Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 29201 del 06/12/2017

Cassazione civile, sez. un., 06/12/2017, (ud. 09/05/2017, dep.06/12/2017),  n. 29201

Fatto

FATTI DELLA CAUSA

1. La s.r.l. Idroelettrica Alpina ha proposto ricorso alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, contro la Regola Generale o Granda di San Vito di Cadore, la Regola di Chiapuzza e Costa, la Regola di Vallesella Resinego e Serdes, nonchè contro la Regione Veneto, la s.r.l. Energy Idro Piave, e nei confronti del Comune di Cortina d’Ampezzo, del Comune di Borca di Cadore, del Comune di San Vito di Cadore, del Comune di Vodo di Cadore, dell’Unione Montana della Valle del Boite (già Comunità Montana della Valle del Boite, della Magnifica Regola Grande dei Monti di Vodo e della Regola di Borca di Cadore.

Il ricorso è stato proposto contro la sentenza n. 129 del 6 luglio 2015, con la quale il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche ha provveduto in sede di legittimità su due ricorsi preventivamente riuniti ed ha accolto nei sensi di cui in motivazione quello iscritto al n. 282 del 2012, proposto dalla Regola Generale o Granda di San Vito di Cadore, dalla Regola di Chiapuzza e Costa e dalla Regola di Vallesella Resinego e Serdes, e dichiarato improcedibile quello n. 300 del 2012, proposto dalla s.r.l. Energy Idro Piave.

2. Entrambi i ricorsi impugnavano: a) il provvedimento con il quale la Regione Veneto aveva preferito, tra i progetti di derivazione del Torrente (OMISSIS), presentati nella procedura in concorrenza promossa ai sensi del R.D. n. 1775 del 1933, art. 9, quello della qui ricorrente; b) il parere n. 7 del 13 giugno 2012, espresso dall’apposita Commissione tecnica per il parere su osservazioni, opposizioni e domande in concorrenza ed in base al quale veniva adottato il suddetto provvedimento.

Per quanto in questa sede interessa, le Regole impugnavano (con il quarto motivo di ricorso) anche la Delib. Giunta Regionale Veneto 7 dicembre 2011, n. 2100, in forza della si era svolta l’attività procedimentale sfociata nel detto parere, contestando in radice la legittimità della regolamentazione della procedura per il rilascio della concessione idroelettrica da quella Delib. fissata. In particolare, secondo le Regole la Delib. regionale sarebbe stata illegittima per illogicità manifesta, nella parte in cui non aveva previsto alcuna valutazione ambientale e paesaggistica all’interno della fase di rilascio della concessione, rinviando tali valutazioni ad un momento successivo. In tal modo si sarebbe potuto verificare che una fase procedimentale lunga e complessa risultasse inutilmente compiuta, ove il progetto approvato (e che, quindi, avesse avuto accesso alla fase successiva) si fosse rivelato poi incompatibile con i parametri a tutela dell’ambiente e del paesaggio.

2.1. Nel giudizio n. 282 del 2012 intervenivano ad adiuvandum i seguenti soggetti: il Comune di Cortina d’Ampezzo; la Magnifica Regola Grande dei Monti di Vodo; la Regola di Borca di Cadore; il Comune di Borca di Cadore; il Comune di San Vito di Cadore; il Comune di Vodo di Cadore; la Comunità Montana della Valle del Boite.

2.2. La s.r.l. Idroelettrica Alpina eccepiva l’inammissibilità degli interventi, rilevando che tutti i soggetti intervenienti risultavano legittimati ex se all’impugnazione in via principale in quanto direttamente coinvolti nella vicenda e, comunque, parti attive del procedimento, dal che conseguiva che avrebbero avuto l’onere di impugnare a pena di decadenza il provvedimento.

3. Con la sentenza impugnata il TSAP, dopo avere riunito i ricorsi ed avere disatteso l’eccezione di inammissibilità degli interventi, rilevata la necessità, perchè logicamente prioritario, dell’esame delle censure formulate nel ricorso n. 282 del 2012 contro la Delib. Giunta Regione Veneto (DGRV) 7 dicembre 2011, n. 2100, nella parte in cui, secondo la tesi sostenuta nel ricorso, tale Delib. derogando al procedimento previsto del R.D. n. 1775 del 1933, 10 artt. 7 e segg., aveva irragionevolmente anticipato la selezione tra le domande dei concorrenti all’esito del parere della Commissione tecnica, prevedendo che tale selezione avvenisse a monte dell’espletamento dell’istruttoria, senza che fosse preceduta da una qualsiasi valutazione in materia ambientale. La priorità del relativo motivo veniva ravvisata perchè il suo “accoglimento, determinando il travolgimento dell’intera procedura, avrebbe (avuto) come conseguenza l’assorbimento, per pregiudizialità logica, delle ulteriori censure rivolte contro l’esito delle valutazioni espresse dalla Commissione in sede di gara”.

Il motivo veniva ritenuto fondato sotto due distinte ragioni, espressamente dette autonomamente rilevanti, cioè per violazione di legge e per eccesso di potere.

Accolto, dunque, il ricorso n. 282 del 2012 sotto tale profilo, le altre censure su cui esso si basava venivano dichiarate assorbite, mentre il ricorso proposto dalla società Hydro Piave veniva dichiarato in conseguenza improcedibile.

4. Al ricorso per cassazione, affidato a tre motivi, hanno resistito con separati controricorsi, la Regola Generale o Granda di San Vito di Cadore, Regola di Chiapuzza e Costa e la Regola di Vallesella Resinego e Serdes da un lato, dall’altro la s.r.l. Energy Idro Piave, e dall’altro ancora il Comune di Cortina d’Ampezzo, il Comune di Borca di Cadore, il Comune di San Vito di Cadore, il Comune di Vodo di Cadore, l’Unione Montana della Valle del Boite (già Comunità Montana della Valle del Boite, la Magnifica Regola Grande dei Monti di Vodo e la Regola di Borca di Cadore.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso si prospetta “Error in iudicando: violazione del R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, comma 2 e art. 146, L.R. Veneto 8 maggio 1989, n. 14, art. 1 e dell’art. 100 c.p.c., i relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3”.

Vi si sostiene che la sentenza impugnata avrebbe “disatteso la macroscopica tardività dell’impugnazione avversaria riferita alla D.G.R. n. 2100 del 2011, violando così le norme che regolano i rigorosi termini di decadenza fissati dalla disciplina rilevante – in articolare, a mente del R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, comma 2 e art. 146 – ai fini della certezza del diritto”. Poichè, come del resto la ricorrente aveva rilevato costituendosi in giudizio, la Delib. Giunta regionale era stata pubblicata sul B.U. della Regione Veneto n. 98 del 27 dicembre 2011, essendo soggette la Delib. Giunta a tale forma di pubblicazione, l’impugnazione davanti al TSAP avrebbe dovuto avere luogo entro il 25 febbraio 2012. Si soggiunse, altresì, che le Regole resistenti avevano dedotto in causa di avere già contestato davanti al TSAP con un precedente gravame la suddetta delibera, onde esse ne erano state a conoscenza. Ed ancora che le Regole nemmeno avevano impugnato due delibere di Giunta Regionale del 2009 e del 2011, che consentivano la medesima articolazione procedimentale censurata con il ricorso deciso dal TSAP.

1.1. Il motivo non può trovare accoglimento.

In via preliminare, ancorchè nessuna delle parti costituite si sia interrogata sul punto, ci si deve domandare sul se la questione posta con esso sia deducibile in questa sede e, quindi, gradatamente se sia stata dedotta correttamente.

La questione è certamente deducibile, ancorchè non risulti che la sentenza impugnata abbia detto alcunchè sulla pretesa tardività dell’impugnazione della Delib. n. 2100 del 2011 e parte ricorrente non abbia sostenuto e dimostrato di averla eccepita davanti al TSAP e, dunque, debba ritenersi che si tratta di questione che la ricorrente solleva per la prima volta direttamente in questa sede.

In proposito, si rileva che nell’esposizione del fatto del ricorso si dice che, costituendosi la qui ricorrente “sottolineava, peraltro, “la risalenza della pubblicazione della Delib. impugnata al Bollettino Ufficiale della Regione Veneto n. 98 del 27 dicembre 2011 nonchè la già avvenuta impugnazione della stessa riferita dalle Regole””, ma in tale deduzione, per come la si riferisce, non si poteva certo cogliere la deduzione della tardività dell’impugnazione della Delib..

La deducibilità, comunque, della questione in questo giudizio di legittimità si giustifica perchè, essendo la tardività del ricorso introduttivo certamente una questione rilevabile d’ufficio e, quindi, ove esistente, da rilevarsi d’ufficio dal TSAP, e non essendo stata da esso rilevata, con la conseguente mancanza della formazione di un decisum su di essa, che avrebbe dovuto essere impugnato, essa resta, come questione di diritto, deducibile dalla parte, perchè sarebbe stata comunque rilevabile d’ufficio da questa Corte.

Tuttavia, si deve rilevare che, ferma la conclusione della deducibilità in astratto della questione sotto tale profilo, nella specie è mancata un’attività assertiva della sua fondatezza, idonea a giustificarne l’accoglimento.

1.2. Infatti, parte ricorrente si è limitata a sostenere che la Delib. Giunta Regionale Veneta era atto conoscibile tramite la pubblicazione sul B.U.R. ed anzi che in concreto era stata conosciuta, atteso che le Regole avevano proceduto ad impugnarla.

Senonchè, tali precisazioni non evidenziano affatto che il termine per impugnarla fosse decorso a carico della Regole dal momento della pubblicazione e nemmeno da quello della conoscenza avutane in concreto. Invero, perchè insorga il diritto di impugnare un provvedimento amministrativo per determinate ragioni è necessario che, in relazione ad esse, si configuri l’interesse del soggetto e tale interesse si configura quando il provvedimento leda la sua situazione di interesse legittimo o comunque altra sua situazione giuridica soggettiva.

Nella specie tale lesione non si è certo verificata con la pubblicazione della delibera e, quindi, per effetto dei contenuti con cui essa ha regolato astrattamente l’attività procedimentale, e nemmeno si è verificata allorquando, per ragioni che nemmeno sono state indicate dalla ricorrente, le Regole hanno impugnato la Delib..

Si è verificata, invece, allorchè, sulla base dell’attività procedimentale che ha portato all’espressione del parere a favore di altro soggetto interessato, è risultata lesa, sebbene in conseguenza dell’applicazione delle regole procedimentali poste dalla deliberazione, la situazione giuridica vantata dalle Regole.

Tanto deve ritenersi in mancanza di attività dimostrativa dell’insorgenza di una lesione e, dunque, dell’interesse a ricorrere delle Regole prima dell’adozione del parere.

1.3. Peraltro, le Regole resistenti, nei loro due controricorsi, bene hanno evidenziato che l’impugnazione che esse ebbero a fare della nota deliberazione era stata diretta a contestarne il contenuto quanto alla mancata previsione della loro partecipazione al procedimento di rilascio delle concessioni e, dunque, a tutela di una situazione direttamente lesa dalla stessa disciplina della deliberazione, in quanto essa sottraeva – a loro dire – la posizione di soggetti attivi del procedimento fino ad allora rivestita.

Nessuna replica la ricorrente ha svolto rispetto a tale deduzione, non avendo depositato memoria e e non avendo partecipato all’odierna udienza.

1.4. Del tutto generica, quanto alla sua rilevanza giuridica, è, poi, l’affermazione che le Regole non si erano dolute di altre due precedenti deliberazioni regionali e, comunque, essa giustificherebbe sempre le medesime considerazioni in punto di insorgenza dell’interesse in relazione alla presente controversia, che si sono svolte poco sopra.

1.5. Il motivo è, dunque, rigettato.

2. Con il secondo motivo si prospetta “Error in iudicando: violazione e falsa applicazione del R.D. n. 1775 del 1933, artt. 7, 8 e 9, D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12 e D.M. 10 settembre 2010, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3”

Il motivo, come deducono le Regole in entrambi i controricorsi e come si sarebbe comunque dovuto rilevare d’ufficio, è inammissibile.

Lo è perchè impugna solo una delle due rationes decidendi con cui il TSAP ha rigettato il ricorso, qualificandole espressamente come autonome.

2.1. La sentenza impugnata, infatti, dopo avere esaminato le questioni oggetto del motivo in esame nei punti 13 e 14 ed avere ritenuto, sulla base dell’analisi delle norme del R.D. n. 1775 del 1933, evocate nel motivo, l’illegittimità della deliberazione della Giunta, ha così motivato nel punto 15.: “15. Oltre a porsi in contrasto con il superiore dato normativo, la delibera della Giunta regionale in esame risulta, inoltre, autonomamente affetta da vizi di eccesso di potere per manifesta violazione dei principi di ragionevolezza, buon andamento ed efficacia dell’azione amministrativa. Escludendo una istruttoria completa su tutte le domande, infatti, il procedimento disciplinato dalla Regione da un lato non garantisce il miglior perseguimento degli interessi pubblici coinvolti, e dall’altro, risulta potenzialmente foriero di conseguenze palesemente irragionevoli. Ed infatti, qualora in seguito alla valutazione preliminare che porta alla scelta di un’unica domanda da sottoporre ad istruttoria, dovessero emergere, in sede di istruttoria, ragioni ostative al rilascio della concessione, il risultato non potrebbe che essere la conclusione negativa del procedimento (e, quindi, il mancato rilascio della concessione). Si avrebbe così un irragionevole dispendio di risorse procedimentali, oltre che un sacrifico ingiustificato, dato l’esito negativo dell’istruttoria condotta su un sola domanda, dell’interesse alla produzione di energia idroelettrica, interesse che è invece protetto ed incentivato sia a livello nazionale che comunitario. La pretermissione delle valutazioni in materia ambientale e paesaggistica nella fase della selezione importa, infatti, la possibilità che ad accedere alle ulteriori fasi procedimentali per il rilascio della concessione di derivazione e dell’autorizzazione unica siano dei progetti incompatibili con i valori ambientali e paesaggistici, progetti, dunque, che, proprio in ragione di tale contrasto, potrebbero successivamente essere oggetto di diniego. Con l’irragionevole risultato di vanificare di ogni attività in precedenza svolta e di precludere la produzione di energia idroelettrica pur nell’eventualità che fra le domande inizialmente presentate vi fossero, invece, progetti assentibili sotto il profilo ambientale e paesaggistico. Tali conseguenze negative sarebbero evitabili ove, come prescritto dal R.D. n. 1775 del 1933, ogni domanda fosse sottoposta da istruttoria completa e la scelta finale avvenisse sulla base delle risultanze di essa”.

Ebbene, tale ulteriore motivazione, espressamente indicata come una ragione autonoma di illegittimità della deliberazione, è stata enunciata dopo l’analisi del procedimento disciplinato dalle norme del R.D. n. 1733 del 1933, artt. 7-9 e supponendo – evidentemente in via ipotetica – che esse, al contrario di quanto ritenuto dal TSAP con la prima motivazione, non fossero state direttamente violate direttamente per il loro contenuto, ma che la deliberazione invece fosse affetta da vizio di eccesso di potere.

Detta motivazione non risulta in alcun modo criticata dal ricorso.

Ne segue che, non essendo stata impugnata ed essendo essa idonea a giustificare l’annullamento della deliberazione (e degli atti consequenziali impugnati), lo scrutinio del motivo di ricorso in esame risulta impedito dal passaggio in cosa giudicata della sentenza sulla base di quella motivazione. Ciò, in applicazione del principio di diritto secondo cui: “Allorquando la sentenza assoggettata ad impugnazione sia fondata su due diverse “rationes decidendi”, idonee entrambe a giustificarne autonomamente le statuizioni, la circostanza che l’impugnazione sia rivolta soltanto contro una di esse, e non attinga l’altra, determina una situazione nella quale il giudice dell’impugnazione (ove naturalmente non sussistano altre ragioni di rito ostative all’esame nel merito dell’impugnazione) deve prendere atto che la sentenza, in quanto fondata sulla “ratio decidendi” non criticata dall’impugnazione, è passata in cosa giudicata e desumere, pertanto, che l’impugnazione non è ammissibile per l’esistenza del giudicato, piuttosto che per carenza di interesse” (principio già affermato da Cass. n. 14740 e ribadito da successive decisioni, che sembra preferibile rispetto a quello che valorizza il riferimento all’interesse: per cui Cass., Sez. Un., n. 16602 del 2005).

2.2. Il motivo è, dunque, dichiarato inammissibile.

2.3. La Corte rileva invece che, al contrario di quanto sostenuto delle Regole controcorrenti, la mancata impugnazione di entrambe le autonome rationes decidendi non poteva giustificare l’inammissibilità del ricorso, in quanto il primo motivo poneva, come s’è veduto, una questione idonea, se fondata, a giustificare la cassazione della sentenza.

3. Con il terzo motivo si denuncia “Error in iudicando. Violazione del combinato disposto del R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, comma 2 e art. 146 (sotto ulteriore profilo), del R.D. n. 1775 del 1933, artt. 173 e 208 e del D.Lgs. n. 104 del 2010, artt. 28 e 50, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3”.

Vi si censura la motivazione con cui il TSAP ha ritenuto ammissibili, qualificandoli come adesivi, gli interventi dispiegati dal Comune di Cortina d’Ampezzo, dalla Magnifica Regola Grande dei Monti di Vodo, dalla Regola di Borca di Cadore, dal Comune di Borca di Cadore, dal Comune di San Vito di Cadore, dal Comune di Vodo di Cadore, dalla Comunità Montana della Valle del Boite.

3.1. Il TSAP ha così motivato il rigetto delle eccezioni di inammissibilità formulate dalla qui ricorrente (e dalla Regione): “9.1. Sia la Regione Veneto sia la società controinteressata sostengono che i soggetti intervenienti, in quanto direttamente lesi dai provvedimenti impugnati, e, quindi, cointeressati, avrebbero dovuto proporre a loro volta ricorso nel termine di decadenza. 9.2. L’eccezione non merita accoglimento. 9.3. Va condiviso e ribadito l’orientamento giurisprudenziale secondo cui nel processo amministrativo è inammissibile l’intervento (adesivo autonomo) attraverso il quale il cointeressato, ampliando il thema decidendum, proponga nuove ed autonome domande (o formuli nuove censure all’indirizzo del provvedimento già impugnato). Un simile intervento, invero, traducendosi nella formulazione di nuovi ed autonomi motivi di ricorso, si tradurrebbe in una sostanziale elusione del termine decadenziale per proporre l’impugnazione avverso il provvedimento direttamente lesivo. Diverso è, tuttavia, il caso in cui il cointeressato si limiti a proporre un intervento meramente adesivo e dipendente dalla domanda principale, senza articolare nuove ed autonome censure rivolte contro il provvedimento già impugnato, ma limitandosi a chiedere l’accoglimento dei motivi formulati dal ricorrente principale. L’intervento meramente adesivo e dipendente, infatti, non determinando un ampliamento del thema decidendum, non dà luogo ad alcuna elusione del termine di decadenza per proporre l’impugnazione principale. Viene così a mancare la principale ragione ostativa che si oppone all’intervento del cointeressato. Venuta meno tale ragione ostativa, l’intervento meramente adesivo del cointeressato deve ritenersi ammissibile: altrimenti opinando si arriverebbe, infatti, all’irragionevole conclusione di dare maggiore tutela al terzo che rispetto al provvedimento impugnato vanta un semplice interesse di fatto (il cui intervento viene pacificamente ritenuto ammissibile) rispetto al terzo che risulti titolare di un interesse giuridicamente rilevante direttamente leso dal provvedimento gravato. Quest’ultimo vanta, rispetto all’accoglimento del ricorso principale, un interesse ancor più qualificato che, ove non si verifiche alcun aggiramento dell’inderogabile termine di decadenza per proporre autonoma impugnazione, può certamente essere tutelato anche nelle forme dell’intervento adesivo dipendente. Nel caso di specie, gli intervenienti non hanno proposto autonome censure, ma si sono limitati a chiedere l’accoglimento del ricorso principale. Non è, quindi, condivisibile l’eccezione secondo cui tale forma di intervento avrebbe dato luogo ad un aggiramento del termine di decadenza”.

3.2. Questa motivazione è corretta là dove ricostruisce la posizione dei soggetti intervenienti come quella di interventori adesivi ed avrebbe dovuto essere criticata deducendo, con opportuna attività dimostrativa, le ragioni per cui quella posizione non fosse qualificabile in quel modo.

Invece, nella illustrazione del motivo non si discute in iure in questi termini, ma si sostiene solo che, pur essendo decaduti dal diritto di impugnazione, gli intervenienti hanno potuto partecipare al processo affinchè fosse accolta l’impugnazione delle Regole ricorrenti, con la conseguenza che la loro posizione, per effetto del decisum della sentenza impugnata, è stata rimessa in gioco.

Senonchè, tale effetto si sarebbe comunque prodotto anche se l’intervento non vi fosse stato.

E’ vero che, partecipando al processo, i soggetti intervenuti hanno potuto contraddire, ma lo hanno potuto fare nei limiti della impugnazione fatta dalle Regole e tanto ha lasciato la loro posizione appunto nei confini tipici della posizione dell’interventore adesivo dipendente.

Riguardo alla posizione della Magnifica Regola Grande dei Monti di Vodo si sostiene, poi, che essa sarebbe stata un quivis de populo e particolarmente un soggetto privato, privo di poteri di rappresentanza di interessi che potessero abilitarla ad intervenire ad adiuvandum.

Tale assunto è, però, prospettato in modo assertorio, senza alcuna indicazione del dove e del come l’asserto emergerebbe in atti.

3.3. Il motivo è, dunque, rigettato.

4. Il ricorso è conclusivamente rigettato.

5. Le spese del giudizio di cassazione seguono la soccombenza a carico della ricorrente e nei confronti della parti resistenti e si liquidano in dispositivo ai sensi del D.M. n. 55 del 2014. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, si deve dare atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del citato art. 13, comma 1-bis.

PQM

La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente alla rifusione alle parti resistenti delle spese del giudizio di cassazione, liquidate a favore di ognuno dei due gruppi di resistenti e della resistente Energy Hydro Piave s.r.l. in euro settemila, oltre duecento per esborsi, le spese generali al 15% e gli accessori come per legge. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del citato art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 9 maggio 2017.

Depositato in Cancelleria il 6 dicembre 2017