Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 29881 del 18/11/2019

Cassazione civile sez. lav., 18/11/2019, (ud. 28/05/2019, dep. 18/11/2019), n.29881

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TRIA Lucia – Presidente –

Dott. PATTI Adriano Piegiovanni – Consigliere –

Dott. CINQUE Guglielmo – rel. Consigliere –

Dott. MARCHESE Gabriella – Consigliere –

Dott. AMENDOLA Fabrizio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 14927-2016 proposto da:

ALMA MATER STUDIORUM – UNIVERSITA’ DI BOLOGNA, in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

L.G. FARAVELLI 22, presso lo studio dell’Avvocato ARTURO MARESCA,

che la rappresenta e difende unitamente all’Avvocato LUIGI

MONTUSCHI;

– ricorrente principale-

– controricorrente in ordine ai ricorsi incidentali proposti da

A.O. (e dai relativi litisconsorti) e da B.F. (e dai

relativi litisconsorti) –

– intimata rispetto al ricorso incidentale proposto dalle

Amministrazioni Statali –

contro

A.O., + ALTRI OMESSI, tutti elettivamente domiciliati in

ROMA, VIA CRESCENZIO 25, presso lo studio dell’Avvocato NUNZIO

PINELLI, che li rappresenta e difende;

– controricorrenti in relazione al ricorso principale

dell’Università-

– ricorrenti incidentali-

– intimati in ordine al ricorso proposto in via condizionata dalle

Amministrazioni Statali –

e contro

B.F., + ALTRI OMESSI, tutti elettivamente domiciliati in

ROMA, VIA CARLO MIRABELLO, 17, presso lo studio dell’Avvocato FULVIO

ZARDO, che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato LILIANA

BENINI;

– controricorrenti sia in ordine al ricorso principale

dell’Università che in relazione a quello proposto dalle

Amministrazioni Statali –

– ricorrenti incidentali-

e contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del

Consiglio pro tempore, MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITA’ E

DELLA RICERCA, MINISTERO DELLA SALUTE, MINISTERO DELL’ECONOMIA E

DELLE FINANZE, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, tutti

rappresentati e difesi dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i

cui Uffici domiciliano ope legis in ROMA, ALLA VIA DEI PORTOGHESI,

12;

– controricorrenti in ordine al ricorsi incidentali proposti da

A.O. (e dai relativi litisconsorti) e da B.F. (e dai

relativi litisconsorti) –

– ricorrenti incidentali in via condizionata –

– intimati rispetto al ricorso principale –

e contro

AU.MA., + ALTRI OMESSI;

– intimati-

e contro

REGIONE EMILIA E ROMAGNA, IN PERSONA DEL LEGALE RAPP.TE PT.;

– intimata –

avverso la sentenza n. 38/2016 della CORTE D’APPELLO di BOLOGNA,

depositata il 02/02/2016 R.G.N. 1036/2013;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio dal

consigliere Dott. GUGLIELMO CINQUE.

Fatto

RILEVATO

CHE:

1. La Corte di appello di Bologna, con la sentenza n. 38/2016, pronunciando sulle domande dei medici in epigrafe indicati, iscritti ai corsi di specializzazione presso l’Università degli Studi di Bologna Alma Mater Studiorum nel periodo compreso tra il 1997/1998 e in parte prima dell’anno accademico 2006/2007, in parziale riforma della pronuncia di primo grado n. 451/2013 resa dal Tribunale di Bologna, condannava l’Università ad adeguare le borse di studio loro spettanti, in funzione del miglioramento stipendiale minimo previsto dalla contrattazione collettiva successiva all’1.1.1994 e relativa al personale medico dipendente del Servizio Sanitario Nazionale, oltre accessori, ritenendo, inoltre, che non fosse configurabile la sussistenza di un rapporto di lavoro di natura subordinata e che non era rilevabile alcun giudicato, con riguardo a precedenti pronunce, essendo queste ristrette unicamente alle tematiche sulla qualificazione del rapporto e al risarcimento del danno, restando esclusa quella diretta all’adeguamento triennale riconosciuta con la citata sentenza.

2. Con ricorso del 20.5.2016 l’Alma Mater Studiorum – Università di Bologna proponeva ricorso per la cassazione sulla base di otto motivi, resistito dai medici controricorrenti, contenenti anche due autonomi ricorsi incidentali, in seguito specificati.

3. Ai ricorsi incidentali dei medici resisteva con controricorso l’Università di Bologna.

4. Resistevano, altresì, rispetto ai suddetti ricorsi incidentali la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il MIUR, il Ministero della Salute ed il MEF proponendo a loro volta due ricorsi incidentali condizionati all’eventuale accoglimento degli stessi relativamente al potenziale riconoscimento della responsabilità (anche in solido con l’Università) delle Amministrazioni rispetto alle pretese azionate.

5. I soli dottori B., + ALTRI OMESSI resistevano, infine, con controricorso ai suddetti ricorsi incidentali condizionati.

6. Au.Ma., + ALTRI OMESSI non svolgevano attività difensiva. Anche la Regione Emilia e Romagna restava intimata.

7. Il PG non ha formulato richieste scritte.

8. L’Alma Mater Studiorum – Università di Bologna, le Amministrazioni Statali e A.O., con i rispettivi litisconsorti, hanno depositato memorie.

9. In particolare, i medici ricorrenti (incidentali) hanno presentato, in detta memoria, istanza di rimessione alle sezioni unite, per un prospettato contrasto nella giurisprudenza di questa Corte in ordine: a) alla sussistenza o meno del diritto, loro riconosciuto dalla Corte d’appello nei confronti dell’Università, alla rideterminazione triennale con decreto del Ministero della Sanità in funzione del miglioramento minimo previsto dalla contrattazione collettiva del personale medico del SSN, previsto DAL D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1; b) alla spettanza o meno del diritto risarcitorio per mancata o ritardata attuazione da parte dello Stato italiano di direttive comunitarie, loro negato dalla Corte d’appello.

Osserva questa Corte che, in realtà, nessuno dei due contrasti rappresentati sussiste:

a) non il primo, posto che l’indirizzo giurisprudenziale che riconosce il blocco della contrattazione collettiva limitatamente al biennio 1992/93 e non anche il periodo successivo al 31 dicembre 1993 (Cass., sez. Lav., 17 giugno 2008, n. 16385; Cass., sez. Lav., 29 ottobre 2012, n. 18562; Cass., sez. Lav., 18 giugno 2015, n. 12624), non è stato smentito dalla più recente sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449 di questa Corte (sez. Lav.); infatti, questa sentenza in esito a critica ricognizione del quadro normativo in materia di c.d. “blocco” del tasso di inflazione (p.ti 42 – 45 in motivazione), in più specifico riferimento all’incremento delle borse di studio al tasso programmato di inflazione (p.ti 46 – 52 in motivazione) e quindi alla rideterminazione triennale in questione (p.ti 53 – 58 in motivazione) – ha concluso che a partire dal 1998 e sino al 2005 le borse di studio dei medici specializzandi non siano soggette a detto incremento (p.to 59 della motivazione), sulla base della L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12 secondo cui: “A partire dal 1998 resta consolidata in Lire 315 miliardi la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialisti di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257; conseguentemente non si applicano per il triennio 1998-2000 gli aggiornamenti di cui al predetto D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1″; così valorizzando un dato normativo che, lungi dall’essere stato diversamente interpretato, neppure è stato esaminato dalle precedenti sentenze; b) ma neppure il secondo, perchè questa Corte ha sempre affermato che la disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi prevista dal D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 39 si applichi, per effetto di ripetuti differimenti, in favore dei medici iscritti alle relative scuole di specializzazione solo a decorrere dall’anno accademico 2006 – 2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti, soggetti al regime istituito dal D.Lgs. n. 257 del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico, giacchè la Direttiva 93/16/CEE non ha introdotto alcun nuovo ed ulteriore obbligo con riguardo alla misura della borsa di studio prevista dal D.Lgs. cit., senza alcuna irragionevole diversità di trattamento, essendo il legislatore libero di differire gli effetti di una riforma e costituendo il fluire del tempo elemento di per sè idoneo di diversificazione della disciplina (da ultimo: Cass., sez. Lav., 23 febbraio 2018, n. 4449; Cass., sez. VI – 3, 14 marzo 2018, n. 6355; Cass., sez. III, 28 giugno 2018, n. 17051; Cass., sez. III, 27 febbraio 2019, n. 5715; Cass., sez. III, 14 maggio 2019, n. 12749; Cass., sez. III, 24 maggio 2019, n. 14168).

Piuttosto, le sentenze indicate come espressive di un diverso indirizzo, che riconoscerebbe anche agli specializzandi destinatari della borsa di studio il diritto al risarcimento del danno per mancata o ritardata attuazione da parte dello Stato italiano di direttive comunitarie, in realtà interessano i medici frequentanti le scuole di specializzazione in epoca anteriore all’anno 1991, ai quali è stato riconosciuto il diritto risarcitorio per inadempimento dello Stato italiano alla tempestiva attuazione delle direttive comunitarie 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE (come anche recentemente ribadito, con opportune precisazioni temporali, da: Cass. SU 31 luglio 2018, n. 20348; Cass. SU 27 novembre 2018, n. 30649), situazione che ha avuto termine con l’istituzione della borsa di studio.

A quest’ultima problematica – ormai superata – si riferiscono anche le richiamate sentenze di questa Corte, sez. Lav., del 22 aprile 2015, n. 8242 e n. 8243, il cui percorso argomentativo è esclusivamente fondato sulla sentenza di questa Corte a Sezioni Unite 17 aprile 2009, n. 9147, la quale in riferimento all’omessa o tardiva trasposizione da parte del legislatore italiano nel termine prescritto delle direttive comunitarie (nella specie: n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE), ha affermato il diritto degli interessati al risarcimento dei danni, ricondotto allo schema della responsabilità per inadempimento dell’obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria per attività non antigiuridica.

L’istanza di rimessione esaminata deve, pertanto, essere disattesa.

Diritto

CONSIDERATO

CHE:

1. Con il ricorso per cassazione del 20.5.2016, in sintesi, l’Alma Mater Studiorum -Università di Bologna denunzia:

1) ex art. 360 c.p.c., n. 5, per omesso esame e pronuncia in merito a: inammissibilità, nullità delle domande per indeterminatezza delle pretese relativamente all’an e al quantum; ex art. 360 c.p.c., n. 3, per violazione e falsa applicazione di norme di diritto: violazione dell’art. 414 c.p.c., dell’art. 2697 c.c., la carenza oggettiva dei fatti costitutivi della domanda azionata dagli specializzandi D.Lgs. n. 257 del 1991, ex art. 6 norma parimenti violata. Si sostiene che i giudici del merito erroneamente non avevano dichiarato nullo ed inammissibile, in ragione della indeterminatezza delle pretese azionate relativamente sia all’an che al quantum debeatur nonchè per mancata produzione dei contratti collettivi nazionali del comparto sanità, l’atto introduttivo del giudizio di primo grado n. 656/2012. Si evidenzia, altresì, che attesa la natura programmatica della norma di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 2 alcun diritto poteva essere riconosciuto sia per le suddette carenze di allegazione e prova, sia per la mancata emanazione del necessario decreto di competenza esclusiva del Ministero della Salute, da adottarsi in concreto con gli altri Ministeri evocati, sia per l’impossibilità di identificare il soggetto obbligato alla rideterminazione delle borse per l’Università di Bologna;

2) ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, la violazione e falsa applicazione delle seguenti norme di diritto: D.L. n. 384 del 1992, art. 7 conv. in L. n. 438 del 1992; L. n. 537 del 1993, art. 3, comma 36; L. n. 549 del 1995, art. 1, comma 33; L. n. 662 del 1996, art. 1, comma 66 e 67; L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12; L. n. 488 del 1999, art. 22; L. n. 289 del 2002, art. 36. Si contesta l’erroneità della gravata sentenza, in ordine al riconoscimento della rideterminazione triennale delle borse di studio, evidenziando che la mancata emanazione dei decreti ministeriali di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991 doveva essere interpretata quale volontà di sospendere anche la pretesa alla rideterminazione triennale delle borse di studio, nonostante gli aumenti contrattuali si fossero realizzati a partire dall’1 gennaio 1994 e che, in ogni caso, alcuna pretesa poteva essere azionata ed accolta nei confronti dell’Università di Bologna in quanto Ente sul quale gravava unicamente l’obbligo di erogare le borse di studio utilizzando fondi predeterminati dai Ministeri competenti;

3) ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6 e della L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, artt. 4 e 5 avendo riguardo ai criteri di formazione dell’atto costitutivo del diritto alla rideterminazione delle borse di studio in base ai CCNL del comparto Sanità tempo per tempo vigenti, per non avere la Corte territoriale rilevato che l’adeguamento delle borse di studio D.Lgs. n. 257 del 1991, ex art. 6, n. 2 era possibile solo quale necessaria conseguenza dell’attività amministrativa posta in essere dal Ministero della Salute, di concerto con gli altri Ministeri evocati, ai quali la legge aveva affidato il compito di procedere alla rideterminazione triennale degli importi delle borse di studio, incorrendo così i giudici di seconde cure in una forma di indebita supplenza ed ingerenza nell’attività amministrativa e riconoscendo una legittimazione passiva dell’Università che aveva invece solo il compito die rogare materialmente le borse di studio predeterminate nel loro ammontare;

4) ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, la violazione e falsa applicazione di norme di diritto (D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6) in relazione all’unico soggetto individuato dalla Corte di appello di Bologna nell’impugnata sentenza quale responsabile del mancato adeguamento delle borse di studio ai miglioramenti stipendiali previsti per i medici strutturati di prima nomina dal CCNL comparto Sanità, per non avere ritenuto la Corte di appello che nessuna responsabilità contrattuale poteva essere ascritta all’Università di Bologna, essendosi limitata ad agire conformemente alla normativa di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6 nel rispetto della volontà del Legislatore nazionale, quale emerge dalla ricostruzione degli interventi normativi succeditisi nel tempo, finalizzati a congelare ogni forma di emolumento che potesse incidere sulla spesa pubblica, nemmeno potendo tale responsabilità avere fonte nel D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6;

5) ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3., la violazione dell’art. 2043 c.c., la carenza di legittimazione passiva dell’Università di Bologna, nel caso in cui la condanna dell’Università fossa da ritenere fondata su un titolo risarcitorio, perchè alcuna responsabilità avrebbe potuto esserle addebitata, non essendo essa autrice di un danno verificatosi per effetto della mancata emanazione di decreti ministeriali finalizzati alla rideterminazione delle borse di studio D.Lgs. n. 257 del 1991, ex art. 6 per le quali erano solidalmente responsabili la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero della Salute, il MIUR ed il MEF;

6) ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5: la violazione e la falsa applicazione dell’art. 2948 c.c., n. 4 (con riguardo ai crediti relativi al periodo precedente il 229.2003); la violazione e la falsa applicazione della L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 300 e del D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 46, comma 2 (con riguardo ai crediti relativi all’anno accademico 2006-2007), per non avere rilevato la Corte di merito l’improcedibilità in parte dell’originaria domanda in quanto, vertendosi in tema di compensi da corrispondere periodicamente, il regime prescrizionale dei crediti azionati dai medici specializzandi era quello dell’art. 2948 c.c., n. 4, con conseguente prescrizione di tutti i crediti maturati nel periodo antecedente al 22.9.2003 e per non avere dichiarato non dovuti gli importi, vantati da 56 medici specializzandi, con riguardo agli anni successivi al 2005-06, in ragione dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 368 del 1999 e dell’applicabilità del D.Lgs. n. 257 del 1991 fino all’anno accademico 2005-2006;

7) ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, l’omessa pronuncia in punto di improcedibilità dell’appello ex art. 348 c.p.c., promosso dagli specializzandi Am., + ALTRI OMESSI, per non essere state con l’atto di appello preso alcun tipo di conclusioni a loro favore;

8) ex art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6 e l’omessa pronuncia su un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti con riguardo alla posizione di T.C., per non essere stato rilevato che alcuna responsabilità poteva essere ascritta all’Università di Bologna in quanto la suddetta T. non risultava essere stata mai iscritta ad una scuola di specializzazione.

2. Con il ricorso incidentale i medici ( A.O. + 410), in sintesi, denunziano:

1) ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, per violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c., D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 39D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, commi 1, 2 e 3; ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per omessa pronuncia in merito a fatto decisivo per il giudizio in merito alla mancata declaratoria di legittimazione passiva e di responsabilità solidale della Presidenza del Consiglio, dei Ministeri evocati e dell’Università di Bologna, per non avere rilevato la Corte di merito la legittimazione passiva, con la conseguente responsabilità solidale, anche della Presidenza del Consiglio dei Ministri e degli altri Ministeri convenuti;

2) ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, per violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1; D.L. n. 384 del 1992, art. 7, comma 5 (conv. in L. n. 438 del 1992); L. n. 537 del 1993, art. 3 comma 36; L. n. 549 del 1995, art. 1, comma 33; L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12; L. n. 488 del 1999, art. 22; L. n. 289 del 2002, art. 3, comma 36; ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per omessa pronuncia in merito a fatto decisivo per il giudizio in merito al mancato riconoscimento dell’adeguamento della borsa di studio per indicizzazione annuale in funzione di adeguamento al costo della vita D.Lgs. n. 257 del 1991, ex art. 6 per non avere i giudici di seconde cure riconosciuto anche l’indicizzazione annuale delle borse di studio;

3) ex art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, per omessa pronuncia e violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1 in merito al mancato riconoscimento del risarcimento del danno conseguente alla mancata decretazione ministeriale prevista dal D.Lgs. n. 257 del 1991; ex art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, per omessa pronuncia e violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 368 del 1999, artt. 37,39 e 46; della Direttiva 93/16/CE; D.Lgs. n. 370 del 1999, art. 11; dell’art. 189, comma 3 Trattato CEE, in merito al mancato riconoscimento del risarcimento del danno di natura indennitaria per mancata o inesatta attuazione della disciplina comunitaria, per non avere la Corte felsinea nulla statuito in merito alle argomentazioni con le quali si era censurata la sentenza di primo grado, rispetto al profilo risarcitorio, per la mancata decretazione ministeriale, da parte dello Stato Italiano, necessaria alla concreta attuazione dell’adeguamento per la rideterminazione triennale e per avere respinto, con motivazione apparente, la domanda relativa al titolo risarcitorio per responsabilità statale da inesatta o tardiva attuazione della normativa comunitaria (Direttiva 93/16) nell’ordinamento nazionale;

4) ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, per omessa pronuncia in merito al giudicato esterno rispetto alla posizione dei dottori Am., + ALTRI OMESSI” venga ritenuta esclusa dal giudicato esterno la domanda di adeguamento e di risarcimento del danno, mentre in relazione alla posizione di P.G. fosse esclusa la sola domanda di adeguamento; in merito alla posizione di T.C. si chiede che fossero riconosciute le domande nei confronti degli altri enti evocati per risarcimento del danno e/o adeguamento della borsa di studio mediante rideterminazione triennale o indicizzazione annuale, rinunciano al riconoscimento a carico dell’Università di Bologna.

3. Con il ricorso incidentale B.F., + ALTRI OMESSI denunziano:

1) la violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c., del D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 39 e del D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6, commi 1 e 3 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3., nonchè l’omessa pronuncia in ordine alla declaratoria di legittimità passiva e di responsabilità solidale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del MIUR, del MEF, del Ministero della Salute e dell’Alma Mater Studiorum -Università degli Studi di Bologna, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, per non avere la gravata sentenza ritenuto i suddetti enti, relativamente alle domande di adeguamento delle borse di studio e quelle risarcitorie, legittimati passivi e responsabili solidali;

2) la violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. e del D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6, comma 1, del D.L. n. 384 del 1992, art. 7, comma 5 convertito nella L. n. 438 del 1992, della L.n. 537 del 1993, art. 3, comma 3, della L. n. 549 del 1995, art. 1, comma 33, della L. n. 662 del 1996, art. 1, comma 66 della L. n. 447 del 1997, art. 32, comma 12, della L. n. 488 del 1999, art. 22 e della L. n. 289 del 2002, art. 36, comma 1 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, nonchè l’omessa pronuncia in ordine al mancato riconoscimento dell’adeguamento della borsa di studio per indicizzazione annuale rispetto al tasso programmato di inflazione D.Lgs. n. 257 del 1991, ex art. 6 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5;

3) la violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c., dell’art. 112 c.p.c., del D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6, comma 1 del D.Lgs. n. 368 del 1999, artt. 37, 38, 39 e 46 e delle Direttive 82/76/CEE e 93/16/CEE, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, nonchè l’omessa pronuncia in ordine al mancato riconoscimento del risarcimento dei danni, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, per non avere rilevato la Corte territoriale l’inadempienza dello Stato Italiano, con conseguente diritto al risarcimento, in ordine alla mancata emissione dei decreti attuativi ministeriali D.Lgs. n. 257 del 1991, ex art. 6 e per omessa e/o inesatta e/o tardiva attuazione della normativa comunitaria;

4) la violazione e falsa applicazione dell’art. 2909 c.c., per il Dott. S.S., in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, nonchè l’omessa pronuncia in ordine al giudicato esterno relativamente al Dott. S.S., in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5. In sintesi si chiede precisarsi che la gravata sentenza n. 38/2016, nella parte in cui ha accolto la domanda di adeguamento triennale della borsa di studio, ha acquisito valore di cosa giudicato per mancata impugnazione in toto da parte dell’Università di Bologna del capo relativo all’eccezione del giudicato esterno e che era esclusa dal giudicato esterno (sentenza n. 561 del 2005 del Tribunale di Bologna) la domanda di adeguamento oltre che triennale, anche di indicizzazione annuale e quelle risarcitorie.

4. Con i due ricorsi incidentali condizionati la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il MIUR, il Ministero della Salute ed il MEF denunziano:

1) la violazione o falsa applicazione di norme di diritto, ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, in particolare del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, degli artt. 5 e 189 comma 3 del Trattato CEE (ora artt. 10 e 249 versione consolidata Nizza in GUCE n. C 325 del 24.12.2002) e delle Direttive n. 82/76, 75/363, 75/362, dell’art. 13 e 16 Direttiva n. 82/76 CEE e dell’art. 1 comma 1 Direttiva 93/16, dei principi enunciati dalla Corte di Giustizia con sentenza 25.2.1999 causa C-131/97 (Carbonari) e 3.10.2000 causa C-371/97 (Gozza); del D.L. n. 384 del 1992, art. 7, convertito nella L. n. 438 del 1992, della L.n. 537 del 1993, art. 3, comma 36, della L. 2 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 33, della L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12 della L. n. 488 del 1999, art. 32, della L. n. 289 del 2002, art. 36 per avere erroneamente la Corte di appello riconosciuto il diritto alla rideterminazione triennale della borsa di studio a coloro che avevano frequentato i corsi di specializzazione tra il 1991 ed il 2006, in assenza di una normativa che lo consentisse, nonchè a coloro (ben 75) che si erano iscritti nell’anno 2005 percependo la remunerazione, a partire dall’anno accademico 2006-07, più alta connessa al nuovo regime contrattuale;

2) la violazione e falsa applicazione di norme di diritto, in particolare del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6 in combinato disposto con la L. 20 marzo 1865, n. 2245, all. E, artt. 4 e 5, ex art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 4, per avere la Corte territoriale, riconoscendo il diritto all’adeguamento triennale delle borse di studio, effettuato una attività di produzione di regole giuridiche e non di interpretazione di esse, sostituendosi ai Dicasteri competenti, attesa la mancanza del decreto ministeriale di rideterminazione degli importi dovuti;

3) la violazione o falsa applicazione di norme di diritto, in particolare del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6 in combinato disposto con gli artt. 115 e 116 c.p.c. e con l’art. 2697 c.c., ex art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 4, per essere stato riconosciuto dai giudici di seconde cure il diritto al pagamento della rideterminazione triennale in assenza di qualsiasi fondamento probatorio, atteso che, in questo processo, non era stato provato che in ambito di contrattazione collettiva gli stipendi del personale medico avessero avuto un miglioramento;

4) la nullità della sentenza o del procedimento: in particolare la violazione dell’art. 112 c.p.c., ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4, per non avere la Corte territoriale bene valutato l’eccezione di prescrizione quinquennale ex art. 2948 c.c., n. 4;

5) la nullità della sentenza o del procedimento: in particolare la violazione dell’art. 2909 c.c., 112 c.p.c., ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4; la violazione di norme di diritto, in particolare degli artt. 2909 e 2697 c.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3., per avere erroneamente ritenuto la Corte di merito “nuova” la domanda di rideterminazione triennale, in relazione alla posizione di Am.Cr., + ALTRI OMESSI, pur coincidendo “il bene della vita” preteso con quello già azionato in precedenti giudizi conclusisi con esito negativo per i medici.

5. Per ragioni di pregiudizialità logico-giuridica, deve essere esaminato preliminarmente il quarto motivo del ricorso principale.

6. Esso è fondato.

7. Devono qui confermarsi, ribadendo quanto già sopra specificato con riferimento alla disamina in ordine ai prospettati contrasti giurisprudenziali, gli orientamenti maturati presso questa Corte, in merito all’insussistenza del diritto dei medici specializzandi titolari di borsa di studio secondo la normativa di cui al D.Lgs. n. 257 del 2001, all’aggiornamento delle somme previsto da tale normativa (cui poi è succeduto, dall’anno 2007, il nuovo trattamento di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999 ed ai D.P.C.M. attuativi del 2007) e ciò sia con riferimento all’indicizzazione, sia con riferimento all’adeguamento parametrato sui miglioramenti della contrattazione collettiva, entrambi previsti dal D.Lgs. n. 257 cit., art. 6, comma 1. Rispetto all’indicizzazione, Cass. 23 febbraio 2018, n. 4449 costituisce solo l’ultimo più compiuto arresto di un orientamento in realtà mai incrinatosi, secondo cui “in tema di trattamento economico dei medici specializzandi e con riferimento alla domanda risarcitoria per non adeguata remunerazione, l’importo della borsa di studio prevista dal D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6 non è soggetto ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni accademici dal 1992-1993 al 2004-2005, in applicazione di quanto disposto dal D.L. n. 384 del 1992, art. 7 (ed analoghe normative successive), senza che il blocco di tale incremento possa dirsi irragionevole, iscrivendosi in una manovra di politica economica riguardante la generalità degli emolumenti retributivi in senso lato erogati dallo Stato” (così Cass. 18670/2017 cit.; tra le molte precedenti v. Cass. 26 maggio 2011, n. 11565; Cass. S.U. 16 dicembre 2008, n. 29345); sol aggiungendosi, rispetto all’assetto della normativa quale già riepilogato da Cass. 4449/2018 cit., che il blocco stabilito dalla L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 36, comma 1, (Legge Finanziaria 2003, secondo cui “le disposizioni del D.L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 7, comma 5, convertito, con modificazioni, dalla L. 14 novembre 1992, n. 438, come confermate e modificate dalla L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 66 e 67, e da ultimo dalla L. 23 dicembre 1999, n. 488, art. 22… contenenti il divieto di procedere all’aggiornamento delle indennità, dei compensi, delle gratifiche, degli emolumenti e dei rimborsi spesa soggetti ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita, continuano ad applicarsi anche nel triennio 2003-2005 (comma 1)”) è stato poi prorogato successivamente con la L. n. 266 del 2005, art. 1 secondo cui appunto “la L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 36…. continua ad applicarsi anche nel triennio 2006-2008”, sicchè esso è rimasto operativo per tutto il periodo oggetto del presente giudizio.

Rispetto all’adeguamento agganciato all’evolversi della contrattazione collettiva, Cass. 4449/2018 cit., attraverso una dettagliata ricostruzione normativa, ha evidenziato dapprima come la L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12, avesse stabilito che “a partire dal 1998 resta consolidata in Lire 315 miliardi la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialisti di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257; conseguentemente non si applicano per il triennio 1998-2000 gli aggiornamenti di cui al predetto D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1”, con dato letterale inevitabilmente destinato a riguardare entrambi gli aggiornamenti di cui alla disposizione interessata e dunque non solo l’indicizzazione, ma anche la riparametrazione ai nuovi valori della contrattazione collettiva.

E’ vero che quest’ultimo incremento era stato riconosciuto (Cass. 18 giugno 2015, n. 12624; Cass. 29 ottobre 2012, n. 18562 e Cass. 17 giugno 2008, n. 16385), sul presupposto che il blocco degli incrementi contrattuali non si fosse esteso successivamente al 31 dicembre 1993 e riguardasse solo il biennio 1992-1993, ma l’assunto è stato rivisto appunto da Cass. 4449/2018, in considerazione non tanto di una diversa interpretazione, quanto piuttosto valorizzandosi una normativa riguardante quanto meno il periodo successivo all’entrata in vigore della L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12, (in cui ricadono le borse di studio oggetto di questa causa) e non considerata da quei precedenti.

La predetta sentenza ha poi anche in questo caso richiamato – a nulla evidentemente valendo la normativa che abbia aumentato il fondo non in ragione della necessità di aggiornamenti, ma per il finanziamento tout court degli incrementi alla platea dei medici specializzandi (D.L. n. 90 del 2001, art. 1 conv. in L. n. 188 del 2001) – il già citato disposto della L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 36, comma 1, nella parte che qui interessa ed in cui si è stabilito che l’ammontare delle borse di studio “a carico del Fondo sanitario nazionale rimane consolidato nell’importo previsto dalla L. 27 dicembre 1997, n. 449, art. 32, comma 12, e successive modificazioni”, con previsione che anche in questo caso è stata prorogata per il triennio 2006-2008 dal già citato L. n. 266 del 2005, art. 1.

8. La fondatezza del motivo ora esaminato rende superfluo l’esame delle questioni di cui agli altri motivi del ricorso principale, la cui trattazione resta assorbita, anche relativamente alle problematiche di tipo procedurale riguardanti l’asserita omessa pronuncia, in punto di improcedibilità dell’appello ex art. 348 c.p.c., relativamente ai medici indicati nel settimo motivo, nonchè alla posizione di T.C. (ottavo motivo) che non risultava essere stata mai iscritta ai corsi di specializzazione presso l’Università di Bologna e che ha successivamente rinunziato alle domande esclusivamente proposte nei riguardi della suddetta Università.

9. Venendo al ricorso incidentale proposto da A.O. e dei relativi litisconsorti medici, accantonando l’esame del primo e del quarto motivo per ragioni di pregiudizialità logico-giuridica, va osservato che il secondo motivo è infondato alla stregua delle argomentazioni sopra riportate in ordine all’accoglimento del quarto motivo del ricorso principale.

10. Il terzo motivo, riguardante la questione sul risarcimento dei danni da inesatta o tardiva attuazione della direttiva 93/16 nonchè la tematica della retroattività del D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 39 è parimenti infondato.

Sulla prima problematica, l’indirizzo espresso da questa Sezione, con le sentenze n. 794 del 2014 e n. 15362 del 2014 e recepito anche da altre Sezioni di questa Corte, cui si intende dare continuità, è nel senso che il recepimento delle direttive comunitarie che hanno previsto una adeguata remunerazione per la frequenza delle scuole di specializzazione (direttive non applicabili direttamente nell’ordinamento interno in considerazione del loro carattere non dettagliato) è avvenuto con la L. 29 dicembre 1990, n. 428 e con il D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257 (che ha riconosciuto agli specializzandi una borsa di studio pari ad Euro 11.603,52 annui) e non in forza del nuovo ordinamento delle scuole di specializzazione di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999. Quest’ultimo decreto, nel recepire la direttiva CEE n. 93/16 (che ha codificato, raccogliendole in un testo unico, le precedenti direttive n. 75/362 e n. 75/363 con le relative successive modificazioni) ha riorganizzato l’ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione da stipulare, e rinnovare annualmente tra Università e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa ed una quota variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti: contratto che, come si è detto, non dà luogo ad un rapporto di lavoro subordinato.

Il trattamento economico spettante ai medici specializzandi in base al contratto di formazione specialistica è stato in concreto fissato con i D.P.C.M. 7 marzo, D.P.C.M. 6 luglio e D.P.C.M. 2 novembre 2007. Per gli iscritti alle scuole di specializzazione negli anni accademici precedenti al 2006-2007 è stato espressamente disposto che continuasse ad operare la precedente disciplina di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257 (sia sotto il profilo ordinamentale che economico). La Direttiva CEE n. 93/16 (che costituisce, dichiaratamente, un testo meramente compilativo, di coordinamento e aggiornamento delle precedenti disposizioni comunitarie già vigenti) non ha d’altra parte carattere innovativo, con riguardo alla misura dei compensi da riconoscersi agli iscritti alle scuole di specializzazione. La previsione di una adeguata remunerazione per i medici specializzandi è, infatti, contenuta nelle precedenti direttive n. 75/362, n. 75/363 e n. 82/76 (le cui disposizioni la direttiva n. 96/16 si limita a recepire e riprodurre senza alcuna modifica) e i relativi obblighi risultano già attivati dallo Stato Italiano con l’introduzione della borsa di studio di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257.

L’importo della predetta borsa di studio è da ritenersi di per sè sufficiente ed idoneo adempimento agli indicati obblighi comunitari, rimasti immutati dopo la direttiva n. 93/16, quanto meno sotto agli indicati obblighi comunitari, rimasti immutati dopo la direttiva n. 93/16, quanto meno sotto il profilo economico, come confermano le pronunce di legittimità che ne hanno riconosciuto l’adeguatezza nella sua iniziale misura, anche a prescindere dalle questioni connesse alla svalutazione monetaria.

Il nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il D.Lgs. n. 368 del 1999 ed il relativo meccanismo di retribuzione non possono, pertanto, ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell’ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi.

L’inadempimento dell’Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, è cessato con l’emanazione del D.Lgs. n. 257 del 1991 di talchè non è ipotizzabile un risarcimento del danno da inadempimento agli obblighi, per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, derivanti dalle direttive comunitarie (cfr. Cass. 14.3.2018 n. 6355; Cass. 29.5.2018 n. 13445).

11. In ordine alla seconda problematica deve osservarsi che la disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi, prevista dal D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 39 si applica, per effetto di ripetuti differimenti, in favore dei medici iscritti alle relative scuole di specializzazione solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti; tale diversità di trattamento non è irragionevole, in quanto il legislatore è libero di differire gli effetti di una riforma ed il fluire del tempo costituisce di per sè idoneo elemento di diversificazione della disciplina, nè sussiste disparità di trattamento tra i medici specializzandi iscritti presso le Università Italiane e quelli iscritti in scuole di altri paesi Europei, atteso che le situazioni giuridiche non sono comparabili, non avendo la Direttiva 93/16/CEE previsto o imposto uniformità di disciplina e di trattamento economico, o disparità di trattamento con i medici neoassunti che lavorano nell’ambito del SSN, non comparabili in ragione delle peculiarità del rapporto che si svolge nell’ambito della formazione specialistica (cfr. Cass. 23.2.2018 n. 4449; Cass. 14.3.2018 n. 6355).

12. La trattazione del primo motivo del ricorso incidentale dei suddetti ricorrenti resta assorbita dalla rilevata infondatezza delle pretese, come sopra specificata, dei medici oggetto del presente procedimento.

13. Anche il quarto motivo, riguardante un asserito giudicato formatosi con riguardo alla posizione dei dottori indicati nella censura nonchè ad una omessa pronuncia circa la posizione di T.C. (che ha specificato che le uniche domande coltivate sono quelle nei confronti delle altre Amministrazioni Statali e non dell’Università), resta assorbito per quanto sopra già detto in relazione al settimo e all’ottavo motivo del ricorso principale.

14. Continuando nell’esame del ricorso incidentale di B.F. e degli altri litisconsorti, va osservato che il secondo e terzo motivo (riguardanti rispettivamente le questioni sull’adeguamento delle borse di studio per la indicizzazione annuale rispetto al tasso programmato di inflazione D.Lgs. n. 257 del 1991, ex art. 6, comma 1 e sul diritto al risarcimento per la mancata emissione dei decreti attuativi ministeriali D.Lgs. n. 257 del 1991, ex art. 6 e per omessa e/o inesatta e/o tardiva attuazione della normativa comunitaria) sono infondati alla luce delle considerazioni già esposte in relazione ai motivi sopra scrutinati.

15. Anche in questo caso il primo motivo, relativo ai profili della legittimazione passiva, resta assorbito mentre il quarto motivo, invece, riguardante un asserito giudicato esterno formatosi in relazione alla posizione del Dott. S.S. in virtù di altra sentenza del Tribunale di Bologna n. 561 del 2005, è inammissibile per difetto di specificità.

16. Invero, nel giudizio di legittimità il principio della rilevabilità del giudicato esterno deve essere coordinato con l’onere di sufficienza del ricorso, per cui la parte ricorrente che deduca il suddetto giudicato deve, a pena di inammissibilità del ricorso, riprodurre in quest’ultimo il testo della sentenza che si assume essere passata in giudicato, non essendo a tal fine sufficiente il riassunto sintetico della stessa (Cass. n. 2617 dell’11.2.2015; Cass. Sez. Un. 274.1.2004 n. 1416).

17. Nel caso in esame, manca il richiamo, nella censura, del testo integrale del giudicato del quale si assume la scorretta interpretazione da parte del giudice di appello e di cui si chiede a questa Corte di accertarne la portata, di talchè le doglianze sono state inammissibilmente formulate.

18. Infine, concludendo l’esame dei ricorsi oggetto del presente giudizio, va dichiarata assorbita la trattazione dei ricorsi incidentali presentati, solo in via condizionata, dalle Amministrazioni Statali.

19. Alla stregua di quanto esposto, quindi, deve essere accolto il quarto motivo del ricorso principale, assorbiti gli altri; devono essere rigettati il secondo ed il terzo motivo del ricorso incidentale di A.O. e dei relativi litisconsorti, assorbiti il primo ed il quarto motivo; vanno, altresì, rigettati il secondo ed il terzo motivo del ricorso incidentale di B.F. e dei relativi litisconsorti, assorbito il primo ed inammissibile il quarto; devono essere dichiarati, infine, assorbiti i ricorsi incidentali condizionati presentati dalle Amministrazioni Statali; la sentenza impugnata va cassata in relazione ai motivi accolti e, decidendo la causa nel merito, non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto, le domande proposte dai medici con il ricorso introduttivo devono essere rigettate.

20. Le spese dell’intero processo vanno compensate avuto riguardo alla complessa stratificazione del quadro normativo delineatosi in ordine agli aggiornamenti delle borse di studio dei medici iscritti alle scuole di specializzazione.

21. Sussistono i presupposti per la condanna al versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, per i medici ricorrenti incidentali.

PQM

La Corte così provvede: 1) accoglie il quarto motivo del ricorso principale, assorbiti gli altri; 2) rigetta il secondo ed il terzo motivo del ricorso incidentale di A.O. e dei relativi litisconsorti e dichiara assorbiti il primo e quarto motivo; 3) rigetta il secondo ed il terzo motivo del ricorso incidentale di B.F. e dei relativi litisconsorti, assorbito il primo motivo e dichiarato inammissibile il quarto; 4) dichiara assorbiti i ricorsi incidentali condizionati presentati dalle Amministrazioni Statali; 5) cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e, decidendo nel merito, dichiara il difetto di legittimazione della Università ricorrente principale e respinge le domande proposte dai medici ricorrenti incidentali nei ricorsi introduttivi del giudizio; 6) compensa tra le parti le spese dell’intero processo; 7) ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei medici ricorrenti incidentali, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso incidentale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Adunanza camerale, il 28 maggio 2019.

Depositato in Cancelleria il 18 novembre 2019

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