Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2944 del 03/02/2017


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Cassazione civile, sez. VI, 03/02/2017, (ud. 17/11/2016, dep.03/02/2017),  n. 2944

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE 3

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. AMENDOLA Adelaide – Presidente –

Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere –

Dott. OLIVIERI Stefano – rel. Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 24952/2015 proposto da:

AIDS FOUNDATION IMMUNOLOGY AND ALLERGOLOGY, C.F. (OMISSIS), in

persona del procuratore speciale, elettivamente domiciliata in ROMA,

VIA DEI TRE OROLOGI 10/E, presso lo studio dell’avvocato MASSIMO

RANIERI, che la rappresenta e difende unitamente e disgiuntamente

all’avvocato ANTONIO SERRA giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELLA SALUTE, C.F. (OMISSIS), in persona del Ministro e

legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in

ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO

STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 5532/2014 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

emessa il 15/01/2014 e depositata l’11/09/2014;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

17/11/2016 dal Consigliere Relatore Dott. STEFANO OLIVIERI;

udito l’Avvocato Elisabetta Bellani (delega Avvocato Massimo

Ranieri), per la ricorrente, che si riporta alla memoria;

udito l’Avvocato Massimo Salvatorelli, per il controricorrente, che

chiede che venga dichiarata l’inammissibilità del ricorso;

Il consigliere relatore, nominato a norma dell’art. 377 c.p.c., ha

depositato la relazione di cui all’art. 380 bis c.p.c., di seguito

trascritta, proponendo il rigetto del ricorso ai sensi dell’art. 375

c.p.c., comma 1, n. 5).

Fatto

FATTO E DIRITTO

Premesso:

– La Corte d’appello di Roma con sentenza 11.9.2014 n. 5532 ha rigettato l’appello proposto dalla ONLUS AIDS Foundation Immunology and Allergology e confermato la decisione di prime cure che aveva revocato il decreto ingiuntivo avente ad oggetto il pagamento della somma di Euro 468.000,00 richiesto dalla associazione al Ministero della Salute a titolo di rimborso delle spese sostenute per “l’attività di prevenzione, ricerca ed informazione sul virus HIV” svolta in spontanea sostituzione (negotiorum gestio) dell’Amministrazione pubblica.

– la decisione del Giudice di appello è affidata alle seguenti rationes decidendi: 1 – insussistenza della “absentia domini”, trattandosi di attività istituzionale della PA per la quale era -anche astrattamente – inconfigurabile una “impossibilità” della Amministrazione statale di provvedere direttamente alla cura dell’interesse pubblico, secondo proprie scelte discrezionali concernenti tempi, obiettivi, modalità e mezzi finanziari; 2 – difetto di “utiliter coeptum”, inteso come vantaggio economico conseguito dal gerito, essendo stata esercitata l’attività della ONLUS nell’interesse esclusivo della collettività ovvero dei singoli unici titolari del bene-salute, e comunque non essendo intervenuto alcun provvedimento della PA ricognitivo ed approvativo degli effetti conseguiti dalla predetta attività, non essendo all’uopo sufficiente la mera tolleranza dello svolgimento di detta attività, e non assumendo rilevanza le lettere in data 22.12.1992 di congratulazioni del Ministro della Sanità pro tempore e di due senatori del Parlamento della Repubblica, sia in quanto prodotte tardivamente, sia in quanto prive del connotato della indispensabilità ex art. 345 c.p.c. (nel testo anteriore alla modifica della L. n. 69 del 2009, art. 46, comma 18, applicabile ai giudizi pendenti in primo grado alla data del 4.7.2009 di entrata in vigore della legge: L. n. 69 del 29009, art. 58, comma 2).

– la sentenza è stata impugnata per cassazione dalla ONLUS con due mezzi per violazione degli artt. 2028 e 2031 c.c. (primo motivo) e per violazione dell’art. 345 c.p.c., in relazione all’art. 116 c.p.c. (secondo motivo).

– ha resistito con controricorso il Ministero della Salute.

si osserva quanto segue:

Il primo motivo è manifestamente infondato.

Se il requisito della “absentia domini” deve intendersi in senso lato, non implicando nei rapporti tra privati necessariamente la materiale impossibilità del gerito di provvedere alla gestione del proprio affare, essendo sufficiente una condotta inequivoca volta a dimostrare la insussistenza di una “prohibitio domini” ex art. 2031 c.c., comma 2 (ipotesi che si verifica quando il dominus non rifiuti, espressamente o tacitamente, tale ingerenza da parte del “negotiorum gestor”: cfr. Corte Cass. Sez. 5, Sentenza n. 12280 del 25/05/2007; id. Sez. 2, Sentenza n. 9269 del 09/04/2008; id. Sez. 2, Sentenza n. 12304 del 07/06/2011), analoga conclusione non può automaticamente trasporsi nell’ambito dell’azione amministrativa o dei pubblici poteri in genere, in considerazione sia della collocazione costituzionale della Amministrazione pubblica, la cui organizzazione è coperta da riserva di legge (art. 95 Cost., comma 3), e trova vertice nei titolari dei Dicasteri “individualmente responsabili degli atti” delle rispettive amministrazioni (art. 95 Cost., comma 2), sia del principio di evidenza pubblica – anch’esso avente fondamento costituzionale: art. 97 Cost., comma 2 – cui deve conformarsi l’attività amministrativa – tanto se estrinsecazione di potestà autoritativa, quanto se esercizio di attività regolate nelle forme del diritto privato – e che si articola nei principi di buon andamento e di imparzialità della condotta dei pubblici uffici. Tali elementi caratterizzanti le Amministrazioni statali implicano, per un verso, che le funzioni pubbliche istituzionalmente attribuite ex lege a ciascun Dicastero per il perseguimento di specifici interessi pubblici, vengano esercitate in relazione alla programmazione degli scopi da raggiungere indicati nell’indirizzo politico governativo (o il che è a dire in relazione alla priorità degli obiettivi da perseguire, ed alla diversa allocazione delle risorse finanziarie stanziate nel bilancio di previsione dello Stato), e per altro verso, la piena discrezionalità della singola Amministrazione pubblica nella scelta dei mezzi (materiali e risorse umane) e degli impieghi finanziari ritenuti più opportuni per la realizzazione dei diversi interessi affidati alle cure della stessa.

Ne segue che una applicazione indiscriminata della figura giuridica della “negotiorum gestio” nella attività amministrativa, si tradurrebbe nell’affidamento alla libera iniziativa del privato dell’esercizio di qualsiasi attività della PA comunque connessa alle attribuzioni del Ministero (salvo non ipotizzare una impensabile costante vigilanza della Amministrazione su qualsiasi singola iniziativa di appartenenti alla collettività al fine di esternare tempestivamente la “prohibitio”), demandandosi in tal modo al privato -in evidente violazione delle indicate norme costituzionali – la scelta dell’an, del quando, del modus nonchè dell’impegno finanziario connesso all’esercizio di singole funzioni della PA.

Pertanto se in assoluto non può escludersi l’applicazione della “negotiorum gestio” anche alla attività delle PP.AA., tuttavia la stessa -comportando una evidente alterazione dei poteri organizzativi e discrezionali riservati alla Amministrazione – non può che essere limitata a casi del tutto eccezionali tali da configurare un cogente impedimento all’esercizio delle competenze assegnate agli uffici pubblici o comunque un esplicito riconoscimento (che recuperi ora per allora il momento della discrezionalità amministrativa) dell’effettivo vantaggio conseguito (con particolare riguardo anche alla valutazione economica concernente la relazione “costi-benefici”), come da tempo riconosciuto dalla giurisprudenza di questa Corte (cfr. Corte Cass. Sez. 1, Sentenza n. 416 del 23/02/1950), dovendo ritenersi esclusa la gestione di affari ex art. 2028 c.c. finanche nel caso in cui il privato venga a sostituirsi alla PA nella esecuzione di una attività doverosa “non potendosi considerare inerzia, nè impedimento a provvedere (cosiddetto “absentia domini”), il particolare modo di deliberare e di operare delle persone giuridiche pubbliche, pur se suscettibile di causare ritardi contrastanti con le aspettative del beneficiario” (cfr. Corte Cass. Sez. 1, Sentenza n. 11061 del 09/11/1993).

L’argomento della ricorrente secondo cui:

– l’attività di ricerca rientrava nel programma di intervento per la prevenzione e la lotta all’AIDS di cui alla L. 5 giugno 1990, n. 135, ma non era attività di competenza esclusiva della PA;

– non sarebbe distinguibile un interesse “proprio” della Amministrazione statale diverso dall’interesse della salute della collettività;

– la stessa L. n. 135 del 1990, all’art. 1, comma 1, lett. a) prevede “l’obbligo dello Stato” di provvedere ai compiti indicati anche mediante il sostegno dell’attività di volontariato;

non è condivisibile in quanto verrebbe ad ipotizzare, alla stregua delle leggi attributive di competenze alla Amministrazione pubblica, una indiscriminata autorizzazione ai singoli componenti la comunità statale (o nel caso di specie a qualsiasi altra ONLUS di settore) di assumere libere iniziative (scegliendo i mezzi più appropriati, i tempi opportuni, assumendo le spese ed impegnando le risorse finanziarie ritenute necessarie) volte a realizzare i fini pubblici, facendosi gestori delle PP.AA. in ogni caso in cui si ravvisi una inerzia o un ritardo nell’esercizio delle pubbliche funzioni. Non è chi non veda la palese assurdità logica prima ancora che giuridica di un sistema che porterebbe alla totale disorganizzazione (ogni privato agendo, senza alcun coordinamento con gli altri, come gestore dell’affare ritenuto a sua discrezione più urgente o prioritario rispetto a quelli geriti da altri) ed al collasso finanziario dello Stato.

E’ appena il caso di osservare come la legge invocata dalla ricorrente non preveda un obbligo giuridico immediatamente esigibile, ma come tutte le leggi di programmazione, la indicazione degli interventi la cui attuazione viene rimessa alla Amministrazione statale competente, con lo specifico vincolo dei limiti delle risorse finanziarie assegnate (cfr. L. n. 135 del 1990, art. 1: “1. Allo scopo di contrastare la diffusione delle infezioni da HIV mediante le attività di prevenzione e di assicurare idonea assistenza alle persone affette da tali patologie, in particolare quando necessitano di ricovero ospedaliero, è autorizzata l’attuazione dei seguenti intereventi nell’ambito dell’apposito piano ministeriale predisposto dalla Commissione nazionale per la lotta contro l’AIDS: a) interventi di carattere poliennale riguardanti la prevenzione, l’informazione, la ricerca, la sorveglianza epidemiologica ed il sostegno dell’attività del volontariato, attuati con le modalità previste dall’azione programmata del Piano sanitari nazionale riguardante la lotta all’AIDS, e nei limiti degli stanziamenti ivi previsti anche a carico del bilancio del Ministero della sanità; b) costruzione e ristrutturazione dei reparti di ricovero per malattie infettive, comprese le attrezzature e gli arredi…c) assunzione di personale medico e infermieristico a completamento degli organici delle strutture di ricovero di malattie infettive e dei laboratorie…5. Al finanziamento degli interventi di cui al comma 1, lett. b), si provvede con operazioni di mutuo con la Bei, con la Cassa depositi e prestiti e con gli istituti e aziende di credito all’uopo abilitati…): i limiti di assegnazione delle risorse finanziarie, previsti dalla stessa legge, implicano una necessaria programmazione degli obiettivi, ed una scelta nella priorità degli interventi, ciò che esclude alla radice la equazione, ipotizzata dalla ricorrente, che intenderebbe fare coincidere l'”utiliter coeptum” con l’interesse pubblico perseguito dal gestore, mentre del tutto inconferente è il richiamo a sostegno della tesi della ricorrente – al precedente di questa Corte Sez. 3, Sentenza n. 18378 del 06/08/2010, del tutto estraneo a fattispecie di “negotiorum gestio”, vertendo sul riconoscimento del diritto assoluto ed inalienabile del disabile, alla assistenza sociosanitaria che insorge già alla data del verificato accertamento della condizione di grave handicap che ha determinato l’attivazione dei servizi pubblici di sostegno, senza dover attendere l’esito del procedimento volto al formale riconoscimento dello status di disabile (nella specie, pertanto, alcun privato estraneo alla PA si era ingerito nell’esercizio di funzioni attribuite ad un ufficio pubblico).

La Corte territoriale, richiedendo l’espresso riconoscimento della utilità della gestione da parte della Amministrazione statale, si è conformata ai principi sopra indicati e dunque va esente dalla censura mossa con il motivo in esame.

Con il secondo motivo la ONLUS ricorrente si duole della mancata ammissione e valutazione da parte del Giudice di appello delle lettere di congratulazioni e di sostegno alla associazione, trasmesse in data 22.12.1992 a firma del Ministro della Sanità e nelle date 21 ottobre e 1 novembre 1994 a firma di due senatori del Parlamento della Repubblica, documenti prodotti per la prima volta dalla associazione in grado di appello.

La censura investe la pronuncia che dichiara “non indispensabili” tali documenti, e dunque inammissibili atteso il divieto di nuove prove in grado di appello ai sensi dell’art. 345 c.p.c., comma 3. Sostiene la ONLUS che il Giudice di merito, ritenendo che il potere ex officio di ammettere le prove ritenute indispensabili ai fini della decisione non potesse comunque sanare le omissioni probatorie delle parti, aveva violato la norma processuale che imponeva invece comunque di effettuare tale valutazione (richiama Corte Cass. SU 20.4.2005 n. 8203).

Il motivo è inammissibile in quanto non coglie la “ratio decidendi”.

Il Giudice di appello ha dichiarato inammissibile la prova documentale rilevando:

a) che la ONLUS non aveva fornito prova dell’impedimento, ad essa non imputabile, alla tempestiva produzione dei documenti in primo grado;

b) che il potere officioso di ammettere le prove indispensabili non poteva supplire le decadenze e preclusioni in cui fossero incorse le parti;

c) che in ogni caso i documenti non rivestivano il carattere di indispensabilità, intesa come particolare attitudine probatoria idonea a risolvere una altrimenti insuperabile incertezza sui fatti controversi come emersa dalle risultanze istruttorie (“nè peraltro potrebbe affermarsi che essi rivestano quella particolare incisività caratterizzante le prove indispensabili…”: sentenza appello, pag. 7-8).

La Corte territoriale, diversamente da quanto opinato dalla ricorrente, non si è astenuta dalla valutazione delle nuove prove ai sensi dell’art. 345 c.p.c., ma ha invece pronunciato espressamente sulla questione, valutando la insussistenza in concreto del carattere indispensabile dei documenti in questione.

La Corte, riunita in camera di consiglio, ha condiviso i motivi di diritto esposti nella relazione – non inficiati dal contenuto della memoria presentata ai sensi dell’art. 380 bis c.p.c., comma 2 – e la soluzione proposta.

In conclusione il ricorso deve essere rigettato con conseguente condanna della parte ricorrente alla rifusione delle spese del giudizio di legittimità liquidate in dispositivo.

Sussistono i presupposti per l’applicazione il D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla l. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, commi 17, che dispone l’obbligo del versamento per il ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato nel caso in cui la sua impugnazione sia stata integralmente rigettata, essendo iniziato il procedimento in data successiva al 30 gennaio 2013 (cfr. Corte Cass. SU 18.2.2014 n. 3774).

PQM

La Corte:

– rigetta il ricorso e condanna la parte ricorrente alla rifusione delle spese del giudizio di legittimità che liquida in favore dell’Amministrazione statale resistente in Euro 18.000,00 per compensi, oltre le spese prenotate a debito;

– dichiara che sussistono i presupposti per il versamento della somma prevista dal D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 17 novembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 3 febbraio 2017

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