Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 29198 del 13/11/2018

Cassazione civile sez. I, 13/11/2018, (ud. 19/09/2018, dep. 13/11/2018), n.29198

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – Consigliere –

Dott. MARULLI Marco – Consigliere –

Dott. IOFRIDA Giulia – rel. Consigliere –

Dott. CAIAZZO Rosario – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 24845/2014 proposto da:

Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, in

persona del Ministro pro tempore, Soprintendenza Archeologica per i

Beni A.A.A.S. di Campobasso, in persona del legale rappresentante

pro tempore, Ufficio Centrale del Ministero dei Beni Culturali, in

persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliati in Roma,

Via dei Portoghesi n. 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato,

che rappresenta e difende ope legis;

– ricorrenti –

e contro

Regione Molise, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente

domiciliata in Roma, Viale dell’Oceano Atlantico n. 25, presso lo

studio dell’avvocato Leuci Mariagrazia, rappresentata e difesa

dall’avvocato Rivellino Demetrio, giusta procura a margine del

controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

avverso la sentenza n. 173/2013 della CORTE D’APPELLO di CAMPOBASSO,

depositata il 22/07/2013;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dei

19/09/2018 dal cons. IOFRIDA GIULIA;

lette le conclusioni scritte del P.M. in persona del Sostituto

Procuratore Generale Dott. CARDINO ALBERTO, che ha chiesto che

Codesta Corte di Cassazione voglia accogliere il motivo di ricorso

principale.

Fatto

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Campobasso, con sentenza n. 17313/2013, – pronunciata in un giudizio promosso dalla Regione Molise nei confronti del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, della Soprintendenza Archeologica per i beni A.A.A.S. di Campobasso, dell’Ufficio Centrale dei Ministero per i Beni Culturali e della Dott.ssa D.G., all’epoca dei fatti Soprintendente ai B.A.A.S. di Campobasso, per sentirli condannare in solido al risarcimento dei danni conseguenti alla sospensione dei lavori di ricostruzione di un immobile di proprietà della Regione (un fabbricato ex G.I.L., Gioventù Italiana del Littorio), da adibire a nuova sede del Consiglio Regionale, sottoposto a vincolo d’interesse storico-culturale ai sensi della L. n. 1089 del 1939, a seguito dell’annullamento in sede giurisdizionale degli atti amministrativi della Soprintendenza che avevano determinato reiterate sospensioni dei lavori, a partire dal maggio 1991, epoca di adozione del primo provvedimento del Soprintendente con il quale l’edificio era stato sopposto a vincolo monumentale, malgrado la concessione edilizia già rilasciata dal Sindaco ed il parere positivo sull’esecuzione dell’opera ed a seguito della prima gara per l’affidamento dei lavori di demolizione e ricostruzione in concessione, – è stata parzialmente riformata la decisione di primo grado, che, in accoglimento delle domande attrici, aveva condannato i convenuti a(risarcimento dei danni in favore della Regione Molise, quantificati in Euro 10.081.196,57, oltre interessi legali.

In particolare, la Corte d’appello, respinte le eccezioni preliminari di difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore di quella, per responsabilità erariale, della Corte dei Conti, che si era già pronunciata nel 1999, giudicando sugli stessi fatti, attesa la diversità tra giudizio civile e giudizio contabile nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici, e di insussistenza dell’illecito e della responsabilità (anche da “contatto sociale”) dei convenuti (stante la “reiterata contraddizione” nelle condotte degli organi centrali e periferici dello Stato), in accoglimento del quarto motivo del gravame proposto dalle Amministrazioni e dalla Dott.ssa D., riduceva il quantum dei risarcimento dovuto ad Euro 678.460,63 (riconoscendo solo i danni da spese effettivamente sostenute per compensi all’impresa appaltatrice in relazione ad un rapporto di appalto avviato ma non proseguito e negando la risarcibilità del maggior costo dell’opera non più realizzata e del danno da lucro cessante, rappresentato dal costo annuale delle locazioni stipulate dall’Ente tra il 1994 ed il 2003).

Avverso la suddetta sentenza, il Ministero dei Beni Culturali e delle Attività Culturali e del Turismo (già Ministero dei Beni Culturali ed Ambientali, già Ministero dei Beni Culturali), la Soprintendenza Archeologica per i Beni A.A.A.S. di Campobasso, l’Ufficio Centrale del Ministero per i Beni Culturali e la Dott.ssa D.G. propongono ricorso per cassazione, affidato a quattro motivi, nei confronti della Regione Molise (che resiste con controricorso e ricorso incidentale in unico motivo). Il P.G. ha depositato conclusioni scritte.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. I ricorrenti principali lamentano: 1) con il primo motivo, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, nonchè la violazione e falsa applicazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, dell’art. 2043 c.c. e L. n. 20 del 1994, art. 1, comma 4 e dell’art. 39 c.p.c. e del principio del ne bis in idem, per non avere la Corte d’appello ritenuto che il fatto illecito dedotto – il cui evento dannoso si era verificato in un momento successivo all’entrata in vigore della L. n. 20 del 1994, dovendo correlarsi all’atto definitivo, vale a dire al decreto del 17/03/1995 con il quale il direttore Generale dell’Ufficio Centrale del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali apponeva il vincolo d’interesse storico-culturale e vietava la ripresa dell’attività di cantiere sull’edificio rientrasse nella responsabilità per danno erariale cagionato da dipendente pubblico (nel caso di specie, la Dott.ssa D. ed altri funzionari del Ministero), come peraltro riconosciuto dalla Corte dei Conti nella sentenza n. 103/1999 (giudicato depositato sin dal primo grado), con la quale era stato liquidato un danno di Lire 523.353.000, di cui Lire 261.676.500, poste a carico della D., con conseguente violazione del principio del ne bis in idem, quanto meno nei confronti dell’ex Soprintendente; 2) con il secondo motivo, sia la violazione e falsa applicazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, degli artt. 2043, 2967, 1218, 1337 e 1338 c.c., sia l’omesso esame, ex art. 360 c.p.c., n. 5, di fatto decisivo oggetto di discussione tra le parti, in ordine alla ritenuta sussistenza dell’elemento soggettivo dell’illecito aquiliano e dei nesso eziologico tra l’operato della P.A. ed il danno patito asseritamente dalla Regione Molise; 3) con il terzo motivo, la violazione e falsa applicazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, dell’art. 61 c.p.c. e art. 191 c.p.c. e ss., in relazione alla reiezione della censura concernente l’erronea ammissione di una CTU meramente esplorativa; 4) con il quarto motivo, la violazione e falsa applicazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, degli artt. 1223 e 1226 c.c., in ordine alla ritenuta debenza, nell’ambito del quantum risarcibile, dei danni per compensi inerenti all’esecuzione dell’appalto, quanto a Lire 1.282.082.983, e per le spese legali relative al compenso del difensore della Regione nei giudizi amministrativi, nei quali era stata disposta la compensazione delle spese processuali, con statuizione non impugnata.

2. La ricorrente incidentale, nell’unico motivo, lamenta sia la violazione e falsa applicazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, degli artt. 2043, 1223, 1226 e 2056 c.c., art. 114 e 115 c.p.c., sia l’omesso esame, ex art. 360 c.p.c., n. 5, circa un fatto decisivo oggetto di discussione tra le parti, in riferimento al mancato riconoscimento del danno da lucro cessante, rappresentato dal costo sostenuto per la locazione di altro immobile da adibire a sede dei consiglio Regionale.

3.La prima censura del ricorso principale è infondata.

Assume la ricorrente che, nella specie, alla luce della L. n. 20 del 1994, art. 1 quale interpretato dal D.L. n. 543 del 1996, convertito con modificazioni in L. n. 639 del 1996, sussiste la giurisdizione esclusiva contabile della Corte dei Conti, che già, con la sentenza n. 103/1999, prodotta in sede di merito, ha giudicato sugli stessi fatti, liquidando alla Regione Molise un danno di Lire 523.353.000, a carico della Dott.ssa D., già Soprintendente, nei limiti di Lire 261.676.500.

Invero, sostiene la ricorrente, la L. n. 20 del 1994 ha esteso la giurisdizione contabile (“La Corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti diversi da quelli di appartenenza”) alle ipotesi di danni erariali cagionati da amministratori o dipendenti pubblici ad enti diversi da quelli di appartenenza e, nella specie, l’evento dannoso lamentato dalla Regione Molise si è verificato in epoca successiva all’entrata in vigore della suddetta L. n. 20 del 1994, dovendosi esso identificare con l’ultimo provvedimento adottato dal Soprintendente causativo del danno definitivo, vale a dire l’apposizione del vincolo di interesse storico e culturale con decreto del 17/3/1995, emesso dal Direttore Generale dell’Ufficio Centrale del Ministero per i Beni Ambientali e Culturali, preceduto dalla nota prot. n. 3124 del 15/02/1995 della Soprintendenza di Campobasso, con la quale si vietava la ripresa dell’attività di cantiere sul “palazzo ex G.I.L.”.

Ora, va rilevato che, successivamente all’entrata in vigore della L. n. 20 del 1994, questa Corte a Sezioni Unite, superato il principio un tempo affermato da questa Corte, secondo cui la giurisdizione della Corte dei Conti era da intendersi come limitata alla responsabilità connessa all’esercizio di poteri autoritativi o di funzioni pubbliche degli enti pubblici, ricadendo nella giurisdizione ordinaria quella relativa all’attività gestionale, per effetto sia della evoluzione della nozione di pubblica amministrazione (attività amministrativa non è soltanto quella che si estrinseca in pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quella che persegue, nei limiti consentiti dall’ordinamento, finalità istituzionali in forme privatistiche), sia del mutato quadro normativo di riferimento (in particolare, appunto, la L. 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti, modificata dal D.L. 23 ottobre 1996, n. 543, conv. in L. 20 dicembre 1996, n. 639, secondo cui la Corte dei Conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministratori ed enti pubblici diversi da quelli di appartenenza), ha stabilito che sono attribuiti alla Corte dei Conti i giudizi di responsabilità amministrativa per fatti commessi dopo l’entrata in vigore della cit. L. n. 20 del 1994 nei confronti di amministratori e dipendenti di enti pubblici (anche economici). Il nuovo orientamento si fonda essenzialmente sul progressivo ampliamento della giurisdizione contabile in materia di responsabilità, l’ambito della quale investe ora anche la responsabilità amministrativa dei dipendenti pubblici pure quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni ed enti pubblici diversi da quelli di appartenenza (L. n. 20 del 1994, art. 1, u.c.), avendo rilievo essenziale l’evento dannoso verificatosi in pregiudizio di un’Amministrazione pubblica e non, o non più, il quadro di riferimento (di diritto pubblico o privato) nel quale si colloca la condotta produttiva del danno stesso (in questo senso, Cass.S.0 8492/2011; Cass. S.U. 3367/2007; Cass., S.U., n. 10973/2005; Cass., n. 3899/2004, nonchè Cass., S.U., n. 19667/2003; Cass., sez. un., 21 maggio 2003, n. 7946).

Nella specie, non è tuttavia in discussione la proponibilità della domanda previamente azionata dinanzi alla Corte dei Conti, quanto la sussistenza o meno di una giurisdizione concorrente del giudice ordinario, avendo la Regione Molise avviato, in pendenza del giudizio per responsabilità erariale dinanzi alla Corte dei Conti, altro giudizio civile per risarcimento dei danni sulla base degli stessi eventi dannosi.

E’ principio consolidato nella giurisprudenza di questa Corte a Sezioni Unite quello per cui, “in tema di responsabilità erariale, la giurisdizione civile e quella penale, da un lato, e la giurisdizione contabile, dall’altro, sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale, e l’eventuale interferenza che può determinarsi tra i relativi giudizi pone esclusivamente un problema di proponibilità dell’azione di responsabilità da far valere davanti alla Corte dei conti, senza dar luogo ad una questione di giurisdizione” (Cass., sez. un., 28 novembre 2013, n. 26582; Cass., sez. un., 4 gennaio 2012, n. 11; Cass. S.U. 27092/2009; Cass. 25495/2009; di recente, Cass. S.U. 8568/2018). In particolare l’azione proposta dal Procuratore contabile non si identifica con quella che l’amministrazione può autonomamente promuovere nei confronti dei propri funzionari (e/o di quelli dell’ente esterno) autori del danno, per farne valere la responsabilità (anche solidale), posto che – come osservato anche dalla Corte Costituzionale (sentenze n. 104/1989 e n. 1/2007), correlativamente evidenziando le notevoli differenze tra il giudizio contabile e quello in cui le singole amministrazioni ritengono di far valere l’interesse particolare e concreto in relazione agli scopi specifici che ciascuna di esse persegue – il Procuratore Generale della Corte dei Conti, nella promozione dei giudizi, agisce nell’esercizio di una funzione obiettiva e neutrale, rivolta alla repressione dei danni erariali conseguenti ad illeciti amministrativi: rappresentando l’interesse generale al corretto esercizio, da parte dei pubblici dipendenti, delle funzioni amministrative e contabili, e cioè un interesse direttamente riconducibile al rispetto dell’ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali ed indifferenziati (Cass. S.U. 26659/2014).

Non ricorre poi il lamentato vizio per violazione dei “ne bis in idem”, limitatamente alla posizione dell’ex soprintendente, già condannata dalla Corte dei Conti, in quanto, come già rilevato da questa Corte (Cass. 14632/2015), “non sussiste violazione del principio dei “ne bis in idem” tra il giudizio civile introdotto dalla P.A., avente ad oggetto l’accertamento del danno derivante dalla lesione di un suo diritto soggettivo conseguente alla violazione di un’obbligazione civile, contrattuale o legale, o della clausola generale di danno aquiliano, da parte di soggetto investito di rapporto di servizio con essa, ed il giudizio promosso per i medesimi fatti innanzi alla Corte dei conti dal Procuratore contabile, nell’esercizio dell’azione obbligatoria che gli compete, poichè la prima causa è finalizzata al pieno ristoro del danno, con funzione riparatoria ed integralmente compensativa, a protezione dell’interesse particolare della singola Amministrazione attrice, mentre l’altra, invece, è volta alla tutela dell’interesse pubblico generale, al buon andamento della P.A. e al corretto impiego delle risorse, con funzione essenzialmente o prevalentemente sanzionatoria”. Ancora di recente, questa Corte a S.U. ha precisato che “deve escludersi l’ammissibilità del ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 362 c.p.c. avverso le decisioni della Corte dei conti, per violazione del “ne bis in idem”, risolvendosi tale vizio in un errore “in iudicando”, sui limiti interni della giurisdizione sotto il profilo della proponibilità o proseguibilità della domanda per effetto di una precedente pronuncia del giudice penale (o civile) posto che il sindacato del giudice di legittimità è circoscritto al controllo dei limiti esterni della giurisdizione e considerato che l’eventuale interferenza tra il giudizio penale (come pure il giudizio civile) e quello contabile pone esclusivamente un problema di proponibilità dell’azione di responsabilità era n’aie essendo le giurisdizioni reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali, anche in relazione allo stesso fatto materiale” (Cass. SU. 31107/2017).

3. Il secondo motivo è inammissibile. Quanto dedotto dai ricorrenti non configura violazioni di diritto sostanziale presenti nella decisione impugnata, avendo la Corte distrettuale vagliato complessivamente la condotta della pubblica amministrazione, affermandone la responsabilità, non sulla base dell’annullamento giurisdizionale degli atti amministrativi, ma per effetto del comportamento antigiuridico, contrario ai principi di diligenza e buona amministrazione, tenuto attraverso altalenanti autorizzazioni e revoche del diritto di edificazione, succedutesi negli anni, cosicchè il riferimento alle norme civilistiche, in tema di responsabilità civile, risulta palesemente inconferente, giacchè quel che viene in discussione è unicamente il modo in cui la Corte di merito, cui competeva farlo, ha valutato le risultanze documentali acquisite agli atti. Si è trattato, dunque, di una valutazione di merito, come tale di stretta competenza della Corte territoriale, che il riferimento alla documentazione prodotta rende adeguatamente motivata.

4. I vizi motivazionali lamentati nei primi due motivi sono infondati. Non ricorre invero un vizio di omesso esame di fatto decisivo, avendo la Corte d’appello esaminato tutte le questioni ed i fatti storici allegati. Va poi considerato che l’omesso esame di elementi istruttori non integra, di per sè, il vizio di omesso esame di un fatto decisivo qualora il fatto storico, rilevante in causa, sia stato comunque preso in considerazione dal giudice, ancorchè la sentenza non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie (Cass. S.U. 8053/2014).

5. Anche il terzo motivo è infondato. Questa Corte ha da tempo chiarito che “il divieto per il consulente tecnico di ufficio di compiere indagini esplorative può essere superato soltanto quando l’accertamento di determinate situazioni di fatto possa effettuarsi soltanto con l’ausilio di speciali cognizioni tecniche, essendo, in questo caso, consentito al consulente di acquisire anche ogni elemento necessario a rispondere ai quesiti, sebbene risultante da documenti non prodotti dalle parti, sempre che si tratti di fatti accessori e rientranti nell’ambito strettamente tecnico della consulenza”, essendo, al contrario, il divieto “pienamente operante quando l’onere della prova sia a carico di una parte e non si rientri nella sopraindicata fattispecie eccezionale e derogatoria” (Cass. 15774/2018; Cass.512 /2017). In tema di risarcimento del danno, è possibile assegnare alla consulenza tecnica d’ufficio ed alle correlate indagini peritali funzione “percipiente”, quando essa verta su elementi già allegati dalla parte, ma che soltanto un tecnico sia in grado di accertare, per mezzo delle conoscenze e degli strumenti di cui dispone (Cass. 1190/2015).

La Corte d’appello ha correttamente rilevato che i documenti acquisiti dal CTU non miravano a provare fatti o situazioni allegati dalle parti ma solo a connotarli dal punto di vista tecnico, a fini della quantificazione del danno.

Nè i ricorrenti, ai fini dell’ammissibilità della doglianza sotto il profilo della specificità, indicano quali sarebbero i documenti illegittimamente acquisiti dal consulente tecnico.

6. Il quarto motivo è, in parte, inammissibile.

Invero, quanto alla lamentata duplicazione delle voci di danno, tra giudizio civile e giudizio erariale, in relazione al danno liquidato “per compensi inerenti all’esecuzione dell’appalto, pari a Lire 282.082.983”, va anzitutto ribadito che l’avere entrambe le azioni (e cioè l’azione di responsabilità amministrativa davanti al giudice contabile e l’ordinaria azione civilistica di responsabilità) per oggetto il medesimo danno (peraltro con i limiti che per la prima derivano dalla diversità dei presupposti e delle conseguenze, relativamente all’elemento soggettivo, alla solo eccezionale trasmissibilità agli eredi, alla facoltà di riduzione del quantum) non osta alla loro coesistenza, nè comporta rischi di duplicazione del risarcimento, atteso che a giurisdizione civile e quella contabile sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali, sicchè il rapporto tra le due azioni si pone in termini di alternatività anzichè di esclusività, dando luogo a questioni non di giurisdizione, ma di proponibilità della domanda.

Nel ricorso, in ogni caso, non vengono chiarite, ai fini della specificità necessaria della censura, le ragioni della duplicazione dedotta.

Il motivo è, invece, fondato quanto al capo della pronuncia impugnata inerente al riconoscimento del danno pari alle spese processuali (per un importo di 19.223.520) sostenute dalla Regione nei giudizi amministrativi (quali competenze professionali dell’Avv.to Vittorio Rizzi), in quanto il quantum così liquidato corrispondeva alle spese processuali per le quali, nelle sentenze intervenute in quei giudizi tra le stesse parti, era stata disposta la compensazione, con statuizione passata in giudicato; in sostanza, il rimborso delle suddette spese processuali verrebbe così ad essere richiesto due volte, dopo la formazione del giudicato tra le stesse parti sulla non ripetibilità delle stesse per compensazione.

7. Il ricorso incidentale, nell’unico motivo, che include sia un vizio di violazione di legge sia un vizio motivazionale, è infondato.

La ricorrente Regione si duole della riforma, operata dalla Corte d’appello, nel quantum del danno liquidato in via equitativa dal giudice di primo grado, con esclusione dei danno corrispondente al costo annuale di godimento di un immobile da adibire a sede del Consiglio Regionale, negli anni di riferimento (1994/2003). La Corte distrettuale tuttavia, con apprezzamento in fatto, ha ritenuto che “il coacervo dei canoni corrisposti non è con certezza collegabile ai fatti addebitati”, considerato che sui tempi ed il rischio da ritardi sussisteva “fin dall’origine incertezza” tanto che anche l’impresa aggiudicataria dell’appalto aveva sottoscritto apposita dichiarazione di rinuncia a rivalse per intervenuti ritardi ed impossibilità di esecuzione per circostanze imputabili all’Amministrazione; in sostanza, è stato ritenuto che tale voce di danno (peraltro liquidata in primo grado solo ìn via equitativa) non fosse stata dimostrata con adeguati elementi di prova.

Non ricorre poi un vizio motivazionale per omesso esame di fatto decisivo, alla luce della nuova riformulazione dell’art. 360 c.p.c., n. 5, in difetto oltretutto di allegazione dei fatti decisivi oggetto di discussione non esaminati dal giudice di merito.

8. Per tutto quanto sopra esposto, va accolto, per quanto di ragione, quarto motivo del ricorso principale, respinti gli altri motivi e respinto il ricorso incidentale, e, decidendo nel merito, non essendovi necessità di ulteriori accertamenti in fatto, esclude, dal danno liquidato alla Regione Molise, la ripetibilità delle spese processuali corrisposte al legale della Regione Molise nei giudizi amministrativi. Vanno confermate per le fasi di merito le spese processuali come già liquidate, mentre ie spese del presente giudizio di legittimità vanno integralmente compensate tra le parti, in considerazione dell’esito complessivo della vertenza e tenuto conto di tutte le peculiarità, processuali e sostanziali, della lite.

P.Q.M.

Accoglie, per quanto di ragione, il quarto motivo del ricorso principale, respinti gli altri motivi e respinto il ricorso incidentale, e, decidendo nel merito, esclude, dal danno liquidato alla Regione Molise, la ripetibilità delle spese processuali corrisposte al legale della Regione Molise nei giudizi amministrativi; conferma per le fasi di merito le spese processuali come già liquidate, e compensa le spese dei presente giudizio di legittimità integralmente compensate tra le parti.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della ricorrenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrente incidentale dell’importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso incidentale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 19 settembre 2018.

Depositato in Cancelleria il 13 novembre 2018

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