Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 28103 del 31/10/2019

Cassazione civile sez. lav., 31/10/2019, (ud. 29/05/2019, dep. 31/10/2019), n.28103

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PATTI Adriano Piergiovanni – Presidente –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. CINQUE Guglielmo – Consigliere –

Dott. MARCHESE Gabriella – Consigliere –

Dott. BOGHETICH Elena – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 24702/2016 proposto da:

F.F., S.R., P.G.,

T.S., SA.SA., M.G., s.g.,

MA.RO., SC.AM., tutti elettivamente domiciliati in ROMA, VIA

CRESCENZIO 25, presso lo studio dell’avvocato NUNZIO PINELLI, che li

rappresenta e difende unitamente agli avvocati FRANCESCO CARONIA,

GIUSEPPE PINELLI;

– ricorrenti –

contro

UNIVERSITA DEGLI STUDI DI PALERMO, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI

MINISTRI; MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITA’ E DELLA

RICERCA, MINISTERO DELLA SALUTE, MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE

FINANZE;

– intimati –

avverso la sentenza n. 304/2016 della CORTE D’APPELLO di PALERMO,

depositata il 21/04/2016 R.G.N. 464/2014.

Fatto

RILEVATO

che:

1. i ricorrenti indicati in epigrafe, medici iscritti ad un corso di specializzazione per le professioni sanitarie in anni accademici successivi al 1999 ed anteriori al 2006/2007, hanno agito in giudizio nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dell’Università degli Studi di Palermo, nonchè del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, del Ministero della Salute, del Ministero dell’Economia e delle Finanze nonchè della Presidenza della Regione Siciliana, per ottenere il riconoscimento di un rapporto di lavoro subordinato, delle differenze retributive e, in subordine, della differenza economica tra la borsa di studio percepita ai sensi del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, ed il compenso previsto dal D.Lgs. n. 368 del 1999, con il quale erano state recepite nell’ordinamento italiano le direttive comunitarie n. 75/362, n. 82/76 e n. 93/16 (con le successive integrazioni), ma la cui concreta operatività (relativamente agli effetti economici) era stata differita fino all’anno accademico 2006/2007, nonchè per la condanna al risarcimento del danno per inesatta attuzione della normativa comunitaria;

2. la Corte di appello di Palermo ha respinto le domande, affermando – per quel che interessa – che l’applicazione del nuovo sistema di compensi, introdotto dal D.Lgs. n. 368 del 1999, è stata differita al 2007 con il D.Lgs. n. 517 del 1999 e con la L. n. 266 del 2005 e che numerosi interventi legislativi (L. n. 549 del 1995, art. 1, comma 33; L. n. 488 del 1999, art. 22; L. n. 289 del 2002, art. 36) hanno inoltre previsto il divieto di periodico aggiornamento delle borse di studio;

3. avverso tale sentenza gli originari ricorrenti hanno proposto ricorso affidato a sei motivi, illustrati da memoria;

4. le parti ricorrenti hanno, altresì, proposto – con memoria – istanza di rimessione alle Sezioni Unite, per un prospettato contrasto nella giurisprudenza di questa Corte in ordine: a) alla sussistenza o meno del diritto, loro riconosciuto dalla Corte d’appello nei confronti dell’Università, alla rideterminazione triennale con decreto del Ministero della Sanità in funzione del miglioramento minimo previsto dalla contrattazione collettiva del personale medico del SSN, previsto dal D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1; b) alla spettanza o meno del diritto risarcitorio per mancata o ritardata attuazione da parte dello Stato italiano di direttive comunitarie, loro negato dalla Corte d’appello;

4.1. in realtà, nessuno dei due contrasti rappresentati sussiste:

a) non il primo, posto che l’indirizzo giurisprudenziale che riconosce il blocco della contrattazione collettiva limitatamente al biennio 1992/93 e non anche il periodo successivo al 31 dicembre 1993 (Cass., sez. Lav., 17 giugno 2008, n. 16385; Cass., sez. Lav., 29 ottobre 2012, n. 18562; Cass., sez. Lav., 18 giugno 2015, n. 12624), non è stato smentito dalla più recente sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449 di questa Corte (Sez. Lav.); ed infatti, questa sentenza – in esito a critica ricognizione del quadro normativo in materia di c.d. “blocco” del tasso di inflazione (p.ti 42 – 45 in motivazione), in più specifico riferimento all’incremento delle borse di studio al tasso programmato di inflazione (p.ti 46 – 52 in motivazione) e quindi alla rideterminazione triennale in questione (p.ti 53 – 58 in motivazione) – ha concluso che a partire dal 1998 e sino al 2005 le borse di studio dei medici specializzandi non siano soggette a detto incremento (p.to 59 della motivazione), sulla base della L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12, secondo cui: “A partire dal 1998 resta consolidata in Lire 315 miliardi la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialisti di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257; conseguentemente non si applicano per il triennio 1998-2000 gli aggiornamenti di cui del predetto D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1”; così valorizzando un dato normativo che, lungi dall’essere stato diversamente interpretato, neppure è stato esaminato dalle precedenti sentenze;

b) ma neppure il secondo, perchè questa Corte ha sempre affermato che la disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi prevista dal D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 39, si applichi, per effetto di ripetuti differimenti, in favore dei medici iscritti alle relative scuole di specializzazione solo a decorrere dall’anno accademico 2006 – 2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti, soggetti al regime istituito dal D.Lgs. n. 257 del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico, giacchè la Direttiva 93/16/CEE non ha introdotto alcun nuovo ed ulteriore obbligo con riguardo alla misura della borsa di studio prevista dal D.Lgs. cit., senza alcuna irragionevole diversità di trattamento, essendo il legislatore libero di differire gli effetti di una riforma e costituendo il fluire del tempo elemento di per sè idoneo di diversificazione della disciplina (da ultimo: Cass., sez. Lav., 23 febbraio 2018, n. 4449; Cass., sez. VI – 3, 14 marzo 2018, n. 6355; Cass., sez. III, 28 giugno 2018, n. 17051; Cass., sez. III, 27 febbraio 2019, n. 5715; Cass., sez. III, 14 maggio 2019, n. 12749; Cass., sez. III, 24 maggio 2019, n. 14168); piuttosto, le sentenze indicate come espressive di un diverso indirizzo, che riconoscerebbe anche agli specializzandi destinatari della borsa di studio il diritto al risarcimento del danno per mancata o ritardata attuazione da parte dello Stato italiano di direttive comunitarie, in realtà interessano i medici frequentanti le scuole di specializzazione in epoca anteriore all’anno 1991, ai quali è stato riconosciuto il diritto risarcitorio per inadempimento dello Stato italiano alla tempestiva attuazione delle direttive comunitarie 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE (come anche recentemente ribadito, con opportune precisazioni temporali, da: Cass. SU 31 luglio 2018, n. 20348; Cass. SU 27 novembre 2018, n. 30649), situazione che ha avuto termine con l’istituzione della borsa di studio; a quest’ultima problematica – ormai superata – si riferiscono anche le richiamate sentenze di questa Corte, sez. Lav., del 22 aprile 2015, n. 8242 e n. 8243, il cui percorso argomentativo è esclusivamente fondato sulla sentenza di questa Corte a Sezioni Unite 17 aprile 2009, n. 9147, la quale in riferimento all’omessa o tardiva trasposizione da parte del legislatore italiano nel termine prescritto delle direttive comunitarie (nella specie: n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE), ha affermato il diritto degli interessati al risarcimento dei danni, ricondotto allo schema della responsabilità per inadempimento dell’obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria per attività non antigiuridica;

4.2. l’istanza di rimessione esaminata deve pertanto essere disattesa;

5. l’ateneo, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, i Ministeri, la Presidenza della Regione Sicilia sono rimasti intimati.

Diritto

CONSIDERATO

che:

1. con i primi tre motivi di ricorso si denunzia, ex art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, violazione di plurime disposizioni di legge (D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, D.L. n. 384 del 1992, art. 7, convertito nella L. n. 483 del 1992, L. n. 537 del 1993, art. 3, comma 36, L. 2 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 33. Misure di razionalizzazione della finanza pubblica, della L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12, L. n. 488 del 1999, art. 22,L. n. 289 del 2002, art. 36, finanziaria 2003) per mancato riconoscimento del meccanismo di rivalutazione dell’importo delle borse di studio percepite dai medici specializzandi D.Lgs. n. 257 del 1991, ex art. 6 (incremento annuale sulla base del tasso programmato d’inflazione e rideterminazione triennale in relazione al miglioramento stipendiale tabellare previsto per il personale medico dalla contrattazione collettiva) nonchè del risarcimento del danno:

2. con il quarto motivo di ricorso si denunzia, ex art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, violazione dell’art. 112 c.p.c. e vizio di motivazione in ordine all’applicazione retroattiva del D.Lgs. n. 368 del 1999;

3. con il quinto motivo di ricorso si denunzia, ex art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, violazione dell’art. 112 c.p.c., D.Lgs. n. 368 del 1999, art. 39,D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, commi 1, 2, e 3 e vizio di motivazione in ordine alla mancata declaratoria di legittimazione passiva e di responsabilità solidale della Presidenza dei Consiglio dei Ministri, dei Ministeri evocati e dell’Università;

4. con il sesto motivo di ricorso si denunzia, ex art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, violazione dell’art. 2948 c.c. e vizio di motivazione in ordine all’omessa pronuncia sul regime di prescrizione applicabile alle domande proposte;

5. E’ logicamente preliminare ed assorbente l’esame dei primi quattro motivi attinente alla fondatezza nel merito delle domande proposte – che sono infondati;

6. il recepimento delle direttive comunitarie che hanno previsto una adeguata remunerazione per la frequenza delle scuole di specializzazione (direttive non applicabili direttamente nell’ordinamento interno, in considerazione del loro carattere non dettagliato) è avvenuto con la L. 29 dicembre 1990, n. 428 e con il D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257 (che ha riconosciuto agli specializzandi una borsa di studio pari ad Euro 11.603,52 annui), e non in forza del nuovo ordinamento delle scuole di specializzazione di cui al D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368;

7. quest’ultimo decreto, nel recepire la direttiva CEE n. 93/16 (che ha codificato, raccogliendole in un testo unico, le precedenti direttive nn. 75/362 e 75/363, con le relative successive modificazioni), ha riorganizzato l’ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione (inizialmente denominato “contratto di formazione lavoro” e successivamente “contratto di formazione specialistica”) da stipulare, e rinnovare annualmente, tra Università (e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa ed una quota variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti ministeriali;

8. tale contratto, secondo l’indirizzo ormai consolidato di questa Corte, non dà luogo ad un rapporto inquadrabile nell’ambito del lavoro subordinato, nè è riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra l’attività degli specializzandi e gli emolumenti previsti dalla legge, restando conseguentemente inapplicabili l’art. 36 Cost., ed il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto (v., ex plurimis, Cass., 19/11/2008, n. 27481; Cass., 22/09/2009, n. 20403; Cass., ord., 27/07/2017, n. 18670);

9. ai sensi della L. 23 dicembre 2005 n. 266, art. 1, comma 300, peraltro, gli effetti delle nuove disposizioni, contenute nel D.Lgs. n. 368 del 1999, artt. da 37 a 42 (le quali prevedono sia la stipula del nuovo contratto di formazione, con gli specifici obblighi che ne derivano, sia il corrispondente trattamento economico), sono applicabili – come già detto – solo a decorrere dall’anno accademico 2006/2007 (il trattamento economico spettante ai medici specializzandi in base al contratto di formazione specialistica è stato in concreto fissato con il D.P.C.M. 7 marzo 2007, D.P.C.M. 6 luglio 2007 e D.P.C.M. 2 novembre 2007);

10. per gli iscritti alle scuole di specializzazione negli anni accademici precedenti al 2006/2007 è stato espressamente disposto che continuasse ad operare la precedente disciplina di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257 (sia sotto il profilo ordinamentale che sotto il profilo economico);

11. la Direttiva CEE n. 93/16 (che costituisce, dichiaratamente, un testo meramente compilativo, di coordinamento e aggiornamento delle precedenti disposizioni comunitarie già vigenti) non ha d’altra parte carattere innovativo, con riguardo alla misura dei compensi da riconoscersi agli iscritti alle scuole di specializzazione;

12. la previsione di una adeguata remunerazione per i medici specializzandi è infatti contenuta nelle precedenti direttive nn. 75/362, 75/363 e 82/76 (le cui disposizioni la direttiva n. 93/16 si limita a recepire e riprodurre senza alcuna modifica), e i relativi obblighi risultano già attuati dallo Stato italiano con l’introduzione della borsa di studio di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257;

13. l’importo della predetta borsa di studio è da ritenersi di per sè sufficiente ed idoneo adempimento agli indicati obblighi comunitari, rimasti immutati dopo la direttiva n. 93/16, quanto meno sotto il profilo economico, come confermano le pronunzie di questa Corte che ne hanno riconosciuto l’adeguatezza, nella sua iniziale misura, anche a prescindere dagli ulteriori incrementi connessi alla svalutazione monetaria, originariamente previsti dallo stesso D.Lgs. n. 257 del 1991 e poi sospesi dalla successiva legislazione, sottolineando che “nella disciplina comunitaria non è rinvenibile una definizione di retribuzione adeguata, nè sono posti i criteri per la determinazione della stessa (vedi: Cass. 26 maggio 2001 n. 11565)” (Cass. 15/06/2016, n. 12346; Cass., 23/09/2016, n. 18710; l’indirizzo trova indiretta conferma nella stessa sentenza n. 432 del 23 dicembre 1997 della Corte Costituzionale, che ha escluso l’illegittimità costituzionale delle disposizioni legislative che avevano disposto la sospensione degli adeguamenti della borsa alla svalutazione monetaria);

14. il nuovo ordinamento delle Scuole universitarie di Specializzazione in medicina e chirurgia, introdotto con il D.Lgs. n. 368 del 1999 (a decorrere dall’anno accademico 2006/2007, in base alla L. n. 266 del 2005), e il relativo meccanismo di retribuzione non possono pertanto ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell’ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi;

15. l’inadempimento dell’Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, è cessato con l’emanazione del D.Lgs. n. 257 del 1991;

16. ogni eventuale questione sul punto può quindi riguardare esclusivamente l’ordinamento interno;

17. in ordine all’importo della borsa di studio e alla legislazione nazionale in materia di “blocco” dei trattamenti economici, questa Corte ha affermato (Cass. 23/02/2018, n. 4449 e ivi ampi riferimenti giurisprudenziali tra cui Cass. SS.UU. 29345/2008; Cass. 18670/2016, 12625/2015, 11565/2011 e Ordinanze nn. 19792/2017, 19449/2017, 18670/2017) che il divieto di periodico aggiornamento al tasso di inflazione delle borse di studio dei medici specializzandi è stato continuativamente disposto e confermato dal 1992 sino al triennio 2003-2005 (D.L. n. 384 del 1992, art. 7, convertito con modificazioni dalla L. n. 438 del 1992, interpretata autenticamente dalla L. n. 549 del 1995, poi dalla L. n. 488 del 1999, art. 22, successivamente confermato dalla L. n. 289 del 2002, art. 36); deve, inoltre, ritenersi che a partire dal 1998 e sino al 2005 le borse di studio dei medici specializzandi non erano soggette all’incremento triennale previsto dal D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6 (il blocco previsto dalla L. n. 449 del 1997, art. 32 è stato confermato dalla L. n. 289 del 2002, art. 3, che, oltre a ribadire l’applicazione del blocco anche per il triennio 20032005, ha stabilito che fino alla stipula del contratto annuale di formazione e lavoro previsto dal D.Lgs. n. 368, del l’ammontare delle borse di studio corrisposte ai medici in formazione specialistica ai sensi del D.Lgs. n. 257 del 1991, rimane consolidato nell’importo previsto dalla L. n. 449 del 1997);

18. in definitiva, dunque, devono ribadirsi i seguenti principi di diritto (del resto ormai oggetto di indirizzo consolidato di questa Corte, che la difesa delle parti ricorrenti non offre argomenti idonei a rimeditare; cfr., tra le più recenti pronunzie: Cass., Sez. 3 6, Ord. n. 5718 del 2019; Cass., Sez. 3 – 6, Ord. n. 5713 del 2019; Cass., Sez. 6 – 3, Ord. nn. 24708, 24803, 24804 e 24805 del 09/10/2018; Cass., Sez. 6 – 3, Ord. nn. 20417 e 20419 del 02/08/2018; Cass., Sez. L, n. 4449 del 2018; Cass., Sez. 6 – 3, Ord., n. 6355 del 2018; Cass., Sez. 6 – 3, Ord. n. 13445 del 2018;):

– gli obblighi di attuazione della normativa comunitaria in tema di adeguata remunerazione per la frequenza delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia derivanti dalle direttive CE nn. 75/362, 75/363 e 82/76 – che non prevedono una precisa misura del compenso minimo spettante agli specializzandi devono ritenersi adempiuti dallo Stato italiano con la borsa di studio introdotta dal D.Lgs. n. 257 del 1991, nella sua misura originaria;

– la direttiva comunitaria n. 93/16 non introduce alcun nuovo ed ulteriore obbligo con riguardo alla misura della suddetta adeguata remunerazione;

– la previsione di un trattamento economico più elevato per i medici specializzandi, a decorrere dall’anno accademico 2006/2007, in coincidenza con la riorganizzazione dell’ordinamento delle scuole di specializzazione e con l’introduzione del contratto di formazione specialistica operate nell’ordinamento interno con il D.Lgs. n. 368 del 1999, non costituisce il primo atto di adempimento dei suddetti obblighi comunitari in relazione all’adeguatezza della remunerazione e non comporta alcun obbligo dello Stato di estendere il nuovo trattamento economico ai medici che hanno frequentato le scuole di specializzazione negli anni accademici anteriori al 2006/2007 (v. Cass., ord., 14/03/2018, nn. 6355 e 6362);

– dal triennio 1998-2000 sino al 2005 vige il meccanismo di blocco dell’incremento annuale e della rideterminazione delle borse di studio;

19. si ribadisce, infine, che l’indirizzo di questa Corte cui si intende dare continuità nella presente sede solo apparentemente potrebbe risultare contraddetto da due identiche e coeve decisioni della stessa Sezione Lavoro (v. Cass. 22/04/2015, nn. 8242 e 8243), in quanto la motivazione delle sentenze appena richiamate non affronta espressamente la problematica relativa alla fattispecie fin qui illustrata (cioè quella relativa alla situazione degli iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici successivi al 1998 ed anteriori al 2006/2007) e richiama invero gli indirizzi espressi da questa Corte in relazione alla diversa situazione dei medici che avevano frequentato le scuole di specializzazione anteriormente al 1991;

20. l’infondatezza delle pretese dei ricorrenti assorbe ogni questione relativa alla legittimazione passiva degli enti convenuti in giudizio ed al regime di prescrizione e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di merito, consente la decisione nel merito della controversia, con il rigetto delle domande proposte;

21. in conclusione, va respinto il ricorso, nulla sulle spese in considerazione della mancata costituzione dei controricorrenti.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, nell’Adunanza camerale, il 29 maggio 2019.

Depositato in Cancelleria il 31 ottobre 2019