’oggetto della funzione d’indirizzo del decreto: la perimetrazione delle aree a rischio idrogeologico e le misure di salvaguardia. Questi due obiettivi devono essere realizzati secondo gli standards tecnici più coerenti con l’interesse pubblico da realizzare, ovvero quello di una prognosi non superficiale e ispirata dal principio unionale di precauzione e di salvaguardia ambientale in relazione al rischio idrogeologico. Al di fuori di questa cornice le metodologie di individuazione delle aree, ed in particolare l’assunzione di un criterio di perimetrazione fondato sulla potenzialità dell’estensione del corso del fiume (l’area fluviale), piuttosto che un criterio fondato sulla valutazione empirica dei fenomeni preesistenti rientra nella discrezionalità tecnica delle autorità addette alla pianificazione, come già evidenziato nella sentenza delle S.U. sopra citata, non sindacabile ove, come accaduto nel caso di specie, fondata su ampia giustificazione argomentativa.

7. Nel secondo motivo viene dedotto il difetto assoluto di motivazione della pronuncia impugnata nella parte in cui, a fronte delle puntuali ed articolate censure relative alla latitudine dell’area fluviale in relazione alla “piena di riferimento”, si è limitata a rilevare la mancanza di manifeste irragionevolezze e difetti d’istruttoria ed a riproporre per relationem le difese delle amministrazioni intimate.

7.1 La censura è manifestamente infondata perchè il T.S.A.P. ha fornito ampia giustificazione argomentativa della riconducibilità a valutazioni tecniche della classificazione fondata sulla area fluviale, precisando anche quale tipologia d’indagine e quali considerazioni tecnico-scientifiche sono state alla base della maggiore estensione dell’area fluviale rispetto alle classificazioni precedenti ed infine le caratteristiche di provvisorietà delle aree di attenzione. Inoltre, anche il richiamo per relationem delle difese di una delle parti ove accompagnato, come nella specie, dalle ragioni dell’adesione, costituisce una modalità di motivazione del tutto legittima e conforme a legge. (ex multis Cass. 17268 e 20883 del 2019).

8. Nel terzo motivo viene dedotta la violazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 68 e artt. 6 e 7 delle Norme di Attuazione del “progetto di Assetto Idrogeologico dei bacini dei fiumi (OMISSIS)” in relazione all’illegittima adozione della procedura semplificata.

8.1. La censura è manifestamente infondata dal momento che, proprio alla luce del criterio tratto dalle norme di attuazione dei precedente progetto di P.A.I., le nuove perimetrazioni e classificazioni rientrano nell’attività di aggiornamento della pianificazione e possono essere adottate con procedura semplificata. Il grado d’innovatività viene contestato in relazione al criterio tecnico adottato, ovvero sulla base dello strumento per procedere alla nuova classificazione non gradita ma tale procedimento logico non può essere condiviso, da momento che l’aggiornamento di una pianificazione non può che fondarsi su metodiche differenti dalle preesistenti.

9. Nel quarto motivo viene dedotto il difetto assoluto di motivazione in relazione alla censura riguardante le “zone di attenzione”, in quanto non previste dal D.P.C.M..

9.1. Al riguardo, oltre a quanto già rilevato in relazione al primo motivo, deve condividersi quanto rilevato dalla sentenza del T.S.A.P. nella parte in cui ha affermato che le classificazioni del D.P.C.M. non sono esaustive e che, in particolare, quella contestata è stata espressamente qualificata come provvisoria, trattandosi di aree che, anche alla luce delle conferenze programmatiche e delle indicazioni della regione Veneto, necessitano di indagini più approfondite. Il successivo rilievo della mancata attuazione dell’indagine non produce, infine, alcuna incidenza sulla legittimità del criterio adottato, da valutarsi ex ante.

10. Nel quinto motivo, il difetto assoluto di motivazione ed il vizio di motivazione apparente viene dedotto in relazione alla censura relativa alla mancata acquisizione del parere della Conferenza Stato Regioni, ritenuta dal T.S.A.P. non necessaria alla luce del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 68, essendo prevista esclusivamente per i Piani di Bacino (art. 57).

10.1. La censura, da qualificarsi più correttamente come vizio di violazione di legge, deve ritenersi infondata. Il D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 59, contiene l’esatta indicazione della partecipazione della Conferenza Stato-Regioni nell’ambito della pianificazione pubblica dell’assetto idrogeologico del nostro territorio. La norma stabilisce al riguardo che la Conferenza Stato-Regioni, in via generale, formula pareri, proposte ed osservazioni, anche ai fini dell’esercizio delle funzioni di indirizzo e coordinamento rimesse alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed al Consiglio dei Ministri nel settore in oggetto. In particolare, per quel che rileva ai fini della censura, formula proposte per l’adozione degli indirizzi, dei metodi e dei criteri relativi ai Piani di Bacino e osservazioni sui piani di bacino, ai fini della loro conformità agli indirizzi e ai criteri di cui all’art. 57 (la norma relativa alle competenze d’indirizzo della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Consiglio dei Ministri), esprime pareri sulla ripartizione degli stanziamenti autorizzati da ciascun programma triennale tra i soggetti preposti all’attuazione delle opere e degli interventi individuati dai piani di bacino ed infine esprime pareri sui programmi di intervento di competenza statale.

Dall’elencazione sopra illustrata emerge in modo univoco da un lato l’esclusione della Conferenza Stato-Regioni dalla partecipazione a qualsiasi segmento del procedimento di adozione ed approvazione del P.A.I. e dall’altro la ingerenza della Conferenza Stato- Regioni, esclusivamente in relazione a pareri su programmi d’intervento non meramente territoriali ma coinvolgenti competenze statali in funzione d’indirizzo e coordinamento. Da queste premesse consegue che il rinvio contenuto dell’art. 68, comma 1 (“i progetti di piano stralcio (…) sono adottati secondo le modalità di cui all’art. 66”) non determina la necessità dell’acquisizione del parere della Conferenza Stato- Regioni, estranea a tale livello meramente territoriale di pianificazione e, comunque, richiesta del proprio parere solo in fase di “approvazione” (art. 57, comma 1, lett. a) del Piano di Bacino e non di “adozione”. Pertanto, il rinvio dell’art. 68, alle modalità di cui all’art. 66, riguardando le modalità di adozione e non di approvazione non può implicare il coinvolgimento procedimentale della Conferenza Stato-Regioni.

11. In conclusione il ricorso deve essere rigettato con applicazione del principio della soccombenza in relazione alle spese processuali.

PQM

Rigetta il ricorso. Condanna la parte ricorrente a pagare in favore delle parti controricorrenti le spese processuali da liquidarsi in E 6000 per compensi oltre spese prenotate a debito.

Sussistono i requisiti processuali per il versamento del contributo di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 22 settembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 31 dicembre 2020

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