Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 29857 del 29/12/2011

Cassazione civile sez. I, 29/12/2011, (ud. 25/10/2011, dep. 29/12/2011), n.29857

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CARNEVALE Corrado – Presidente –

Dott. SALVAGO Salvatore – Consigliere –

Dott. CECCHERINI Aldo – Consigliere –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. CRISTIANO Magda – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

C.M. (c.f. (OMISSIS)), elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA DEGLI SCIPIONI 288, presso l’avvocato

CARBONE BENEDETTO GIOVANNI, che la rappresenta e difende unitamente

agli avvocati SALA GIUSEPPE, SALA MARIA, PENAZZI ALDO, giusta procura

a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI BERGAMO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, VIALE GIULIO CESARE 14, presso l’avvocato

PAFUNDI GABRIELE, che lo rappresenta e difende unitamente

all’avvocato GRITTI VITO, giusta procura a margine del controricorso;

BERGAMO FIERA NUOVA S.P.A. (C.F./P.I. (OMISSIS)), in persona del

Presidente del Consiglio di Amministrazione pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEGLI SCIPIONI 8, presso

l’avvocato CARELLA FEDERICO, che la rappresenta e difende unitamente

all’avvocato BENEDETTI MARIO, giusta procura a margine del

controricorso;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 499/2006 della CORTE D’APPELLO di BRESCIA,

depositata il 13/06/2006;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

25/10/2011 dal Consigliere Dott. MAGDA CRISTIANO;

uditi, per la ricorrente, gli Avvocati CARBONE e SALA che hanno

chiesto l’accoglimento del ricorso;

udito, per il controricorrente Comune, l’Avvocato SANTARELLI STEFANO,

per delega, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito, per la controricorrente, l’Avvocato CRISCI FRANCESCO, con

delega, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

PATRONE Ignazio che ha concluso per il rigetto del primo motivo e

accoglimento altri motivi.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La signora C.M. – proprietaria di terreni siti nel territorio del comune di (OMISSIS), individuati, a seguito di Accordo di programma promosso dalla Regione Lombardia, fra le aree che il Comune avrebbe acquisito per la realizzazione del nuovo polo fieristico della città, affidata alla Bergamo Fiera Nuova s.p.a, ed occupati, previa notifica del relativo decreto, nel novembre del 2001 – convenne l’ente territoriale e la società dinanzi alla Corte d’Appello di Brescia, proponendo, con due distinti atti di citazione, dapprima opposizione alla stima dell’indennità di occupazione e successivamente a quella di esproprio.

Ciascuno dei convenuti si costituì in entrambi i giudizi, nei quali svolse identiche difese e concluse per il rigetto delle opposizioni.

In particolare, Bergamo Fiera Nuova s.p.a. eccepì in via preliminare di non essere passivamente legittimata alle domande (più correttamente: di non essere titolare dal lato passivo del rapporto controverso), mentre il Comune si limitò a contestare che i terreni avessero un valore superiore a quello stimato.

Il giudice adito, riuniti i giudizi e disposta ctu, con sentenza del 15.5.06: 1) accolse l’eccezione della Bergamo Fiera Nuova s.p.a. e dichiarò la carenza di legittimazione passiva della società rispetto alle domande avanzate dall’espropriata; 2) respinse le domande nei confronti del comune di Bergamo; 3) condannò l’opponente al pagamento delle spese processuali.

La Corte territoriale osservò, in primo luogo, che obbligato al pagamento delle indennità è esclusivamente il soggetto a cui favore ed a beneficio del quale risulta adottato il provvedimento di esproprio; che nella specie, benchè il decreto non fosse stato acquisito agli atti del processo, era incontestato che l’ente espropriante fosse il comune di Bergamo, posto che l’Accordo di programma prevedeva che il Comune procedesse all’acquisizione, mediante espropriazione, delle aree e che solo successivamente le conferisse in proprietà alla Bergamo Fiera Nuova; che la società era estranea al rapporto fra espropriata ed ente espropriante, avendo assunto, nell’ambito dell’Accordo, obblighi verso la Regione Lombardia ed il Comune privi di rilevanza esterna; affermò, poi, che, poichè il giudizio di opposizione alla stima introduce un ordinario giudizio di merito non impugnatorio, avente ad oggetto la determinazione dell’indennità di esproprio dovuta per legge, la proposizione dell’azione aveva determinato il venir meno del carattere vincolante della stima amministrativa e del riferimento ai presupposti normativi su cui essa era basata; che, pertanto, era privo di rilevanza che non fosse in contestazione fra le parti la natura edificatoria dei terreni e che il riconoscimento espresso di tale natura, operato dal Comune, non le impediva di accertarne l’eventuale diversa classificazione; rilevò, infine, che i terreni, nel piano regolatore vigente alla data di stipulazione dell’accordo, benchè inseriti in massima parte nella zona omogenea B, edificabile, erano interamente destinati a spazi scoperti pubblici, a giardini, ovvero a formazione boschiva, ed erano pertanto privi di qualsivoglia vocazione edificatoria; che l’Accordo di programma, assunto in variante agli strumenti urbanistici nonchè alle norme regolamentari di carattere edilizio, avendo ad oggetto la realizzazione di una specifica opera pubblica su di un’area specificamente determinata, non poteva essere considerato alla stregua di uno strumento urbanistico di carattere conformativo, ma andava ritenuto vincolo preordinato all’esproprio, sicchè, ai fini della stima, non poteva tenersi conto della nuova destinazione ad aree fabbricabili impressa ai terreni da tale Accordo; che le indennità andavano pertanto liquidate secondo i criteri tabellari stabiliti dalla L. n. 865 del 1971, cui rinvia la L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 4; che, effettuati i calcoli, risultava che il Comune aveva offerto all’espropriata una somma addirittura superiore a quella effettivamente dovuta.

La sentenza è stata impugnata dinanzi a questa Corte da C. M., con ricorso sorretto da sei motivi ed illustrato da memoria, cui il comune di Bergamo e Bergamo Fiera Nuova s.p.a. hanno resistito con separati controricorsi.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1) Con il primo motivo, la ricorrente, denunciando violazione delle norme (non indicate) che individuano i soggetti tenuti al pagamento delle indennità di occupazione e di esproprio, degli artt. 1362 e 1363 c.c., nonchè vizio di motivazione, lamenta che la Corte territoriale abbia accolto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata da Bergamo Fiera Nuova s.p.a..

Osserva che è palesemente illogico l’iter decisionale che ha condotto la Corte territoriale dapprima ad affermare che era incontroverso tra le parti che l’ente espropriante fosse il Comune di Bergamo e poi, per giustificare tale affermazione, ad esaminare l’Accordo di programma, escludendo che in base ad esso la Bergamo Fiera Nuova si fosse accollata gli oneri economici relativi all’acquisizione dei terreni, salvo concludere che gli obblighi previsti dall’Accordo non avrebbero influenza nel rapporto instauratosi fra espropriante ed espropriata.

Contesta poi che il beneficiario dell’esproprio debba necessariamente essere identificato con l’espropriante e deduce che, dovendosi piuttosto ritenere che al pagamento delle indennità sia tenuto il soggetto in cui favore è pronunciato l’esproprio, l’applicazione della regola porterebbe nel caso di specie ad una conclusione opposta a quella raggiunta dal giudice del merito, emergendo dall’interpretazione dell’Accordo di Programma, dalla delibera del Consiglio Comunale di Bergamo e dal decreto di esproprio una scissione fra soggetto espropriante e soggetto beneficiario. Il motivo è infondato.

2) Secondo la giurisprudenza consolidata di questa Corte, titolare dal lato passivo del rapporto espropriativo, e in quanto tale obbligato al pagamento delle indennità nei confronti del proprietario espropriato, è unicamente il soggetto espropriante, a cui favore è pronunciato il decreto di espropriazione (da ultimo, fra molte, Cass. nn. 20827/010, 17679/010, 11768/010).

La ricorrente non contesta che il Comune di Bergamo abbia proceduto al compimento delle operazioni di esproprio e sia il soggetto in cui favore è stato emesso il relativo decreto.

Non è, quindi, neppure prospettato che il Comune abbia delegato a Bergamo Fiera Nuova il compimento degli atti della procedura ablativa.

Ne consegue che la questione della scissione fra soggetto espropriante e soggetto beneficiario – che presuppone che l’amministrazione non si sia limitata a delegare ad altro ente, incaricato dei lavori, il compimento, in suo nome e per suo conto, anche degli atti procedimentali, ma che gli abbia conferito i poteri di procedere all’acquisizione delle aree occorrenti alla realizzazione dell’opera pubblica e di promuovere e di curare direttamente, agendo in nome proprio, le necessarie procedure espropriative, addossandogli i relativi oneri (Cass. n. 17679/010 cit.) – non può nella specie neppure porsi. Va aggiunto che non si scorge alcuna contraddizione nella motivazione che ha condotto la Corte territoriale ad escludere che Bergamo Fiera Nuova fosse tenuta al pagamento delle indennità: il giudice del merito, che avrebbe in effetti potuto arrestarsi al rilievo che il Comune di Bergamo non aveva delegato alla società le operazioni di esproprio, ha infatti inteso sottolineare come nessun argomento favorevole alla tesi dell’opponente potesse trarsi dall’Accordo di programma, il quale prevedeva che il Comune avrebbe conferito a Bergamo Fiera Nuova tutti i terreni ricompresi nell’area individuata per la realizzazione del nuovo polo fieristico solo dopo aver acquisito, mediante espropriazione, quelli di proprietà privata; da tale premessa, ha quindi tratto la corretta conclusione della formale e sostanziale estraneità della società al rapporto espropriativo, cronologicamente e logicamente antecedente al conferimento, e della mera rilevanza interna degli obblighi di finanziamento da essa assunti con la sottoscrizione dell’Accordo.

3) Vanno a questo punto congiuntamente esaminati gli ultimi quattro motivi di ricorso, fra loro connessi, che hanno priorità logica rispetto al secondo motivo.

4) Con i motivi dal terzo al quinto, la ricorrente, denunciando violazione degli artt. 1362 e 1363 c.c., D.M. n. 1444 del 1968, art. 2L. n. 1150 del 1942, art. 7 artt. 81 e 76 N.T.A. del Comune di Bergamo, L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 3 nonchè vizi di insufficiente motivazione, contesta che i terreni espropriati non abbiano natura edificatoria sotto due distinti profili.

4.1) Rileva, in primo luogo, che la Corte di merito avrebbe dovuto dare prevalenza al certificato di destinazione, secondo il quale i terreni erano inclusi nella zona omogenea B, edificata, e considerare che, secondo le N.T.A. del Comune di Bergamo, l’ambito V4/Connessioni aveva la finalità di porre in relazione porzioni di territorio interessate da progetti edilizi, anzichè arrestarsi alla verifica della loro destinazione funzionale all’interno di tale zona (motivi 3 e 5).

4.2) Osserva, poi, che, in ogni caso, l’Accordo di programma comportava una nuova zonizzazione del territorio comunale e costituiva vincolo conformativo, del quale si sarebbe dovuto tener conto ai fini della valutazione dei suoli come edificabili.

5) Con il sesto motivo, denunciando violazione dell’art. 1 del 1^ protocollo CEDU, la ricorrente chiede, inoltre, che le indennità vengano liquidate in misura corrispondente al valore venale dei suoli.

I motivi sono fondati.

6) Va premesso che, a seguito della sentenza n. 181 del 2011 della Corte Costituzionale – che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5 bis, comma 4, convertito, con modificazioni, dalla L. 8 agosto 1992, n. 359 in combinato disposto con la L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 15, comma 1, secondo periodo e art. 16, commi 5 e 6, nonchè, in via consequenziale, del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 40, commi 2 e 3, ovvero delle norme che prevedevano che le indennità di occupazione legittima e di esproprio relative ai suoli agricoli ed ai suoli non edificabili andassero liquidate in base al c.d. criterio tabellare, del valore agricolo medio (VAM) l’accertamento della destinazione urbanistica del suolo ablato non costituisce più parametro autonomo cui ancorare il regime legale di liquidazione dell’indennizzo.

All’espunzione dall’ordinamento delle norme dichiarate incostituzionali consegue, infatti, l’applicabilità anche ai suoli agricoli e non edificabili del criterio generale dell’indennizzo pari al valore venale del bene, fissato dalla L. n. 2359 del 1865, art. 39 che per i suoli edificabili era stato già ripristinato con la sentenza n. 348/07 del Giudice delle leggi, e che è dunque l’unico criterio legale oggi vigente, per di più non stabilito per specifiche fattispecie, ma destinato a funzionare in linea generale in ogni ipotesi o tipo di espropriazione (salve eccezioni previste da leggi speciali).

Il rilievo risulterebbe, di per sè, sufficiente alla cassazione della sentenza impugnata che, affermando la natura non edificabile dei suoli della ricorrente, ha liquidato le indennità secondo il criterio previsto dalle norme dichiarate incostituzionali: la pronuncia di illegittimità costituzionale estende infatti i suoi effetti a tutti i rapporti non ancora esauriti, per avvenuta formazione del giudicato o per essersi verificato altro evento cui l’ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo (Cass. nn. 16450/06, 15200/05, 22413/04), e nel caso di specie la C., contestando attraverso i motivi di ricorso proprio l’applicabilità del criterio tabellare, ha indubbiamente impedito la formazione del giudicato in ordine alla quantificazione delle indennità derivatane.

Ne consegue che, anche nell’ipotesi in cui i terreni ablati non avessero vocazione edificatoria, il criterio di stima riduttivo utilizzato dal giudice del merito risulterebbe errato, e la causa gli andrebbe rinviata per la rideterminazione dell’ammontare delle indennità, da accertare consentendo alla proprietaria di dimostrare, all’interno della categoria suoli inedificabili, che essi sono suscettibili di sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo ed hanno un’effettiva e documentata valutazione di mercato che rispecchi possibilità di utilizzazioni intermedie (parcheggi, depositi ecc): cfr. Cass. nn. 21386/011, 19939/011, 18964/011).

7) La decisione assunta dalla Corte territoriale in ordine alla ricognizione legale dell’area in contestazione non può, però, essere condivisa. Come si è accennato nella parte espositiva, il giudice del merito ha rilevato che, secondo il P.R.G. approvato con deliberazione del 29.2.2000, i terreni oggetto di esproprio erano, per la loro massima parte, inclusi nella zona omogenea B, ed, all’interno di questa, inseriti nella categoria V4-connessioni (riferibile alle porzioni che, in un’area densamente urbanizzata, mettono in relazione ambiti territoriali e parti di città diversi per caratteri naturali e condizioni ecologiche) e destinati a spazi scoperti pubblici o di uso pubblico, giardini e parchi, ovvero a formazione boschiva di nuovo impianto, mentre, per la residua, marginale parte, erano ricompresi nella zona omogenea E, con destinazione a nuova strada.

Ha quindi osservato che sulle aree incluse in zona B, finalizzate ad un progetto complessivo di salvaguardia e di riqualificazione ambientale in collegamento con le aree già urbanizzate, il P.R.G. non consentiva alcuna edificazione ed ha escluso che la natura edificabile delle stesse potesse essere affermata per il solo fatto della loro appartenenza alla predetta zona omogenea, rilevando che la loro individuazione a verde non era funzionale (così come avviene, ad es., in caso di approvazione dei P.E.E.P.) a dare attuazione a singoli interventi su terreni oggetto di una previsione di piano, ma costituiva modo per costruire, secondo scelte economiche e politiche, il generale assetto del territorio, disegnando quest’ultimo secondo macro aree rispondenti ad esigenze di ordinato e razionale utilizzo del suolo.

Sennonchè, la destinazione ad usi collettivi di determinate aree assume aspetti conformativi del territorio ove concepibile, nel quadro della ripartizione generale del territorio, in base a criteri predeterminati ed astratti, ma non quando è limitata e funzionale all’interno di una zona urbanistica omogenea a diversa destinazione generale e venga dunque ad incidere, nell’ambito di tale zona, su beni determinati, sui quali si localizza la realizzazione dell’opera pubblica “che non può coesistere con la proprietà privata, ma ne esige la traslazione in favore della P.A.” (Cass. S.U. n. 173/01).

Ne consegue che, se i terreni erano inclusi in zona omogenea B, che la stessa sentenza ha riconosciuto avere destinazione edificatoria, tale accertamento diveniva esaustivo e sufficiente per attribuire loro il requisito dell’edificabilità legale (che più non poteva essere disconosciuto neppure al lume delle prescrizioni del piano attuativo relativo alle concrete utilizzazioni nell’ambito della zona suddetta). La destinazione non edificatoria dei terreni avrebbe, in contrario, potuto essere affermata solo nel caso in cui fosse stata errata o la premessa della classificazione edificatoria della zona B o quella della sua caratteristica di zona omogenea: ma, in tale seconda ipotesi, la Corte territoriale avrebbe dovuto accertare e dimostrare che i beni ricadevano, in realtà, in una sottozona avente natura pubblicistica.

8) Non è sorretto da adeguata motivazione neppure il successivo accertamento del giudice del merito, secondo cui la variante adottata con l’Accordo di programma, che aveva mutato la specifica destinazione delle aree di proprietà della C., rendendole edificabili, era priva di carattere conformativo, sicchè il vincolo in essa contenuto doveva essere qualificato come preordinato all’esproprio.

Lo stesso giudice ha ricordato e recepito la distinzione, del tutto consolidata nella giurisprudenza di legittimità, tra vincoli conformativi della proprietà, di cui si deve tener conto nella valutazione delle aree espropriande ai fini della stima dell’indennità, e vincoli preordinati all’esproprio, irrilevanti ai medesimi fini, espressamente richiamando i principi enunciati dalla sentenza a S.U. n. 173/01, la quale ha affermato che, in caso di variante, il suo carattere conformativo non discende dalla sua collocazione in una determinata categoria di strumenti urbanistici, ma dipende dai requisiti oggettivi, di natura e struttura, che presentano i vincoli in essa contenuti; ed è dunque configurabile ove gli stessi mirino ad una nuova zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui questi ricadono ed in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, o del rapporto, (per lo più spaziale) con un’opera pubblica.

Laddove, per converso, se la variante non abbia una tal natura generale, ma imponga un vincolo particolare, incidente su beni determinati in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, tale vincolo deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione.

Sennonchè, dopo l’enunciazione di tali corretti principi, la Corte territoriale si è limitata a rilevare che la variante al P.R.G. conseguente all’adozione dell’Accordo di programma aveva ad oggetto proprio la realizzazione di una specifica opera pubblica (il c.d.

polo fieristico) su un’area specificamente determinata (i terreni degli odierni ricorrenti).

Emerge, tuttavia, dalla lettura dei punti 2.1/2.2 dell’Accordo di programma (integralmente riportati in ricorso) e dagli accertamenti compiuti dal ctu (anch’essi puntualmente richiamati in ricorso) che l’Accordo destinava a polo fieristico un’area di 173.000 mq., ben più vasta di quella oggetto di esproprio ed in parte di proprietà dello stesso Comune di Bergamo, per adibirla ad utilizzazioni di iniziativa privata aperta al pubblico, quali ad esempio la fiera campionaria di Bergamo, merce la messa a disposizione di strutture fisse (un centro convegni, un centro espositivo polivalente) per un superficie coperta di 40.000 mq, e di servizi atti soddisfare le esigenze commerciali e promozionali delle realtà produttive presenti sul territorio.

La Corte territoriale ha dato per scontato che la realizzazione del polo fieristico comportasse unicamente la costruzione di uno o più impianti, localizzati sui terreni di proprietà dei ricorrenti, senza tener conto delle predette circostanze e dunque senza valutare se la variante sottintendesse un mutamento della programmazione urbanistica generale o, comunque, una nuova visione del complessivo assetto comunale, relativa all’identificazione della zona da adibire a progetti espositivi a fini commerciali, con previsione della sua edificabilità ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata (Cass. nn. 15213/010, 21095/09, 6808/07). Risulta, in sostanza, totalmente omessa l’indagine – che era invece prodromica al raggiungimento della conclusione assunta in sentenza – sulla portata e sul contenuto delle predette disposizioni modificative e sull’assetto urbanistico concretamente assunto dal territorio municipale a seguito della loro approvazione; indagine dalla quale, in definitiva, derivava il valore effettivo dei terreni in base alla regola generale posta dal menzionato L. fondamentale, art. 39 comunque applicabile.

La sentenza impugnata deve pertanto essere cassata, con rinvio della causa, per un nuovo giudizio, alla Corte d’Appello di Brescia in diversa composizione, che regolerà anche le spese del giudizio di legittimità. Resta assorbito il secondo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente, denunciando violazione degli artt. 112, 113 e 167 c.p.c., errores in procedendo e vizio di motivazione, lamentano che la Corte territoriale abbia ritenuto di poter procedere d’ufficio all’accertamento concernente la classificazione dei terreni, benchè non fosse contestata fra le parti la loro destinazione edificatoria.

PQM

La Corte rigetta il primo motivo di ricorso; accoglie il terzo, il quarto, il quinto ed il sesto motivo e dichiara assorbito il secondo;

cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia per un nuovo giudizio alla Corte d’Appello di Brescia, in diversa composizione, che regolerà anche le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 25 ottobre 2011.

Depositato in Cancelleria il 29 dicembre 2011