Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 29394 del 15/11/2018

Cassazione civile sez. un., 15/11/2018, (ud. 11/09/2018, dep. 15/11/2018), n.29394

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. SPIRITO Angelo – Presidente di sez. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di sez. –

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – rel. Consigliere –

Dott. CHINDEMI Domenico – Consigliere –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 5083-2017 proposto da:

CONSORZIO PER LO SVILUPPO INDUSTRIALE DI FROSINONE, in persona del

legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in

ROMA, VIALE PARIOLI 180, presso lo studio dell’avvocato MARIO

SANINO, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato ALDO

CECI;

– ricorrente –

CO.S.I.LA.M. – CONSORZIO PER LO SVILUPPO INDUSTRIALE DEL LAZIO

MERIDIONALE, in persona del Presidente pro tempore elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA CIRO MENOTTI 24, presso lo studio

dell’avvocato SANDRO AMOROSINO, che lo rappresenta e difende;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

REGIONE LAZIO;

– intimata –

avverso la sentenza n. 3156/2016 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 15/07/2016;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza

dell’11/09/2018 dal Consigliere ROSA MARIA DI VIRGILIO;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

MATERA Marcello, che ha concluso per il rigetto di entrambi i

ricorsi;

uditi gli avvocati Lorenzo Coraggio per delega dell’avvocato Mario

Sanino e Sandro Morosino.

Fatto

FATTI DI CAUSA

Con sentenza depositata il 15/7/2016, il Consiglio di Stato, in accoglimento dell’appello principale proposto dal Consorzio per lo Sviluppo Industriale del Lazio Meridionale (Co.S.I.La.M.), ha annullato la sentenza resa dal Tar Lazio, n. 239/2016, declinatoria di giurisdizione del Giudice amministrativo sull’impugnazione della nota del 9/5/2014, con cui la Regione Lazio aveva rigettato la richiesta di trasferimento dal Consorzio ASI di Frosinone al Co.S.I.L.a.M. delle infrastrutture di competenza funzionale di detto secondo Consorzio, e rinviato la causa al primo giudice.

Il Consiglio di Stato, avuto riguardo alle deduzioni del ricorso di primo grado, ha ritenuto la duplicità dell’oggetto del ricorso, costituito dal mancato esercizio del potere amministrativo, specificamente consistente nella mancata decisione sull’assegnazione di beni pubblici al momento dell’istituzione del Co.S.I.La.M., nonchè dall’impugnazione del provvedimento di diniego dell’assegnazione a detto Consorzio delle infrastrutture localizzate nel territorio di competenza ed indispensabili allo svolgimento dell’attività istituzionale dello stesso; ha considerato sussistente l’interessestrumentale del Co.S.I.La.M. all’annullamento della decisione negativa della Regione, preclusiva della successiva attività regionale intesa alla possibile assegnazione della titolarità dei beni in oggetto; ha ritenuto che la controversia in ordine alla ipotizzata detenzione illecita dei beni, in violazione del D.P.R. 218 del 1978, art. 139 e delle convenzioni via via stipulate con la Cassa per il Mezzogiorno per la realizzazione delle singole opere infrastrutturali, doveva ritenersi oggetto di accertamento incidentale da parte del Giudice amministrativo, ex art. 8, comma 2 cod. proc. amm., costituendo questione pregiudiziale, necessaria per pronunciare sulla questione principale relativa all’assegnazione dei beni.

Ricorre avverso detta pronuncia il Consorzio ASI, ex art. 362 c.p.c.

Si difende il Co.S.I.L.a.M. con controricorso, ed avanza ricorso incidentale.

La Regione Lazio è rimasta intimata.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il Consorzio ASI di Frosinone, ricorrente in via principale, posto il principio tra le ultime affermato nella pronuncia Sez.U. 29/10/2015, n. 22094, secondo cui ai fini della individuazione della giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale, non solo in funzione della concreta pronuncia richiesta al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della situazione, sostiene che dall’analisi complessiva del ricorso di primo grado è di chiara evidenza “come, per il tramite di un’azione di formale contenuto impugnatorio, il Co.S.I.LA.M. stia, in realtà chiedendo al G.A. l’adozione di una sentenza che riconosca la proprietà dei beni in discussione in capo alla Regione Lazio ovvero, addirittura, in suo esclusivo favore, tale essendo il suo principale, rectius unico, interesse…, e solo mediamente o strumentalmente… contesta il mancato uso del potere regionale dell’attribuzione degli stessi (o meglio di parte degli stessi) al Consorzio all’esito della fine della gestione liquidatoria della CASMEZ”.

Il ricorrente contesta altresì che il Giudice amministrativo possa accertare in via incidentale, ex art. 8 cod. proc. amm., la proprietà dei beni in discussione, dati i limiti di detto accertamento, che non può estendersi alla soluzione di controversie affidate all’Autorità giudiziaria ordinaria, quale nel caso, richiedendosi sostanzialmente l’accertamento della proprietà, come ritenuto dalla giurisprudenza in relazione alle previgenti disposizioni (L. n. 1034 del 1971, art. 8 e del R.D. n. 1054 del 1924, art. 25), delle quali il D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 8 costituisce una sostanziale riproposizione.

2. Col ricorso incidentale, il Co.S.I.La.M. ripropone il profilo fatto valere in grado d’appello, implicitamente ritenuto assorbito dalla pronuncia impugnata, e peraltro rilevabile d’ufficio, della giurisdizione esclusiva, ex art. 133, comma 1, lett. f) cod. proc. amm., sostenendo che le funzioni amministrative allo stesso attribuite dalla L.R. 29 maggio 1997, n. 13, art. 5, comma 2, che disciplina il settore, attengono essenzialmente al “governo del territorio” di competenza dei Consorzi stessi, da cui la coessenzialità della titolarità degli impianti con lo svolgimento delle funzioni di gestione del territorio nell’ambito delle aree e dei nuclei, attribuite ex lege al Consorzio, e quindi la giurisdizione esclusiva del G.A. ex art. 133 cit.

3. Il ricorso principale ed il ricorso incidentale vanno respinti, e va dichiarata la giurisdizione generale di legittimità del Giudice amministrativo.

Per principio costantemente affermato, come ribadito tra le ultime nella pronuncia Sez. U. 15/9/2017, n. 21522, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (ex plurimis, n. 5288 e n. 15323 del 2010; n. 16168 e n. 20902 del 2011; n. 16883 del 2013; n. 11229 del 2014; n. 2360 e n. 6916 del 2015; n. 3732 del 2016).

Ora, nella specie, il Co.S.I.La.M. ha proposto ricorso al Tar avverso la nota della Direzione regionale per lo Sviluppo economico e le attività produttive della Regione Lazio del 9/5/2014, prot. N. 270497, resa in risposta alla nota prot. 19 del 17/1/2014 ed alla successiva diffida ad adempiere del 4/4/2014, con cui il Co.S.I.La.M aveva chiesto alla Regione il trasferimento coattivo delle proprietà del Consorzio ASI; nella nota indicata, la Regione si è dichiarata sostanzialmente incompetente a provvedere, ha dedotto di avere nei confronti dei Consorzi solo poteri di vigilanza e controllo e non di gestione, ribadendo gli esiti della Commissione regionale istituita con la Delib. G.R. 31 marzo 2006, n. 166 e D.G.P.R. 19 aprile 2006, n. 135 per “l’esame delle questioni inerenti il trasferimento delle infrastrutture consortili, già realizzate o in corso di progettazione, dal Consorzio ASI di Frosinone al Consorzio Cosilam di Cassino”.

Nel ricorso al Tar, il Co.S.I.La.M. ha fatto valere la violazione del D.P.R. n. 218 del 1978, artt. 139 e 148 (t.u. delle leggi sul Mezzogiorno), sostenendo che: i beni sono stati realizzati dal Consorzio ASI esclusivamente con fondi della CASMEZ in forza di appogte concessioni di realizzazione; detto rapporto era disciplinato da convenzioni conformi al disciplinare di concessione che all’art.1 prevedeva che “oggetto della concessione è la realizzazione delle opere e che entro sei mesi dal collaudo l’opera realizzata sarà trasferita alla regione interessata ai sensi e per gli effetti del T.U. approvato con D.P.R. n. 218 del 1978, art. 139″; che tale norma prescrive che ” Tutte le opere realizzate e collaudate dalla Cassa per il Mezzogiorno sono trasferite entro il termine di sei mesi dal loro collaudo, con i criteri e le modalità indicate dal Comitato dei rappresentanti delle regioni meridionali di cui all’art. 8, alle Regioni che provvederanno al conseguente eventuale passaggio agli enti locali e agli altri destinatari, tenuti per legge ad assumerne la gestione…”; che quindi la Regione Lazio era destinataria ex lege della proprietà dei beni infrastrutturali in questione e che era pertanto illecita, per legge e per convenzione, la detenzione dei beni da parte del Consorzio Industriale, nè il passaggio dal vecchio al nuovo Consorzio ASI aveva potuto sanare detta illegittimità.

Il Co.S.I.La.M. ha dedotto altresì la violazione L.R. n. 13 del 1997, art. 2, comma 3 e dell’art. 5, comma 2, lett. g) e dei principi di imparzialità ed efficienza, per avere la Regione omesso di disporre negli atti istitutivi del nuovo Consorzio (che ha sottratto al Consorzio ASI la competenza territoriale sulla (OMISSIS)) la dotazione patrimoniale, lasciando le infrastrutture in possesso del Consorzio ASI, divenuto territorialmente incompetente.

Tanto premesso, va rilevato che, nel presente giudizio, il Co.S.I.La.M., in via preliminare, prospetta l’inammissibilità del ricorso per l’omessa impugnazione dei capi della pronuncia con i quali è stato ritenuto oggetto del ricorso il mancato esercizio di un potere amministrativo autoritativo.

Detta eccezione(peraltro rilevabile d’ufficio) è infondata.

A base della prospettata inammissibilità, il controricorrente sostiene che il ricorrente principale avrebbe impugnato solo la pretesa violazione dell’art. 8 del cod. proc. amm., mentre dalla lettura complessiva del ricorso risulta l’impugnazione dell’intero argomentare del Consiglio di Stato, sia pure nella prospettazione a sè favorevole, dell’esercizio di un’azione di rivendica o di accertamento della proprietà al di là del contenuto formalmente impugnatorio del ricorso di primo grado.

Ciò posto, deve ritenersi la giurisdizione di legittimità del Giudice amministrativo, da cui la reiezione del ricorso principale nonchè dell’incidentale.

Ed infatti, l’oggetto del giudizio, alla stregua della causa petendi fatta valere dal Co.S.I.La.M., è costituito dall’omesso e denegato poi esercizio di un potere amministrativo autoritativo da parte della Regione e non è semplicemente limitato alla questione della titolarità della proprietà dei beni in questione in capo al Consorzio ASI in forza di vicende traslative o per accessione o, in subordine, usucapione.

Il presente giudizio, invero, non attiene alla mera questione della individuazione di chi sia proprietario dei beni in oggetto, il Consorzio ASI o la Regione, ma investe il profilo della titolarità ex lege in capo alla Regione, della qualificazione del Consorzio ASI non come titolare ab origine dei beni, ma come concessionario della realizzazione degli stessi in forza di convenzioni con la Cassa del Mezzogiorno, che, dopo il collaudo, avrebbe dovuto trasferire i beni in oggetto alla Regione D.P.R. n. 218 del 1978, ex art. 139 e questa poi al Consorzio competente; e nell’oggetto del ricorso, che si appunta al mancato esercizio del potere amministrativo della Regione di assegnare i beni pubblici in oggetto alla data di costituzione del Co.S.I.La.M. ed alla decisione negativa della Regione sull’istanza di assegnazione dei beni stessi, la questione della titolarità in capo alla Regione costituisce il presupposto dell’esercizio del potere da questa esercitato, e come tale assume la valenza di questione pregiudiziale, da accertarsi dal Giudice amministrativo in via incidentale ai sensi dell’art. 8 cod. proc. amm.

Nè, peraltro, può ritenersi che nella specie sussista la giurisdizione esclusiva del G.A., in forza dell’art. 133, comma 1, lett. f) cod. proc. amm., per avere la controversia ad oggetto atti e provvedimenti della P.A. “in materia urbanistica ed edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio”, come sostenuto dal Co.S.I.La.M. nel ricorso incidentale, facendo valere le funzioni amministrative del Consorzio, come disposte dalla L.R. 29 maggio 1997, n. 13, intese all’attribuzione di una funzione complessiva di pianificazione, attrezzatura e gestione di ambiti territoriali.

Ed infatti, ricostruito l’oggetto del giudizio nei termini di cui si è già detto, non è rinvenibile nella specie “la stretta inerenza e strumentalità della titolarità degli impianti “contestati” all’efficace svolgimento dei compiti di organizzazione, attrezzatura e gestione del territorio assegnati al Consorzio Co.S.I.La.M. dalla legge regionale”, come prospettato dal ricorrente incidentale.

Non può invero dilatarsi a tal punto il riferimento alla “materia urbanistica ed edilizia” di cui all’art. 133, comma 1, lett. f) cod. proc. amm. sino a ricomprendervi il provvedimento di diniego di assegnazione dei beni, in forza della dedotta funzione dei beni stessi e nell’ottica della generale gestione del territorio assegnata al Co.S.I.La.M. dalla legge regionale.

Attesa la parziale soccombenza reciproca, si reputa di compensare tra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso principale nonchè il ricorso incidentale; dichiara la giurisdizione di legittimità del Giudice amministrativo; compensa le spese del presente giudizio.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale nonchè del ricorrente incidentale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale ed il ricorso incidentale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 11 settembre 2018.

Depositato in Cancelleria il 15 novembre 2018