Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 28819 del 08/11/2019

Cassazione civile sez. III, 08/11/2019, (ud. 24/09/2019, dep. 08/11/2019), n.28819

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SPIRITO Angelo – Presidente –

Dott. CIGNA Mario – Consigliere –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – Consigliere –

Dott. IANNELLO Emilio – rel. Consigliere –

Dott. DELL’UTRI Marco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 20014/2016 R.G. proposto da:

Azienda Sanitaria Provinciale di Trapani, rappresentata e difesa

dall’Avv. Danilo Frattagli, con domicilio eletto in Roma, via

Oslavia, n. 14, presso lo studio dell’Avv. Nicola Mancuso;

– ricorrente –

contro

Laboratorio di analisi Dott. L.V. & C. S.a.s.,

rappresentata e difesa dall’Avv. Giovanni Lentini, con domicilio

eletto in Roma, via Giacomo Boni, n. 15, presso lo studio dell’Avv.

Elena Sambataro;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte d’appello di Palermo, n. 719/2016,

pubblicata il 26 aprile 2016;

Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 24 settembre

2019 dal Consigliere Dott. Emilio Iannello;

udito l’Avvocato Danilo Frattagli;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

generale Dott. Sgroi Carmelo, che ha concluso chiedendo il rigetto

del ricorso.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. L’Azienda Sanitaria Provinciale di Trapani propose opposizione avverso il decreto ingiuntivo con il quale il Tribunale di Trapani aveva ad essa ingiunto di pagare al Laboratorio di analisi Dott. L.V. & C. S.a.s. l’importo di Euro 7.851,56, oltre interessi e spese del procedimento monitorio, in relazione a prestazioni specialistiche (analisi cliniche) eseguite nei mesi di (OMISSIS), assumendo trattarsi di prestazioni eccedenti il tetto di spesa sanitaria fissato per quell’anno.

L’adito Tribunale dichiarò improponibile l’opposizione, perchè tardiva.

2. Pronunciando sull’interposto gravame la Corte d’appello di Palermo, in parziale riforma di tale decisione, ritenuta la tempestività dell’opposizione, l’ha rigettata nel merito, ritenendo che la dedotta esistenza di un tetto di spesa sanitaria per l’anno (OMISSIS) fosse priva di copertura normativa.

Ha infatti rilevato che tale limite era stato per quell’anno fissato con Delib. 29 marzo 2001 dal Direttore Generale dell’A.u.s.l., arbitrariamente surrogatosi all’inerte Assessorato regionale alla sanità competente in materia secondo il piano sanitario regionale 2000/2002 di cui al Decreto del Presidente della Regione 11 maggio 2000.

3. Avverso tale decisione l’Azienda Sanitaria Provinciale di Trapani propone ricorso per cassazione sulla base di due motivi, cui resiste il Laboratorio di analisi Dott. L.V. & C. S.a.s. depositando controricorso.

All’esito dell’adunanza camerale del 12/9/2018 il Collegio, con ordinanza in pari data, ne ha disposto il rinvio a nuovo ruolo perchè fosse trattata in pubblica udienza.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso l’Azienda sanitaria eccepisce il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, rilevando che nella specie non viene in considerazione una domanda di mero contenuto patrimoniale, avente ad oggetto il pagamento delle prestazioni eseguite nell’ambito del regime di accreditamento, bensì l’incidenza, nello svolgimento del rapporto concessorio, del provvedimento di natura autoritativa con il quale, in data 9/3/2001, il Direttore Generale aveva determinato il tetto di spesa definitivo per l’anno precedente.

2. Con il secondo motivo l’Azienda ricorrente deduce l’illegittimo esercizio, da parte del giudice ordinario, del potere di disapplicazione degli atti amministrativi poichè operata al di fuori dei casi previsti dalla L. 20 marzo 1865, n. 2248, All. E, art. 5 abolitiva del contenzioso amministrativo.

Rileva infatti che nel caso di specie la deliberazione sopra menzionata incide direttamente sulla posizione del laboratorio, stabilendo iure imperii la misura della pretesa creditoria, con la conseguente degradazione di essa a mero interesse legittimo.

3. Il ricorso è infondato.

3.1. Si deve anzitutto escludere che nel caso di specie si sia formato giudicato implicito preclusivo della rilevabilità, anche d’ufficio, del difetto di giurisdizione nel grado successivo e la conseguente deducibilità del difetto in cassazione in mancanza di rilievo officioso da parte del giudice d’appello.

La sentenza di primo grado non si è infatti in alcun modo pronunciata nel merito, con ciò affermando implicitamente la giurisdizione dell’adito giudice ordinario, ma si è limitata a rilevare l’inammissibilità dell’opposizione a decreto ingiuntivo, per l’assunta tardiva proposizione.

Il giudicato interno sulla giurisdizione può formarsi tutte le volte in cui il giudice ha pronunciato nel merito, affermando così implicitamente la propria giurisdizione, e dunque con esclusione per le sole statuizioni che non la implicano, come nel caso in cui l’unico tema dibattuto sia stato quello relativo all’ammissibilità della domanda o quando, dalla motivazione della sentenza, risulti che l’evidenza di una soluzione abbia assorbito ogni altra valutazione ed abbia indotto il giudice a decidere il merito per saltum (così Cass. Sez. U. 29/11/2017, n. 28503, che ha ritenuto inammissibile il ricorso avverso decisione di appello della Corte dei conti, proposto per motivo di giurisdizione, sul rilievo che nel giudizio di appello non era stata impugnata la decisione resa sul punto dal giudice di primo grado, con conseguente formazione del giudicato implicito, preclusivo dell’eventuale rilievo del difetto di giurisdizione anche in sede di legittimità).

3.2. Mette conto inoltre rilevare che le censure pur ponendo – in termini sostanzialmente unitari e complementari, al di là del riferimento a diversi indici normativi – una questione di giurisdizione che di regola va decisa dalla Suprema Corte a sezioni unite, possono essere esaminate dalla sezione semplice in virtù del disposto di cui all’art. 374 c.p.c., comma 1, secondo periodo, (nel testo, applicabile ratione temporis, novellato dal D.Lgs. n. 2 febbraio 2006, n. 40, art. 8), a tenore del quale “tranne che nei casi di impugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, il ricorso può essere assegnato alle sezioni semplici, se sulla questione di giurisdizione proposta si sono già pronunciate le sezioni unite”.

Tale ultima condizione si verifica infatti nel caso di specie, alla stregua delle osservazioni che seguono.

3.3. Ciò precisato deve, come detto, rilevarsi l’infondatezza di entrambi i motivi, congiuntamente esaminabili.

Secondo la giurisprudenza consolidata di questa Suprema Corte, invero, i rapporti fra le AUSL e le case di cura o le strutture minori quali ambulatori, laboratori o gabinetti specialistici vanno qualificati come concessioni di pubblico servizio sia nel previgente regime convenzionale di cui alla L. n. 833 del 1978, art. 5, sia in quello successivo fondato sul sistema dell’accreditamento (Cass. Sez. U. 14/01/2005, n. 603; Cass., Sez. U. 08/07/2005, n. 14335).

Detti rapporti vennero devoluti dalla L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 5, alla giurisdizione amministrativa, ad eccezione delle “controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi” attribuite, invece, dallo stesso art. 5, comma 2 alla giurisdizione ordinaria.

Com’è noto, la L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, aveva demandato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi comprese quelle riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere rese nell’ambito del servizio sanitario nazionale. Tale disposizione è stata poi dichiarata incostituzionale (Corte Cost. n. 2004 del 2004) nella parte che comprendeva nella nuova giurisdizione tutte le controversie in tema di pubblici servizi anzichè solo quelle “relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi…”.

In tal modo veniva sostanzialmente ripristinato il criterio di riparto della citata L. n. 1034 del 1971, art. 5, che infine è stato recepito, senza significative modifiche, dal D.Lgs. n. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. c (cod. proc. amm.).

Siffatta ripartizione è stata sempre interpretata dalle Sezioni Unite nel senso che le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ove non coinvolgano l’accertamento dell’esistenza o del contenuto della concessione, nè la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero investano l’esercizio di poteri discrezionali – valutativi nella determinazione delle indennità o canoni stessi, involgendo, quindi, l’accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali sia sull’an, sia sul quantum del corrispettivo (Cass., Sez. U, 12 gennaio 2007, n. 411; Cass., Sez. U, 4 luglio 2006, n. 15217).

Deve pertanto ribadirsi che le controversie concernenti “indennità, canoni o altri corrispettivi” riservate alla giurisdizione del giudice ordinario sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico, contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali.

Al contrario, se la controversia esula da tali limiti, coinvolgendo la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (v. Cass. Sez. U. 20/09/2019, n. 23536; Cass. Sez. U. 09/06/2017, n. 14428; Cass. Sez. U. 02/11/2018, n. 28053; Cass. Sez. U. 03/11/2016, n. 22233; Cass. Sez. U. 20/06/2012, n. 10149; Cass. Sez. U. 23/10/2006, n. 22661; Cass. Sez. U. 11/06/2001, n. 7861).

Nel caso di specie, la domanda monitoriamente azionata dalla s.a.s. Laboratorio di analisi Dott. L.V. & C., come sopra evidenziato, attiene al corrispettivo delle prestazioni rese in periodo in cui il tetto di spesa, secondo quanto è pacifico in causa, non risultava determinato dal competente assessorato regionale, ed è stato infondatamente postulato piuttosto dallo stesso ente debitore, e segnatamente dal suo direttore generale, ossia da soggetto in posizione paritetica rispetto alla struttura privata accreditata e non dotato di alcun potere autoritativo in materia.

In altre parole, quella che nella specie è stata rilevata, fondatamente, dalla Corte di merito è la carenza assoluta di potere (carenza di potere in astratto: v. da ultimo Cass. Sez. U. 05/03/2018 n. 5097), non nella fase, per così dire, a monte del rapporto concessorio, ma in quella a valle della sua attuazione, in capo al Direttore generale della Asp, con la conseguenza che rettamente della controversia ha conosciuto il giudice ordinario, non potendosi nemmeno un problema di disapplicazione (peraltro come noto non predicabile nei giudizi in cui sia parte la RA., ma unicamente nei giudizi tra privati: Cass., Sez. U., n. 2244 del 2015) del provvedimento dallo stesso emesso di limitazione del budget di spesa, in quanto non espressione di un potere autoritativo e piuttosto radicalmente nullo in mancanza di copertura normativa.

4. Il ricorso va pertanto rigettato.

Le spese del presente giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo, seguono il criterio della soccombenza.

Ricorrono le condizioni di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, per l’applicazione del raddoppio del contributo unificato.

P.Q.M.

rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 2.000 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 24 settembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 8 novembre 2019

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