Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 29382 del 21/10/2021

Cassazione civile sez. II, 21/10/2021, (ud. 08/01/2021, dep. 21/10/2021), n.29382

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Felice – Presidente –

Dott. COSENTINO Antonello – rel. Consigliere –

Dott. TEDESCO Giuseppe – Consigliere –

Dott. FORTUNATO Giuseppe – Consigliere –

Dott. VARRONE Luca – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 9907-2017 proposto da:

AGENZIA DELLE ENTRATE, in persona del Direttore Centrale pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

L’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope

legis;

– ricorrente –

contro

D.D.O.N., in proprio e quale legale rappresentante

pro tempore della ENERGY S.R.L., elettivamente domiciliato in ROMA,

VIA OTTAVIANO N. 9, presso lo studio dell’avvocato SALVATORE RUSSO,

rappresentati e difesi dall’avvocato FRANCESCO CINQUE, del Foro di

Lecce, giusta delega in atti;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 913/2016 della CORTE D’APPELLO di LECCE,

depositata il 17/10/2016;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

08/01/2021 dal Consigliere Dott. ANTONELLO COSENTINO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CAPASSO Lucio, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

 

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

L’Agenzia delle Entrate ha proposto ricorso, sulla scorta di un motivo, per la cassazione della sentenza n. 913/2016 con cui la Corte di appello di Lecce, confermando la sentenza del tribunale della stessa città, ha annullato l’ordinanza-ingiunzione con la quale essa Agenzia delle Entrate, direzione provinciale di Lecce, aveva inflitto una sanzione pecuniaria a ENERGY S.R.L. per la violazione, per quanto ancora rileva, del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 9.

La corte leccese ha ritenuto, in conformità al primo giudice, che nel conferire incarichi retribuiti all’ing. prof. D.R.A. senza che questi fosse stato previamente autorizzato in tal senso dalla P.A. di appartenenza (l’Università del Salento), la società ENERGY non abbia commesso l’illecito previsto dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 9; ciò sul rilievo che, seppure dopo lo svolgimento dell’incarico, l’Università aveva comunque rilasciato all’ing. D.R. l’autorizzazione in questione; autorizzazione la quale, ha rilevato altresì la Corte di appello, non essendo mai stata impugnata davanti il giudice amministrativo, non avrebbe mai perso la propria validità ed efficacia.

Il Collegio salentino ha inoltre argomentato in ordine alla inoffensività in concreto della condotta tenuta dall’ing. D.R., vista l’assenza di alcun conflitto tra l’interesse pubblico e quello privato e la non interferenza dell’incarico a lui conferito dalla società ENERGY con le esigenze di servizio del docente.

Con l’unico motivo di ricorso, riferito all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), l’Agenzia delle Entrate lamenta la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, commi 7 e 9, in combinato disposto con gli artt. 97,98 Cost.

La ricorrente rimarca come il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 9 faccia riferimento non ad una autorizzazione tout court, ma ad una “previa autorizzazione”. Inoltre deduce che, sebbene la norma in commento faccia riferimento soltanto a “incarichi retribuiti”, l’orientamento tanto della giurisprudenza amministrativa quanto di quella ordinaria sia dell’avviso che in riferimento ai docenti universitari viga il principio, sancito dall’art. 98 Cost., dell’esclusività della prestazione lavorativa (Cons. Stato, sent. 3172/2015; TAR Lombardia, sent. 614/2013; Cass. Sez. Un., ord. 22688/2011; Cass. Sez. Un., sent. 25769/2015); con la conseguenza, quindi, che un’autorizzazione ex post risulterebbe incoerente con la norma costituzionale, perché spoglierebbe l’Amministrazione di appartenenza del potere di valutare la compatibilità dell’incarico con i doveri del dipendente e, quindi, con l’interesse al buon andamento della P.A.

Infine, l’interpretazione proposta garantirebbe, ad avviso della ricorrente, anche la tutela del principio di buon andamento della P.A. sancito dall’art. 97 Cost., comma 2, poiché la previa autorizzazione preverrebbe l’insorgenza del danno erariale conseguente al conferimento ai dipendenti pubblici di incarichi inconciliabili con le mansioni cui sono adibiti.

ENERGY s.r.l. ha depositato controricorso.

La causa è stata chiamata alla pubblica udienza dell’8 gennaio 2021, nella quale il Procuratore Generale ha concluso come in epigrafe.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

In primo luogo vanno scrutinate le eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso per cassazione proposte nel controricorso della ENERGY e del suo legale rappresentante.

Con la prima, si deduce l’inammissibilità del ricorso per non essere stato impugnato il “capo di sentenza” (così pag. 6, rigo 5, del controricorso) nel quale si afferma: “innanzitutto va rilevato che l’atto autoritativo in discussione non è stato sottoposto ad impugnazione tempestiva dinanzi al G.A. nei termini di legge sicché lo stesso è perfettamente valido ed efficace” (pag. 4 della sentenza).

Con la seconda si deduce l’inammissibilità del ricorso per non essere stato impugnato l’accertamento operato dalla corte di appello in ordine alla “assoluta mancanza di lesività, nel caso di specie, dell’interesse della P.A.” (pag. 6, penultimo rigo, del controricorso).

Entrambe le suddette eccezioni vanno disattese.

Quanto alla prima eccezione, il Collegio rileva che l’affermazione relativa alla mancata impugnazione davanti al giudice amministrativo (ed alla conseguente perdurante validità ed efficacia) dell’autorizzazione rilasciata al prof. D.R. dall’Università del Salento dopo l’esecuzione dell’incarico al medesimo conferito dalla società ENERGY non costituisce un capo di sentenza, né un’autonoma ratio decidendi. Sotto il primo profilo, va qui ricordato il risalente insegnamento di questa Corte alla cui stregua “per capi di sentenza suscettibili di formare oggetto di cosa giudicata si intendono solo quelli che risolvono questioni controverse aventi una propria individualità ed autonomia, con la conseguenza che, affinché il giudicato parziale possa coprire un capo di sentenza, è necessario che questo abbia assoluta indipendenza e autonomia rispetto ai capi impugnati, sì da integrare astrattamente una decisione del tutto indipendente” (così Cass. n. 48 del 1975). Sotto il secondo profilo, è sufficiente rilevare che la suddetta affermazione si risolve in una argomentazione di supporto all’assunto – costituente la ratio decidendi della pronuncia impugnata – che l’illecito amministrativo oggetto del giudizio risulterebbe “sanato” dall’autorizzazione rilasciata dopo lo svolgimento dell’incarico.

Quanto alla seconda eccezione, il Collegio rileva che nemmeno l’affermazione relativa alla inoffensività, per l’interesse della P.A., dello svolgimento di un incarico extraistituzionale da parte del prof. D.R. costituisce una autonoma ratio decidendi. La parte contro ricorrente evoca il passaggio dell’impugnata sentenza (pag. 5, primo capoverso) in cui la corte territoriale afferma che “Avuto riguardo alla ratio della disposizione normativa come richiamata dalla stessa appellante, non emerge che ci sia stato mai nessun conflitto tra l’interesse pubblico e l’interesse privato, né che l’incarico extraistituzionale non fosse provvisto dei requisiti di saltuarietà, occasionalità e di non subordinazione; né che l’attività svolta abbia interferito con le esigenze di servizio del docente, tanto più che la sua attività era stata prestata con l’emissione di regolari fatture”. Ma tale passaggio ha una portata meramente descrittiva, risultando esornativo ed estraneo all’argomentazione che sorregge il decisum, la quale si condensa nell’affermazione che “l’assenza di previa autorizzazione consente di presumere che l’incarico non sia consentito, ma la autorizzazione ex post fa venir meno la suddetta presunzione” (pag. 5, ultimo capoverso, della sentenza).

Passando quindi all’esame del ricorso, l’unico motivo ivi proposto va giudicato fondato.

La questione posta in questa sede dalla difesa erariale è stata già esaminata e risolta da questa Suprema Corte con la sentenza n. 18206/2020 che ha affermato il principio che “lo svolgimento di incarichi extraistituzionali” retribuiti da parte di dipendenti della P.A. è condizionato alla previa autorizzazione da parte dell’amministrazione di appartenenza, secondo quanto previsto dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 9, con la conseguenza che la violazione di siffatta prescrizione non può essere sanata da un’autorizzazione successiva (ora per allora), stante la specificità del rapporto di pubblico impiego, la necessità di verificare ex ante la compatibilità tra l’incarico esterno e le funzioni istituzionali, e tenuto conto altresì della circostanza che il potere sanzionatorio è attribuito all’Agenzia delle Entrate e non all’amministrazione di provenienza del dipendente. (Nell’enunciare il principio di cui in massima, la S.C. ha cassato con rinvio la sentenza di appello che aveva ritenuto l’autorizzazione successiva – conferita, nella specie, ad un avvocato professore universitario – non mera autorizzazione “postuma” con efficacia ex nunc, bensì autorizzazione “ora per allora” con effetti ex tunc e, quindi, equivalenti a quelli dell’autorizzazione preventiva)”.

Il Collegio non vede ragioni per discostarsi da detto precedente; né tali ragioni vengono suggerite dalla difesa di parte contro ricorrente.

Quanto all’assunto, da tale difesa prospettato, secondo cui l’atto amministrativo di, autorizzazione rilasciato dall’Ateneo al proprio dipendente dopo l’esecuzione dell’incarico non sarebbe suscettibile di disapplicazione neppure se fosse illegittimo, non potendo l’autorità giudiziaria ordinaria disapplicare gli atti amministrativi nei giudizi in cui sia parte la pubblica amministrazione, è sufficiente rilevare, per un verso, che la pubblica amministrazione che ha adottato l’atto (l’Ateneo (OMISSIS)) non è parte in questo giudizio e, per altro verso, che in questa sede il tema della legittimità (e quindi, in definitiva, dell’eventuale disapplicazione) dell’autorizzazione rilasciata dall’Ateneo dopo lo svolgimento dell’incarico nemmeno si pone, perché l’illecito amministrativo contestato alla società ENERGY è l’affidamento di un incarico ad un pubblico dipendente in mancanza di “previa” autorizzazione, a nulla rilevando l’eventuale sussistenza di una autorizzazione successiva. Quest’ultima infatti, quand’anche legittima, potrebbe spiegare i propri effetti nell’ambito del rapporto tra l’Ateneo e il prof. D.R. (ad esempio sul piano della responsabilità disciplinare di quest’ultimo), ma non potrebbe comunque produrre effetti nei confronti di terzi, l’Agenzia delle Entrate e la società ENERGY; effetti, per di più, retroattivi, in quanto estintivi di un illecito amministrativo già perfezionatosi al momento del conferimento dell’incarico.

Il ricorso va accolto e l’impugnata sentenza va cassato con rinvio alla Corte d’appello di Lecce in altra composizione, che si atterrà al suddetto principio di diritto e regolerà anche le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnato e rinvia alla Corte d’appello di Lecce in altra composizione, anche per le spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, il 8 gennaio 2021.

Depositato in Cancelleria il 21 ottobre 2021

 

 

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