Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 29965 del 31/12/2020

Cassazione civile sez. un., 31/12/2020, (ud. 22/09/2020, dep. 31/12/2020), n.29965

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VIRGILIO Biagio – Primo Presidente f.f. –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – rel. Consigliere –

Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 479/2019 proposto da:

COMUNE DI SERNAGLIA DELLA BATTAGLIA, in persona del Sindaco pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA GIOSUE’ BORSI 4,

presso lo studio dell’avvocato FEDERICA SCAFARELLI, che lo

rappresenta e difende unitamente all’avvocato ALBERTO DAL BELLO;

– ricorrente –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente pro

tempore, AUTORITA’ DI BACINO DISTRETTUALE DELLE ALPI ORIENTALI, in

persona del legale rappresentante pro tempore, MINISTERO

DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE, in persona

del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrenti –

e contro

REGIONE VENETO, AUTORITA’ DI BACINO DEI FIUMI DELL’ALTO ADRIATICO,

AUTORITA’ DI BACINO DEL FIUME ADIGE;

– intimati –

avverso la sentenza n. 151/2018 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE

PUBBLICHE, depositata il 22/08/2018.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

22/09/2020 dal Consigliere Dott. MARIA ACIERNO;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. SOLDI Anna Maria, che ha concluso per il rigetto del

ricorso;

uditi gli avvocati Federica Scafarelli ed Angelo Vitale, per

l’Avvocatura Generale dello Stato.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1) Il Comune di Sernaglia della Battaglia ha impugnato l’approvazione del piano di gestione del rischio di alluvioni del distretto idrografico delle Alpi Orientali avvenuta con D.P.R. 27 ottobre 2016. A sostegno del ricorso è stato dedotto che il Piano avrebbe desunto dal Piano di assetto idrogeologico (d’ora in avanti P.A.I.) l’erroneo approccio alle aree fluviali considerandole presuntivamente pericolose, senza provvedere alla mappatura e perimetrazione prevista dalla legge. Esse peraltro erano state cartograficamente contrassegnate con un colore bianco tanto da essere indistinguibili dal resto del territorio e da passare inosservate. Infine erano state sottoscritte da funzionari operanti per la sola ordinaria amministrazione, in mancanza del Segretario Generale dell’Autorità di Bacino.

1.1. Si sono costituiti l’Autorità di Bacino, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Ambiente resistendo al ricorso.

2. Il T.S.A.P. ha respinto il ricorso. A sostegno della decisione ha affermato:

Le aree fluviali identificano il luogo di scorrimento delle acque nella massima portata e velocità consentita dalla geomorfologia del fiume ossia un’area in cui l’inondazione si presenta come evento naturale e fisiologico. Non è pertanto un’area a rischio come tale legata ad eventi straordinari. La delimitazione delle aree fluviali è frutto di studi ed indagini idrodinamiche e geomorfologiche che inducono ad escludere dalla procedura di calcolo l’alveo massimo (considerato sempre di pericolosità massima) sì da consentire al pianificatore di concentrarsi, ai fini della mappatura del rischio alluvioni, soltanto sulle aree esterne alle fluviali. La coloritura non incide sulla legittimità dell’atto. Infine l’approvazione di atti obbligatori ex lege e rientranti nell’attività istituzionale dell’ente costituisce attività di amministrazione ordinaria.

3. Avverso questa pronuncia ha proposto ricorso, affidato a due motivi, accompagnati da memoria, il Comune di Sernaglia. Hanno depositato controricorso le Amministrazioni resistenti.

4. Nel primo motivo viene dedotta la violazione del D.Lgs. n. 49 del 2010, art. 6 e il vizio di motivazione apparente ed incomprensibile in relazione alla giustificazione della limitazione della mappatura e perimetrazione soltanto delle aree esterne alle fluviali. Per individuare le aree fluviali è necessario sovrapporre le tre mappe di pericolosità relative al territorio del Comune di Sernaglia e la tavola n. 68 del P.A.I. Ma per tutto il territorio corrispondente a queste fasce il Piano di gestione del rischio alluvioni ha ritenuto di poter soprassedere all’attività di metratura e perimetrazione prevista dal D.Lgs. n. 49 del 2010, artt. 5 e 6, partendo dall’assunto secondo il quale l’area fluviale coincide con la massima pericolosità. Questa valutazione è ritenuta dal ricorrente gravemente errata non potendosi prevedere che tutta l’area di quasi 300 ettari possa essere allagata e che le acque raggiungano un’altezza minima di 2 ml.

Il Piano Generale Rischio Alluvioni (d’ora in avanti P.G.R.A.) postula che le fasce fluviali abbiano un grado di vulnerabilità pari ad uno pur non trattandosi di aree antropizzate se non per una porzione marginale (4 ettari su 300) per cui deve escludersi il massimo grado di vulnerabilità per tutta l’area. In conclusione, il Piano ha trascurato una parte rilevantissima del territorio comunale ritenendo di poter attribuire “speditivamente” alle aree fluviali del P.A.I. caratteristiche di pericolosità e vulnerabilità che non hanno e non possono avere in base alle stesse definizioni e criteri assunti nel P.G.R.A, senza chiarire perchè doveva ritenersi convincente l’esclusione dalla procedura di calcolo l’alveo massimo. Il T.S.A.P. non ha tenuto conto delle considerazioni del ricorrente ed ha recepito acriticamente le conclusioni delle Amministrazioni convenute con una motivazione apparente ed intrinsecamente contraddittoria laddove afferma che pur essendo le aree fluviali caratterizzate dalla massima portata del fiume ciò non significa che siano aree soggette al rischio di eventi straordinari. Al contrario, la massima portata dovrebbe essere ricondotta a eventi straordinari ed eccezionali.

4.1. La censura è inammissibile, in quanto mira ad imporre propri criteri e standards di pericolosità e di rischio in alternativa alle valutazioni, frutto di giudizi fondati su discrezionalità tecnica, proprie del Piano, coerenti con quelle svolte dal P.A.I. e ritenute dal T.S.A.P., con motivazione del tutto adeguata, non irragionevoli nè contraddittorie, oltre che del tutto all’interno della cornice normativa di primo e secondo grado. Sono stati adottati, nei due strumenti pianificatori, criteri di perimetrazione e classificazione delle aree fondati su metodiche e approdi scientifici diversi da quelli invocati dal ricorrente, in quanto caratterizzati da giudizi prognostici che si misurano anche sulla vocazione potenziale delle aree e non solo sull’esame empirico delle situazioni passate e della loro destinazione attuale, assumendo come punto di partenza le caratteristiche geomorfologiche delle aree e non astratti livelli di pericolosità massima collegati ad eventi eccezionali. Tali diverse valutazioni sono confortate da indagini geomorfologiche ed idrografiche che secondo il vaglio del T.S.A.P., non sindacabile in quanto più che adeguatamente argomentato, non sono censurabili per superficialità od irragionevolezza. Sotto diverso profilo la censura si prospetta anche generica dal momento che, per un verso, afferma che la mappatura e perimetrazione eseguita è insufficiente, perchè non fondata su una rilevazione grafica delle singole aree e del loro livello di pericolosità e rischio ma su una valutazione complessiva, erroneamente incentrata sull’ampiezza delle aree fluviali; per l’altro non precisa, nè tale indicazione appare introdotta nel giudizio davanti al T.S.A.P., quali porzioni di territorio ed in relazione a quali specifiche errate caratteristiche, siano state illegittimamente considerate pericolose. Infine, deve escludersi che non sia stata predisposta anche una profilatura dei rischi. Semplicemente anch’essa si fonda sul criterio prognostico di pericolosità e non sul mero rilievo della condizione attuale dei territori, essendo ispirata dal principio di precauzione, coerente con le indicazioni e raccomandazioni Eurounitarie (S.U. 8436 del 2020) e caratterizzato da un maggiore rigore nella prevenzione dei pericoli e rischi derivanti dal corso dei fiumi in relazione ai fattori atmosferico/climatici.

5. Nel secondo motivo viene dedotta la violazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 63, ed il vizio di motivazione apparente in relazione all’incompetenza dei funzionari che hanno sottoscritto gli atti di adozione ed approvazione del P.G.R.A. in quanto titolari soltanto di poteri di amministrazione ordinaria.

5.1 La censura è manifestamente infondata perchè confonde la potestà deliberativa e di adozione ed emanazione del provvedimento di pianificazione che non è attribuita certamente al Segretario generale con la mera sottoscrizione dell’atto che costituisce segmento procedimentale formale e vincolato, necessario perchè l’atto possa essere diretto ai suoi destinatari e conosciuto erga omnes. Così correttamente identificata e circoscritta la funzione del segretario generale, non può dubitarsi della corretta inclusione nella mera amministrazione ordinaria perchè estranea alle fasi d’iniziativa, d’istruttoria e di deliberazione che devono essere adottate dalle autorità amministrative competenti. In conclusione, il ricorso deve essere rigettato con applicazione del principio della soccombenza in ordine alle spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna la parte ricorrente al pagamento in favore della parte controricorrente di Euro 6000 per compensi oltre alle spese prenotate a debito.

Sussistono i requisiti processuali per l’applicazione del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, ove il contributo sia dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 22 settembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 31 dicembre 2020