Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 29557 del 22/10/2021

Cassazione civile sez. un., 22/10/2021, (ud. 14/09/2021, dep. 22/10/2021), n.29557

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RAIMONDI Guido – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez. –

Dott. MANZON Enrico – Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

Dott. MARULLI Marco – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. MANCINO Rossana – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso R.g. n. 16471/2020 proposto da:

P.M., elettivamente domiciliata in ROMA, CIRCONVALLAZIONE

CLODIA n. 36/A, presso lo studio dell’avvocato Fabio PISANI, che la

rappresenta e difende unitamente all’avvocato Domenica PORCU;

– ricorrente –

contro

PROVINCIA DI NUORO;

– intimata –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio R.g. n.

387/18 pendente al TRIBUNALE di NUORO;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

14/09/2021 dal Consigliere Dott. ROSSANA MANCINO;

lette le conclusioni scritte del P.M., in persona del Sostituto

Procuratore Generale Dott. MISTRI Corrado, che ha chiesto che la

Corte di cassazione voglia rigettare il ricorso.

Fatto

RITENUTO

Che:

1. P.M. ha proposto opposizione avverso il decreto notificato il 13 luglio 2018 con il quale le veniva ingiunto il pagamento, in favore della Provincia di Nuoro, della somma di Euro 89.199,66 per lo svolgimento di attività extraistituzionali non autorizzate, quale dipendente della Provincia, negli anni 2009-2010, e in conseguenza della violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7;

2. con il ricorso in opposizione la ricorrente deduceva la prescrizione dei diritti azionati e l’infondatezza, nel merito, della pretesa creditoria, chiedendo, in via preliminare, la sospensione del giudizio in attesa della definizione del giudizio pendente dinanzì alla Seconda Sezione centrale di appello della Corte dei Conti concernente l’impugnazione della sentenza n. 19 del 2017, emessa dalla Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Sardegna, su “oggetto e domande identici” a quelli dell’opposizione monitoria;

3. invero la sezione regionale della Corte dei Conti per la Sardegna, investita della controversia all’esito degli accertamenti svolti dalla Guardia di Finanza, declinava la propria giurisdizione e, a seguito di impugnazione della Procura Regionale della Corte dei Conti, nelle more del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, la seconda sezione giurisdizionale centrale della Corte dei Conti, con sentenza n. 362 del 2019, dichiarava la giurisdizione del giudice contabile e rimetteva la causa al primo giudice, per la prosecuzione;

4. a seguito di plurimi rinvii disposti dall’adito Tribunale di Nuoro, per esame della sentenza di appello della Corte dei Conti, P.M. propone regolamento preventivo di giurisdizione per sentir dichiarare sussistente la giurisdizione del giudice ordinario sulla controversia originata dal decreto ingiuntivo richiesto ed ottenuto dalla Provincia di Nuoro o, comunque, per l’individuazione del giudice effettivamente munito di giurisdizione, assumendo che la stessa circostanza di essere stata evocata in giudizi avanti ad organi diversi, per le medesime questioni e con identico petitum, imponga la preventiva individuazione dell’organo giudiziario competente, al fine di evitare duplicazione di giudizi ed eventuale contrasto di giudicati, e concludendo perché venga affermata la giurisdizione del giudice ordinario;

5. la Provincia di Nuoro non ha svolto attività difensiva;

6. il regolamento di giurisdizione è stato avviato alla trattazione camerale sulla base delle conclusioni scritte del Pubblico Ministero, ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c., il quale ha chiesto che sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario;

7. la ricorrente ha depositato memoria.

Diritto

CONSIDERATO

Che:

8. la ricorrente evidenzia che il decreto ingiuntivo, emesso dal Tribunale di Nuoro in favore della Provincia della medesima Città, presenta un identico petitum rispetto al giudizio ancora pendente dinanzi alla Corte dei Conti (a seguito della sentenza della Seconda sezione centrale di appello, n. 362 del 2019, che ha affermato sussistere, nella specie, la giurisdizione contabile e ha rimesso la causa alla Sezione giurisdizionale per la Regione Sardegna), anch’esso fondato sulla violazione delle norme in tema di incompatibilità tra pubblico impiego ed incarichi retribuiti esterni, con conseguente applicazione, nella specie, del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7, trattandosi di condotte risalenti al periodo compreso tra il maggio 2009 e il giugno 2010, antecedente all’introduzione, ad opera della L. n. 190 del 2012, del citato art. 53, comma 7-bis, che ha previsto che la “omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei Conti”;

9. la ricorrente argomenta sulla natura esclusivamente sanzionatoria della responsabilità originariamente disciplinata dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7, siccome non riconducibile al paradigma ordinario della responsabilità amministrativa (delineato a partire dal R.D. n. 1214 del 1934, sino alla L. n. 20 del 1994), con la conseguenza che, prima dell’introduzione del citato comma 7-bis, la giurisdizione, per fatti riconducibili alla fattispecie di responsabilità in questione, era da attribuirsi al giudice ordinario, non avendo la Corte dei Conti competenza generale in materia di sanzioni;

10. soggiunge che soltanto dopo l’entrata in vigore del comma 7-bis del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, che ha attribuito la cognizione dell’illecito al giudice contabile, la fattispecie di responsabilità sarebbe divenuta del tutto nuova sotto il profilo sostanziale, postulando l’indagine sul danno e sull’elemento soggettivo della condotta tenuta dal dipendente (dolo o colpa grave), e rileva l’inappropriatezza del richiamo al principio della perpetuatio jurisdictionis giacché detto principio non potrebbe derogare ai principi di legalità degli illeciti e del giudice naturale;

11. ritiene, in definitiva, la ricorrente che la cognizione dell’illecito per responsabilità erariale sia stata espressamente attribuita al giudice contabile solo per fatti addebitati collocati in epoca successiva alla novella rimanendo, per converso, attribuita al giudice ordinario la cognizione per le condotte antecedenti, ricadenti, queste ultime, nella giurisdizione ordinaria secondo i principi generali (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63) in difetto di norme attributive della cognizione di tale illecito sanzionatorio al giudice contabile;

12. in via preliminare va premessa l’ammissibilità del regolamento proposto nella pendenza del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, poiché l’adozione del provvedimento monitorio non costituisce decisione nel merito, ai sensi dell’art. 41 c.p.c. (fra tante, Cass., Sez. Un., 21 settembre 2018, n. 22433);

13. del pari è ammissibile anche in presenza del giudicato sulla giurisdizione formatosi nell’ambito (soltanto) del giudizio promosso dalla Procura contabile dinanzi alla Corte dei Conti nei confronti dell’attuale ricorrente, per causa petendi e petitum identici a quelli azionati, in sede civile, in via monitoria, ossia in ragione dell’obbligo di restituzione del compenso percepito in qualità di dipendente della Provincia di Nuoro, per attività extraistituzionale non autorizzata nel periodo dal 2009 al 2010, in violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7, quantificato nell’importo di Euro 89.199,66;

14. a tal riguardo, la sentenza di appello della Seconda sezione centrale della Corte dei Conti n. 362 del 2019 ha riformato la sentenza di primo grado n. 19 del 2017 della Sezione giurisdizionale per la Regione Sardegna declinatoria (esclusivamente) della propria giurisdizione, riaffermando la sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti e rimettendo le parti dinanzi al primo giudice, per la prosecuzione del giudizio sulla responsabilità;

15. ebbene, la prescrizione, posta dall’art. 41 c.p.c., secondo cui il regolamento preventivo di giurisdizione non è proponibile dopo che il giudice del merito abbia emesso una sentenza, anche soltanto limitata alla giurisdizione o ad altra questione processuale, fa riferimento solo alla pronuncia emessa dal giudice presso il quale il processo è radicato e non già a quella emessa da altro giudice precedentemente adito (Cass., Sez. Un., 19 luglio 2006, n. 16461; Cass., Sez. Un., 9 febbraio 2009, n. 3051);

16. inoltre, affinché possa il passaggio in giudicato di una pronuncia del giudice ordinario o amministrativo inibire una contestazione della giurisdizione anche in successive controversie, fra le stesse parti, aventi titolo nel medesimo rapporto davanti a un giudice diverso, in guisa di giudicato esterno opponibile al pari di quello interno (e, dunque, con efficacia panprocessuale), è necessario che tale pronuncia rechi anche statuizioni sul merito della controversia e non già soltanto in punto di giurisdizione (tra le altre, Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2007, n. 26620; Cass., Sez. Un., 13 ottobre 2011, n. 21065; Cass., Sez. Un., 10 dicembre 2020, n. 28179);

17. nella specie, la sentenza di appello n. 362 del 2019 (come già, del resto, quella di primo grado n. 19 del 2017) non ha statuito, nell’ambito del giudizio di responsabilità erariale dinanzi alla Corte dei Conti, sul rapporto sostanziale, ma unicamente sulla giurisdizione, ed è ammissibile, pertanto, il regolamento preventivo promosso dall’attuale ricorrente nel giudizio civile di opposizione a decreto ingiuntivo;

18. tanto premesso, il regolamento preventivo deve essere risolto con l’affermazione, nella presente controversia, della giurisdizione del giudice ordinario, con le precisazioni che seguono, in continuità con Cass., Sez. Un., 26 marzo 2021, n. 8570 della quale si riproducono i salienti passaggi argomentativi;

19. con l’orientamento inaugurato dalle coeve sentenze n. 17124 e n. 17125 del 26 giugno 2019 di queste Sezioni Unite (condiviso da successive pronunce – Cass., Sez. Un., 14 gennaio 2020, n. 415, Cass., Sez. Un., 8 luglio 2020, n. 14237, Cass., Sez. Un., 23 febbraio 2021, n. 4852 e Cass., Sez. Un., 9 marzo 2021, n. 6473 – e non scalfito dalle argomentazioni della ricorrente) risulta consolidato il principio secondo cui l’azione del D.Lgs. n. 165 del 2001, ex art. 53, comma 7, promossa dal Procuratore della Corte dei conti nei confronti di dipendente della P.A. che abbia omesso di versare alla propria Amministrazione i corrispettivi percepiti nello svolgimento di un incarico non autorizzato, rimane attratta alla giurisdizione del giudice contabile, anche se la percezione dei compensi si è avuta in epoca precedente all’introduzione del medesimo art. 53, comma 7-bis, norma che non ha portata innovativa;

20. si verte, infatti, in ipotesi di responsabilità erariale che il legislatore ha tipizzato non solo nella condotta ma annettendo, altresì, valenza sanzionatoria alla predeterminazione legale del danno, attraverso la quale si è inteso tutelare la compatibilità dell’incarico extraistituzionale in termini di conflitto di interesse e il proficuo svolgimento di quello principale in termini di adeguata destinazione di energie lavorative verso il rapporto pubblico;

21. una volta che il procuratore contabile abbia promosso l’azione di responsabilità, in relazione alla tipizzata fattispecie legale, è precluso alla P.A. l’esercizio dell’azione volta a far valere l’inadempimento degli obblighi derivanti dal rapporto di lavoro, dovendosi escludere – stante il divieto del bis in idem – una duplicità di azioni attivate contestualmente e volte, sia pure con la specificità propria di ciascuna di esse, al conseguimento, dinanzi al giudice munito di giurisdizione, dello stesso identico petitum in danno del medesimo soggetto obbligato in base ad un’unica fonte legale;

22. nella specie, dunque, essendo il regolamento preventivo promosso nell’ambito del giudizio civile di opposizione a decreto ingiuntivo ottenuto, ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7, dalla Provincia di Nuoro contro l’attuale ricorrente, permane la giurisdizione del giudice civile, la quale, tuttavia, viene ad insistere sulla medesima azione promossa dalla Procura contabile, per la restituzione dei compensi percepiti in conseguenza di attività extraistituzionali svolte senza autorizzazione, in base alla stessa fattispecie di responsabilità di cui al citato art. 53, comma 7, in epoca di gran lunga precedente (ossia con atto di citazione quantomeno antecedente alla sentenza n. 19 del 2017 della sezione regionale della Corte dei Conti, mentre il ricorso per decreto ingiuntivo e il pedissequo provvedimento monitorio risalgono, rispettivamente, ad aprile e giugno 2018), venendo, quindi, in rilievo il divieto di bis in idem e i relativi effetti sull’azione promossa in sede civile, questioni attinenti alla fondatezza nel merito della domanda e non già alla giurisdizione;

23. in conclusione, è dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, al quale è rimessa anche la regolamentazione delle spese del presente regolamento preventivo;

24. non integrando il regolamento di giurisdizione un mezzo di impugnazione, non sussistono i presupposti per l’applicazione del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, in tema di contributo unificato per i gradi o i giudizi di impugnazione.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, al quale rimette la regolazione delle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 14 settembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 22 ottobre 2021