Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 28643 del 23/12/2011

Cassazione civile sez. II, 23/12/2011, (ud. 16/11/2011, dep. 23/12/2011), n.28643

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ODDO Massimo – Presidente –

Dott. PICCIALLI Luigi – Consigliere –

Dott. NUZZO Laurenza – Consigliere –

Dott. PETITTI Stefano – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro

tempore e CONSOB – COMMISSIONE PER LE SOCIETA’ E LA BORSA, in persona

del legale rappresentante pro tempore, entrambi rappresentati e

difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, e presso gli Uffici di

questa domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

– ricorrenti –

contro

R.C., G.M., F.O.;

– intimati –

nonchè sul ricorso iscritto al R.G. n. 25099 del 2007 proposto da:

R.C., G.M., rappresentati e difesi, per

procura speciale in calce al controricorso, dall’Avvocato Andrea

Pisani Massamormile, elettivamente domiciliati in Roma Via Pasubio n.

2, presso l’Avvocato Marco Merlini;

– controricorrenti e ricorrenti incidentali –

contro

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro

tempore e CONSOB – COMMISSIONE PER LE SOCIETA’ E LA BORSA, in persona

del legale rappresentante pro tempore, entrambi rappresentati e

difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, e presso gli Uffici di

questa domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

– controricorrenti al ricorso incidentale –

avverso il decreto della Corte d’appello di Napoli depositato in data

10 luglio 2006 (R.G. n. 587 del 2006 V.G.).

Udita la relazione della causa svolta nell’udienza pubblica del 16

novembre 2011 dal Consigliere relatore Dott. Stefano Petitti;

sentito l’Avvocato dello Stato Roberta Tortora;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. GOLIA Aurelio, che ha concluso per il rigetto del

ricorso principale e l’accoglimento di quello incidentale.

Fatto

RITENUTO IN FATTO

che la Corte d’appello di Napoli, con decreto reso pubblico mediante deposito in cancelleria il 10 luglio 2006, ha accolto l’opposizione promossa da R.C., F.O. e G.M. avverso il D.M. Economia e Finanze 31 ottobre 2001, n. 606.310, che ha annullato nei confronti degli opponenti;

che il decreto ingiungeva agli opponenti, nella loro qualità di ex componenti del collegio sindacale della Banca Popolare di Napoli S.p.A., il pagamento, rispettivamente, di L. 24.000.000, di L. 6.500.000, di L. 4.500.000;

che a fondamento dell’opposizione, gli opponenti avevano dedotto che il decreto era stato adottato all’esito di un procedimento amministrativo irragionevolmente dilatato nel tempo, atteso che la CONSOB aveva cominciato la propria attività ispettiva il 21 luglio 1998, aveva contestato formalmente le violazioni il 1 luglio 1999 e aveva concluso la procedura il 3 agosto 2001, con la proposta sanzionatoria indirizzata al Ministero;

che la Corte d’appello ha preliminarmente disatteso l’eccezione di inammissibilità dell’opposizione proposta dagli esponenti aziendali, formulata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e dalla CONSOB sul rilievo che legittimato all’opposizione sarebbe solo l’istituto ci credito al quale viene ingiunto il pagamento;

che, nel merito, la Corte d’appello ha ritenuto fondata la censura proposta dagli opponenti, rilevando che tra l’inizio delle indagini e la proposta sanzionatoria era decorso un periodo di oltre tre anni;

che tra il momento della contestazione formale (1 luglio 1999) e la formulazione della proposta sanzionatoria (3 agosto 2001) era intercorso un lasso di tempo superiore a due anni;

che dunque, ha osservato la Corte d’appello, l’amministrazione procedente aveva violato la L. n. 241 del 1990, art. 2 e le disposizioni della Delib. CONSOB n. 12697 del 2000, che per i procedimenti sanzionatori fissava il termine di durata del procedimento in 180 giorni, con individuazione del momento iniziale nella contestazione formale degli addebiti e del momento finale nella adozione della proposta da parte della Commissione;

che, contrariamente a quanto sostenuto dal Ministero e dalla CONSOB, non vi era incompatibilità tra la disposizione dellA L. n. 241 del 1990, art. 2 e quella di cui all’art. 195 del TUF, e che il regolamento CONSOB, entrato in vigore il 1 dicembre 2000, era applicabile, non essendo a quella data ancora stata formalizzata la proposta sanzionatoria, evenienza, questa, verificatasi oltre il termine di 180 giorni dalla data di entrata in vigore del citato regolamento;

che, d’altra parte, non potevano neanche essere condivisi gli assunti degli opposti circa la natura non perentoria del termine fissato ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 2 e circa la non applicabilità del detto termine alla fase endoprocedimentale che precede la formulazione della proposta sanzionataoria;

che per la cassazione di questo decreto hanno proposto ricorso il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la CONSOB sulla base di sette motivi; hanno resistito, con controricorso, R.C. e G.M., i quali hanno anche proposto ricorso incidentale condizionato affidato ad un motivo; le ricorrenti principali hanno resistito, con controricorso, al ricorso incidentale;

che i controricorrenti hanno anche depositato memoria in prossimità dell’udienza.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

che il Collegio ha deliberato l’adozione di una motivazione semplificata;

che deve essere preliminarmente disposta la riunione dei ricorsi, in quanto rivolti avverso il medesimo provvedimento (art. 335 cod. proc. civ.);

che con il primo motivo di ricorso i ricorrenti principali si dolgono che la Corte d’appello di Napoli abbia ritenuto gli esponenti aziendali privi di un interesse giuridico attuale e concreto alla rimozione del provvedimento sanzionatorio, individuando nella Banca, destinataria dell’ingiunzione, l’unica legittimata all’opposizione;

che a tal fine i ricorrenti prospettano violazione della L. n. 689 del 1981, artt. 6 e 22 e del D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195, formulando il seguente quesito di diritto: “Dica la Suprema Corte se della L. n. 689 del 1981, artt. 6 e 22, richiamati dal D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195, debbano essere interpretati nel senso che qualora un provvedimento sanzionatorio di una violazione amministrativa sia stato pronunciato esclusivamente nei confronti dell’ente o della società di appartenenza degli autori materiali dell’illecito la legittimazione a proporre opposizione avverso la relativa ordinanza- ingiunzione spetti esclusivamente all’ente o alla società destinatari della medesima ordinanza-ingiunzione e non anche agli autori materiali dell’illecito, ancorchè coobbligati in solido”;

che con il secondo motivo, sempre relativo alla questione della dedotta carenza di legittimazione degli esponenti aziendali a proporre opposizione, i ricorrenti principali denunciano violazione e falsa applicazione degli artt. 97 e 113 Cost., formulando il seguente quesito di diritto: “Dica la Suprema Corte se l’esclusione della legittimazione degli autori materiali delle violazioni all’impugnazione dell’ordinanza-ingiunzione che commini una sanzione amministrativa esclusivamente nei confronti dell’ente o della società di appartenenza possa costituire una violazione del loro diritto di difesa ai sensi degli artt. 97 e 113 Cost.”;

che con il terzo motivo il Ministero e la CONSOB lamentano violazione e falsa applicazione dell’art. 100 cod. proc. civ., formulando in proposito il seguente quesito di diritto: “Dica la Suprema Corte se, qualora un provvedimento sanzionatorio di una violazione amministrativa sia stato pronunciato esclusivamente nei confronti di uno solo fra più coobbligati in solido, gli altri coobbligati in solido abbiano interesse a proporre opposizione avverso detto provvedimento sanzionatorio”;

che con il quarto motivo, sempre relativo alla legittimazione degli esponenti aziendali, i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione dell’art. 81 cod. proc. civ., formulando il quesito di diritto “se, alla luce dell’art. 81 c.p.c., qualora un provvedimento sanzionatorio di una violazione amministrativa sia stato pronunciato esclusivamente nei confronti dell’ente o della società di appartenenza degli autori materiali dell’illecito, questi ultimi, nell’inerzia della società o dell’ente di appartenenza, possano proporre opposizione avverso la relativa ordinanza-ingiunzione”;

che con il quinto motivo di ricorso, anch’esso relativo alla questione della legittimazione, i ricorrenti deducono violazione e falsa applicazione dell’art. 1292 cod. civ., e segg., e art. 102 cod. proc. civ., e censurano il provvedimento impugnato perchè ha affermato la sussistenza di un litisconsorzio necessario tra l’autore materiale della violazione sanzionata a titolo di illecito amministrativo e l’ente o la società di appartenenza, formulando il seguente quesito di diritto: “Dica la Suprema Corte se l’art. 1292 c.c., e segg. e art. 102 c.p.c. debbano essere interpretati nel senso che in ipotesi di obbligazioni solidali sussista un litisconsorzio necessario tra tutti i coobbligati solidali passivi”;

che con il sesto motivo, ancora concernente la legittimazione degli esponenti aziendali, il Ministero e la CONSOB deducono violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195, formulando il seguente quesito di diritto: “Dica la Suprema Corte se il D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195 debba essere interpretato nel senso che l’obbligo di esercitare l’azione di regresso posto a carico delle società e gli enti ai quali appartengono gli autori delle violazioni attribuisca a questi ultimi la legittimazione ad impugnare il provvedimento sanzionatorio pronunciato esclusivamente nei confronti dell’ente o della società di appartenenza”;

che i primi sei motivi del ricorso principale – all’esame dei quali può procedersi congiuntamente stante la sostanziale unicità della questione proposta – sono infondati, giacchè in tema di sanzioni amministrative per violazione delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, l’obbligatorietà dell’azione di regresso prevista dal D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195, comma 9, nei confronti del responsabile, comporta, anche in ragione dell’efficacia che nel relativo giudizio è destinata a spiegare la sentenza emessa nei confronti della società o dell’ente cui appartiene, che, anche qualora 1’ingiunzione di pagamento sia emessa soltanto nei confronti della persona giuridica, alla persona fisica autrice della violazione deve essere riconosciuta un’autonoma legittimazione ad opponendosi, che le consenta anche di proporre separatamente opposizione (Cass., Sez. Un., 30 settembre 2009, n. 20929);

che il Collegio condivide il principio affermato dalle Sezioni Unite e ad esso intende dare continuità;

che con il settimo motivo il Ministero e la CONSOB denunciano violazione e falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, art. 2, del D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195, della L. n. 689 del 1981, art. 28, nonchè del principio lex specialis derogat legi generali e dei principi generali in tema di procedimento amministrativo;

che i ricorrenti, sul rilievo che la disciplina del procedimento sanzionatorio rinviene la propria fonte nella L. n. 689 del 1981, sostengono che la Corte d’appello avrebbe errato nel ritenere applicabile al procedimento sanzionatorio di cui al D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195, la L. n. 241 del 1990, art. 2, con la conseguente nullità del provvedimento per violazione del termine che l’amministrazione si sia eventualmente autoassegnato per la conclusione del procedimento sanzionatorio;

che, in proposito, i ricorrenti ricordano che le Sezioni Unite di questa Corte nella sentenza n. 9591 del 2006 hanno escluso l’applicabilità della detta disposizione ai procedimento sanzionatori e che il principio ha trovato applicazione proprio con riferimento al procedimento di cui al D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195 (Cass. n. 4873 del 2007);

che la L. n. 241 del 1990, art. 2 sarebbe inapplicabile anche perchè la proposta della CONSOB non conclude il procedimento sanzionatorio, definito invece con il decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanza, ed è quindi un atto endoprocedimentale, e non quindi un “provvedimento espresso” ai sensi del citato art. 2, dotato di attitudine ad incidere su posizioni soggettive del privato;

che a conclusione del motivo le ricorrenti principali formulano il seguente quesito di diritto: “Dica l’Ecc.ma Corte Suprema di Cassazione se i principi recati dalla L. n. 241 del 1990 (in particolare dall’art. 2 di detta legge) si applichino ai procedimenti amministrativi – ed in particolare alla fase procedimentale di pertinenza della Consob che si inizia con l’atto di contestazione degli addebiti e si conclude con la emanazione di una proposta al Ministero – volti alla irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie e già compiutamente governati – nella loro scansione temporale – dalla L. 24 novembre 1981, n. 689 e dal D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, art. 195 nella dictio vigente all’epoca dei fatti di causa”;

che con l’ottavo motivo il Ministero dell’economia e delle Finanze e la CONSOB denunciano violazione e falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, art. 2 sotto un altro spetto, nonchè del D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195, della L. n. 689 del 1981, art. 28 e dei principi generali in tema di procedimento amministrativo, sostenendo che, contrariamente a quanto affermato nel decreto impugnato, nella giurisprudenza di legittimità non si è affatto affermato che la inosservanza del termine previsto dal citato art. 2 comporti la illegittimità del provvedimento sanzionatorio, essendosi riconosciuto a detto termine natura sollecitatoria e non venendo comunque meno il potere della amministrazione di emettere il provvedimento;

che a conclusione dell’ottavo motivo, i ricorrenti principali formulano il seguente quesito di diritto: “Dica l’Ecc.ma Corte Suprema di Cassazione se il termine di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 2 e/o alle relative norme regolamentari di attuazione abbia natura perentoria, con la conseguenza che il superamento di esso (o del più lungo termine previsto da fonti regolamentari) nell’ambito di procedimenti amministrativi volti alla irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie, governati dalla L. 24 novembre 1981, n. 689 e dal D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, art. 195 (ove manca una espressa previsione legislativa circa la decadenza decisoria, salvo la ipotesi prescrizionale della L. n. 689 del 1981, art. 28), possa determinare la invalidità del provvedimento tardivamente adottato”;

che con il nono e ultimo motivo del ricorso principale, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la CONSOB denunciano violazione e falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, art. 2, sotto un altro spetto, violazione e falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, art. 2, sotto altro aspetto, della L. n. 241 del 1990, art. 21 octies, del D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195, nonchè dei principi generali in tema di procedimento amministrativo;

che, ad avviso dei ricorrenti, sarebbe risolutivo a dimostrare la erroneità del provvedimento impugnato la L. n. 241 del 1990, art. 21 octies, introdotto dalla L. 22 febbraio 2005, n. 15, a tenore del quale non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, non essendo dubitabile, nel caso di specie, la natura vincolata del provvedimento sanzionatorio;

che il motivo si conclude con la formulazione del seguente quesito di diritto: “Dica l’Ecc.ma Corte Suprema di Cassazione se sia applicabile al procedimento volto alla irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie, governato dalla L. 24 novembre 1981, n. 689 e dal D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, art. 195 – ed avente, conformemente all’inveterato insegnamento di codesta ecc.ma Corte, natura vincolata – la L. n. n. 241 del 1990, art. 21 octies e se la applicazione di detta norma valga a precludere la annullabilità del provvedimento adottato in violazione del termine riveniente dalla L. n. 241 del 1990, art. 2 e/o dalle relative norme regolamentari di attuazione”;

che il settimo, l’ottavo e il nono motivo – i quali, stante la loro connessione, possono essere esaminati congiuntamente – sono fondati, dovendosi applicare il principio, di recente affermato dalle Sezioni Unite di questa Corte nella citata sentenza 30 settembre 2009, n. 20929, secondo cui in tema di sanzioni amministrative per violazione delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, per effetto dell’entrata in vigore della L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 21-octies, comma 2, gli eventuali vizi del procedimento amministrativo previsto dal D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, art. 195, che si svolge innanzi alla Commissione nazionale per le società e la borsa o al Ministero, non sono rilevanti, in ragione tanto della natura vincolata del provvedimento sanzionatorio, quanto della immodificabilità del suo contenuto; tale disposizione, introdotta dalla L. 11 febbraio 2005, n. 15, art. 14 ha carattere processuale, ed è pertanto applicabile con effetto retroattivo anche ai giudizi di opposizione in corso, ancorchè promossi in epoca successiva alla sua emanazione;

che in particolare le Sezioni Unite hanno affermato che la delicata questione del mancato rispetto dei termini di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 2, oggetto di contrasto nella giurisprudenza di legittimità, deve essere risolta – al di là ed a prescindere dalla questione della natura perentoria, ordinatoria, acceleratoria ovvero sollecitatoria del termine in parola – sulla base di quanto disposto dall’art. 21 octies, inserito nel corpus normativo della L. n. 241 del 1990, così come introdotto dalla L. n. 15 del 2005;

che per effetto di tale innovativa disposizione, gli eventuali vizi del procedimento non sono, nella specie, rilevanti, in quanto risulta palese tanto la natura vincolata del provvedimento impugnato quanto la immodificabilità del relativo contenuto (cfr. Cass., Sez. 2^, 7 dicembre 2010, n. 24784, anche sulla portata retroattiva dello ius superveniens, e Cass., Sez. 2^, 5 aprile 2011, n. 7777);

che passando all’esame del ricorso incidentale condizionato, con l’unico motivo i ricorrenti incidentali sostengono la illegittimità del provvedimento sanzionatorio, perchè adottato in violazione del termine – perentorio – di cui alla L. n. 689 del 1981, art. 14 e cioè del termine di novanta giorni decorrente dalla data della formale contestazione, che nella specie era avvenuta il 1 luglio 1999, mentre la proposta sanzionatoria era stata comunicata il 3 agosto 2001;

che a conclusione del motivo i ricorrenti incidentali formulano il seguente quesito di diritto: “Dica la Suprema Corte di Cassazione se la L. n. 689 del 1981, art. 14 trovi applicazione in materia di sanzioni pecuniarie amministrative D.Lgs. n. 58 del 1998, ex art. 195 e se, in tale ipotesi, il relativo termine decorra dal giorno della formale contestazione degli addebiti ed il mancato rispetto del termine determini 1’estinzione dell’obbligazione”;

che il motivo è inammissibile;

che infatti, dal provvedimento impugnato non emerge che tra i motivi di opposizione i ricorrenti abbiano denunciato la violazione della L. n. 689 del 1981, art. 14 avendo sviluppato le proprie difese con riferimento alla applicabilità del termine di cui alla L. n. 689 del 1981, art. 2; nè sul punto i ricorrenti denunciano un vizio di omessa pronuncia;

che conseguentemente, secondo il principio per cui “il giudizio di opposizione avverso ordinanza-ingiunzione di pagamento di somma di denaro a titolo di sanzione amministrativa, disciplinato dalla L. n. 689 del 1981, artt. 22 e 23, è strutturato, nelle sue linee generali, in conformità al modello del giudizio civile ordinario e risponde agli inerenti principi, in particolare della domanda, della corrispondenza tra chiesto e pronunciato e del divieto della pronunzia d’ufficio su eccezioni rimesse esclusivamente all’iniziativa di parte, nonchè ai limiti della modificazione della causa petendi, che, in tale giudizio, resta individuata sulla base dei motivi di opposizione. Ne consegue che il giudice, salve le ipotesi di inesistenza, non ha il potere di rilevare ragioni di invalidità del provvedimento opposto o del procedimento che l’ha preceduto non dedotte nell’atto di opposizione, nemmeno sotto il profilo della disapplicazione del provvedimento stesso, e che l’opponente, se ha facoltà di modificare l’originaria domanda nei limiti consentiti dagli artt. 183 e 184 cod. proc. civ. (nel testo vigente anteriormente alla sostituzione operata dal D.L. n. 35 del 2005, art. 23, lett. c ter, conv., con modif., in L. n. 80, del 2005, come modificato dalla L. n. 263, del 2005, art. 11, lett. a), con effetto dal 1 marzo 2006, risultando applicabili le modifiche ai soli procedimenti instaurati successivamente al 1 marzo 2006 ai sensi del cit. D.L. n. 35, art. 23 quinquies), non può introdurre in corso di causa domande nuove” (Cass. n. 9178 del 2010; Cass., S.U., n. 3271 del 1990);

che, conclusivamente, rigettati i primi sei motivi del ricorso principale, accolti il settimo, l’ottavo e il nono, e dichiarato inammissibile il ricorso incidentale, il provvedimento impugnato va cassato, con rinvio ad altra sezione della Corte d’appello di Napoli, la quale procederà a nuovo esame della opposizione adeguandosi ai principi di diritto prima enunciati;

che al giudice di rinvio è demandata altresì la regolamentazione delle spese del giudizio di legittimità.

PQM

La Corte rigetta i motivi da 1 a 6 del ricorso principale, accoglie gli altri; dichiara inammissibile il ricorso incidentale; cassa il provvedimento impugnato in relazione ai motivi accolti e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità, ad altra sezione della Corte d’appello di Napoli.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Seconda Civile della Corte Suprema di Cassazione, il 16 novembre 2011.

Depositato in Cancelleria il 23 dicembre 2011