Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 28809 del 31/12/2013

Civile Sent. Sez. 1 Num. 28809 Anno 2013
Presidente: VITRONE UGO
Relatore: SALVAGO SALVATORE

SENTENZA

sul ricorso 1148-2007 proposto da:
CARUSO

VINCENZO

(C.F.

CRSVCN54D25D789F),

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA PIERLUIGI DA
PALESTRINA 63, presso l’avvocato CONTALDI MARIO,

Data pubblicazione: 31/12/2013

rappresentato e difeso dall’avvocato GRILLO BRANCATI
BRUNO, giusta procura a margine del ricorso;
– ricorrente –

2013
1724

contro

COMUNE DI FRATTAMAGGIORE, CONSORZIO GE-HA SUD,
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI;

1

- intimati –

sul ricorso 3778-2007 proposto da:
COMUNE DI FRATTAMAGGIORE (C.F. 80024820633), in
persona del Sindaco pro tempore, elettivamente
domiciliato in ROMA, VIA DELLA BALDUINA 120/5,

difeso dagli avvocati DAMIANO FRANCESCO, PARISI
LUIGI, giusta procura a margine del controricorso e
controricorso incidentale;
– controricorrente e ricorrente incidentale contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI – Funzionario
delegato CIPE ex art. 84 l. 219/81, in persona del
legale rappresentante pro tempore, domiciliata in
ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA
GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende
ope legis;
– controricorrente al ricorso incidentale contro

presso l’avvocato AULETTA FERRUCCIO, rappresentato e

CONSORZIO GE-HA SUD, CARUSO VINCENZO;
– intimati –

avverso la sentenza n.

3175/2005 della CORTE

D’APPELLO di NAPOLI, depositata il 16/11/2005;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza

del

14/11/2013

dal

Consigliere

Dott.

2

SALVATORE SALVAGO;
udito, per il ricorrente, l’Avvocato BRUNO GRILLO
BRANCATI che ha chiesto l’accoglimento del ricorso
principale, il rigetto dell’incidentale;
udito,

per

il

controricorrente

e

ricorrente

delega, che ha chiesto il rigetto del ricorso
principale, l’accoglimento dell’incidentale;
udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. PASQUALE FIMIANI che ha concluso per
il rigetto del ricorso principale, per
l’assorbimento del ricorso incidentale.

k

incidentale, l’Avvocato LEONARDO LASCIALFARI, con

3

Svolgimento del processo
La Corte di appello di Napoli,con sentenza del 16 novembre
2005,in riforma di quella 12 settembre 2003 del Tribunale
di Napoli, che aveva condannato il comune di
Frattamaggiore,la Presidenza del Consiglio dei Ministri

(PCM), nonché il Consorzio Ge-Ha sud al risarcimento del
danno per l’avvenuta occupazione espropriativa di alcuni
terreni di proprietà di Vincenzo Caruso per la
realizzazione di un programma di edilizia residenziale ai
sensi della legge 219/1981,ha respinto le domande del
proprietario nei confronti delle due amministrazioni,
osservando: a)che, dopo l’occupazione del terreno ad opera
del comune di Frattamaggiore con decreto sindacale 31
dicembre 1981,i1 Ministero con ordinanza del 13 dicembre
1983 aveva avocato la realizzazione del programma
affidandolo in concessione al Consorzio Ge-Ha sud con
provvedimento-convenzione del 29 luglio 1984, in
conformità alla disposizione degli art.80-81 della
menzionata legge 219; b)che trattandosi di concessione
traslativa,i1 concessionario era il solo responsabile
delle obbligazioni indennitarie e risarcitorie nei
confronti del proprietario dell’immobile, sia per la sua
occupazione temporanea che per la successiva
espropriazione.
Per la cassazione della sentenza,i1 Caruso ha proposto
ricorso

per

due

motivi;cui

hanno

resistito

con
4

controricorso

sia

la

PCM,

sia

il

comune

di

Frattamaggiore;i1 quale ha formulato ricorso incidentale
condizionato per 3 motivi.
Motivi della decisione
Con il primo motivo il Caruso,deducendo violazione degli

art.80 ed 81 legge 219/1981,censura la sentenza impugnata
per avere escluso la corresponsabilità della PCM e del
comune di Frattamaggiore nel verificarsi della illegittima
espropriazione, senza considerare che anche nella
concessione traslativa attribuita nella fattispecie al
Consorzio,i1 concedente non perde i poteri di vigilanza e
di controllo sull’attività del concessionario,ribaditi
dall’art.15 della convenzione;né può considerarsi estraneo
al procedimento ablativo,come conferma la clausola di
manleva inserita nell’art.6 della convenzione,nonché la
revoca della precedente concessione alla soc.
Merolla,perché rivelatasi del tutto inidonea.
Con il secondo,deducendo violazione dell’art.2697 cod.
civ. si duole che la Corte di appello, da un lato abbia
escluso ogni responsabilità nella procedura ablativa del
comune che pur aveva provveduto a redigere il progetto e
ad individuare le aree;dall’altro abbia travisato il
provvedimento di avocazione del Ministero neppure prodotto
in giudizio,senza peraltro esporre una compiuta ratio
decidendi a sostegno della conclusione raggiunta.
5

Le censure vanno accolte, in parte, con riguardo alla sola
indennità di occupazione (2 ° motivo).
La

Corte

di

appello ha

accertato

senza

alcuna

contestazione delle parti al riguardo, che il Ministero
per il coordinamento della protezione civile, avvalendosi

dei poteri eccezionali conferitigli dalla legislazione
speciale emanata a seguito dei noti eventi sismici del
1980,con ordinanza 30 dicembre 1983 n. 30,ha disposto
l’avocazione a sé ai sensi dell’art.4 dell’ordinanza
4/1983 della realizzazione del programma costruttivo
avviato dal comune di Frattamaggiore, nonché delle
relative espropriazioni.
Detta avocazione,come già rilevato da questa Corte in
identica fattispecie (Cass.7189/2013) si inserisce fra le
fattispecie di cooperazione tra più enti per la
realizzazione di opere pubbliche, dando luogo alla c.d.
sostituzione di funzioni amministrative;la quale è
configurabile tutte le volte in cui un ente si assume
l’opera di pertinenza di un altro ente che ne rimane
l’esclusivo beneficiario,a1 fine di provvedere ad
un’esigenza

pubblica

che

altrimenti

rimarrebbe

insoddisfatta (cfr. d.1.1gt. 10 agosto 1945 n.517 che
attribuisce allo Stato il potere di sostituirsi agli Enti
locali nell’esecuzione di particolari opere pubbliche
straordinarie ed urgenti;l’art.58 D.1.c.p.s. 10 aprile
1947 n.261 che consentiva all’amministrazione dello Stato
6

o regionale dei 1.1.p.p. di sostituirsi ai comuni
interessati nel compimento delle opere per l’attuazione
dei piani di ricostruzione ecc.). Ed al pari di figure
simili, aventi eguale rilevanza esterna,quali la
delegazione intersoggettiva e l’affidamento improprio, la

stessa comporta: I) che l’amministrazione (delegata o
affidataria o) sostituente, che ha curato l’opera,
esercita un potere proprio ed agisce per la sua esecuzione
era non in rappresentanza dell’amministrazione sostituita,
ma per competenza propria e spendendo il proprio nome di
persona giuridica diversa; II) che l’ente sostituente
salvo che la legge o l’atto amministrativo lo limitino
espressamente,essendo investito del potere di provvedere
alla realizzazione dell’opera e di compiere
procedimento

ablativo,è

direttamente

il

responsabile

dell’illegittima occupazione ed (irreversibile)
appropriazione del fondo privato;ed assume,quindi,la veste
di legittimato passivo nell’azione di risarcimento dei
danni per la perdita dell’immobile intentata dal
proprietario (Cass.29 aprile 1993 n.5054;15 marzo 1990
n.2116;14 marzo 1990 n.2097); III) che nessun rilievo e
nessuna ripercussione esterna rivestono,invece, gli atti
che disciplinano il rapporto interno tra gli enti in
questione,neppure se si concretino in convenzioni con cui
uno di essi assuma su di sè l’intero onere economico della
costruzione dell’opera,o,comunque l’impegno di apprestare
7

i mezzi finanziari;ovvero quello di fornire una qualche
collaborazione al quale risulti,poi,inadempiente.
Al lume di questi principi, non posti in discussione dal
Caruso, nessuna contestazione può essere rivolta, a
fortiori davanti al giudice ordinario, alle ordinanze 4 e

30/1983 con cui è stata disposta l’avocazione della
procedura al Ministero,essendo espressamente consentita
dagli art.1 segg. legge 776/1980 e succ. modifiche che
hanno attribuito all’organo speciale previsto dalla legge
“anche in deroga alle norme vigenti, ivi comprese le norme
sulla contabilità generale dello Stato e con il rispetto
dei principi generali dell’ordinamento giuridico, ogni
.

provvedimento opportuno e necessario per il soccorso e
l’assistenza alle popolazioni interessate e per gli
interventi necessari per l’avvio della ripresa civile,
amministrativa,

sociale ed economica dei territori

danneggiati dagli eventi sismici del novembre 1980”.
Non è poi possibile stravolgere i principi relativi alla
c.d. occupazione espropriativa,onde coinvolgere nel suo
verificarsi anche il comune:una volta che detta ordinanza
è intervenuta nel corso del periodo di occupazione
temporanea dell’immobile Caruso,in cui nessun illecito era
addebitabile

al

comune;mentre

la

sua

illegittima

acquisizione si è verificata,come accertato dalla Corte di
•

appello sulla scia della giurisprudenza di questa

.

Corte,con

statuizione

sul

punto

passata

in
8

giudicato,all’inutile scadere del periodo in questione,in
data 3 febbraio 1985:allorquando dunque il programma
costruttivo,unitamente al procedimento espropriativo erano
stati assunti (già da un anno) dal Ministero
sostituente,che peraltro si era avvalso a sua volta

dell’istituto della concessione traslativa prevista
dall’art.81 cod. proc.civ. affidandoli per la esecuzione
al Consorzio Ge.Ha. Sicchè la sola questione che poteva
porsi, era quella di stabilire se la responsabilità per
l’illecita appropriazione fosse da ascrivere
esclusivamente al concessionario suddetto (cui è stata
attribuita dalla sentenza impugnata);o vi avesse concorso
anche il Ministero concedente.
Ma le considerazioni del ricorrente onde sostenere questa
seconda conclusione non tengono in alcun conto le
contrarie osservazioni esposte dalla giurisprudenza di
legittimità sulle medesime questioni, numerose volte
esaminate in controversie derivanti anche dalla medesima
concessione di opere affidata allo stesso Consorzio:in
forza delle quali la normativa di cui agli art.80 ed 81
legge 219/1981 demanda necessariamente all’ente
concessionario il compimento in nome proprio di tutte le
operazioni materiali, tecniche e giuridiche occorrenti per
la realizzazione del programma edilizio, ancorché
comportanti

l’esercizio

di

poteri

di

carattere

pubblicistico, quali quelli inerenti all’espletamento
9

delle procedure di espropriazione,

•

all’offerta,

al

pagamento o al deposito delle indennità. E, d’altra parte,
tale categoria di concessione dell’opera pubblica mediante
delega del potere di procedere all’acquisizione delle
relative aree, attuando il trasferimento di funzioni e

potestà proprie dall’espropriante al concessionario,
comporta che costui, pur non essendo il destinatario
dell’opera pubblica, e restando sottoposto ai poteri di
supremazia, ingerenza e controllo dell’amministrazione
concedente, diviene, in veste di soggetto attivo del
rapporto espropriativo, l’unico titolare di tutte le
obbligazioni che ad esso si ricollegano.
• Sicché, resta al riguardo del tutto ininfluente che la
titolarità dell’opera realizzata unitamente a quella degli
immobili acquisiti appartenga alla concedente medesima e
che questa essendo il soggetto le cui esigenze l’opera
stessa tende a soddisfare, resti titolare dei poteri di
vigilanza e di controllo evidenziati dal Consorzio: in
quanto ciò che rileva è che il concessionario agisce in
none proprio, sia pure come organo indiretto
dell’Amministrazione concedente ed in tale qualità compie
materialmente l’attività espropriativa. Da qui la
conseguenza comune alla delegazione amministrativa
intersoggettiva, che la sua azione produce, nei confronti
dei terzi, gli stessi effetti che produrrebbe l’azione
diretta dell’Amministrazione, alla quale il concessionario
10

viene sostituito per effetto della concessione; e che,
correlativamente egli risponde direttamente dei danni
cagionati a terzi dall’opera pubblica e delle obbligazioni
strumentalmente preordinate alla sua esecuzione, derivino
gli stessi da attività legittima ovvero (ed a maggior

ragione, atteso anche il carattere personale della
relativa responsabilità) da illecito aquiliano – ed in
questo secondo caso, sia dall’illegittima occupazione
illegittima temporanea o,come nel caso definitiva perfino
se la colpa sia riferibile al concedente nella
predisposizione del progetto e nell’imposizione delle
.

direttive:

ciò potendo rilevare esclusivamente nei

. rapporti interni derivanti dalla concessione, ai fini di
un’eventuali rivalse o manleve,infatti specificamente
disciplinate nella convenzione tra PCM e consorzio,cui è
rimasto del tutto estraneo il Caruso (Cass. Sez. un.
8609/2009;10163/2003; 299/2000, nonché 17881/2004;
11139/2003, 17260/2002).
Queste

considerazioni

valgono

all’evidenza per

la

situazione determinata dalla menzionata ordinanza 30/1983
e non già per quella pregressa,in relazione alla quale la
sentenza impugnata ha accertato che il comune di
Frattamaggiore con decreto 31 dicembre 1981 è stato
autorizzato ad occupare in via di urgenza una porzione di
terreno di proprietà Caruso;e che ha conseguito
l’immissione in possesso dell’immobile il 3 febbraio 1982.
11

Per cui, in merito al periodo compreso tra quest’ultima
data e quella dell’ordinanza di avocazione, doveva trovare
applicazione la regola generale del tutto consolidata
nella giurisprudenza di questa Corte, secondo cui
l’individuazione del soggetto attivo del rapporto di

espropriazione/occupazione, tenuto al pagamento
dell’indennità, e, quindi, del soggetto passivamente
legittimato nel giudizio di opposizione avverso la stima
dell’indennità medesima, promosso dal proprietario, va
effettuata con esclusivo riferimento al decreto di
occupazione, in base alla persona in cui favore esso
risulta adottato.
•

Pertanto (limitatamente a questo periodo),parte
rapporto

espropriativo

dell’indennita’
e come tale

verso

del

ed obbligato al pagamento
il proprietario espropriando,

legittimato passivo nel giudizio di

opposizione alla stima che sia stato da quest’ultimo
proposto, è rimasto l’ente territoriale occupante, vale
a dire quello a cui favore e’ stato pronunziato il
decreto di occupazione:nel caso pacificamente emesso in
favore del comune di Frattamaggiore.
Assorbito il ricorso del comune,

subordinato alla

condizione non verificatasi del riconoscimento in capo
all’ente
.

.

della

risarcitoria,

titolarità

passiva

dell’obbligazione

la sentenza impugnata va cassata in

relazione alle censure accolte con rinvio alla stessa
12

Corte di appello di Napoli, che in diversa composizione si
atterrà ai principi esposti e provvederà alla liquidazione
delle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.

principale,accoglie per quanto di ragione il secondo,ed
assorbito l’incidentale,cassa la sentenza impugnata in
relazione al motivo accolto,e rinvia alla Corte di appello
di Napoli in diversa composizione anche per la
liquidazione delle spese del giudizio di legittimità
Così deciso in Roma il 14 novembre 2013.

La Corte,riuniti i ricorsi,rigetta il primo motivo del