Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 28024 del 31/10/2019

Cassazione civile sez. III, 31/10/2019, (ud. 12/09/2019, dep. 31/10/2019), n.28024

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ARMANO Uliana – Presidente –

Dott. GRAZIOSI Chiara – rel. Consigliere –

Dott. ROSSETTI Marco – Consigliere –

Dott. D’ARRIGO Cosimo – Consigliere –

Dott. CRICENTI Giacomo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 5183-2018 proposto da:

CASA PROTETTA BORGO DEI MASTRI SRL, in persona del legale

rappresentante Dott.ssa S.P., elettivamente domiciliata

in ROMA, VIA TARVISIO 2, presso lo studio dell’avvocato MASSIMO

FARSETTI, rappresentata e difesa dall’avvocato ALESSANDRA

MORCAVALLO;

– ricorrente –

contro

AZIENDA SANITARIA PROVINCIALE DI COSENZA, in persona del suo

Direttore Generale p.t. Dott. R.B., domiciliata ex lege in

ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata

e difesa dall’avvocato MAURIZIO RODINO’;

– controricorrente –

e contro

REGIONE CALABRIA;

– intimata –

avverso la sentenza n. 1317/2017 della CORTE D’APPELLO di CATANZARO;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

12/09/2019 dal Consigliere Dott. CHIARA GRAZIOSI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

PATRONE Ignazio, che ha concluso per l’inammissibilità o rigetto;

udito l’Avvocato ALESSANDRA MORCAVALLO;

udito l’Avvocato GRAZIANO PUNGI’ per delega.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con atto di citazione notificato in data 9-14 novembre 2006 Casa Protetta Borgo dei Mastri s.n.c. – divenuta poi s.r.l. – conveniva davanti al Tribunale di Cosenza l’Asl n. (OMISSIS) di Cosenza – poi divenuta Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza (ASP)- e la Regione Calabria per ottenerne il pagamento di Euro 116.015,32, oltre interessi e rivalutazione, quale residuo dovuto per le rette di disabili mentali presso di essa ricoverati, nonchè per il risarcimento dei danni da mancato pagamento o tardivo pagamento parziale. Le convenute si costituivano resistendo.

Con sentenza del 6 giugno 2012 il Tribunale rigettava ogni domanda.

Avendo proposto appello Casa Protetta Borgo dei Mastri, ed essendosi le controparti costituite resistendo, la Corte d’appello di Catanzaro lo rigettava con sentenza del 7 luglio 2017.

2. Ha presentato ricorso Casa Protetta Borgo dei Mastri; ciascuna delle intimate si è difesa con controricorso. La ricorrente ha depositato anche memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

3. Il ricorso è articolato in quattro motivi.

3.1 Il primo motivo denuncia, ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e/o falsa applicazione della normativa attinente alla remunerazione dell’attività di assistenza sociosanitaria (D.P.C.M. 14 febbraio 2001, D.M. 21 maggio 2001, n. 308, Linee Guida Ministero Sanità 1998-2004, L.R. Calabria 5 dicembre 2003, n. 23, art. 7,L.R. Calabria 5 ottobre 2007, n. 22, artt. 17 e 18 Delib. G.R. Calabria 30 luglio 2002, n. 685) e dell’interpretazione fornitane dalla giurisprudenza di legittimità.

Alla luce di tale giurisprudenza correttamente intesa, sussisterebbe obbligo di remunerazione dell’Azienda Sanitaria per l’intera retta degli utenti, ovvero sia per la quota sanitaria sia per la quota sociale. Viene ampiamente descritta la normativa di cui in rubrica, per giungere alla conclusione che “l’obbligo della compartecipazione pubblica al pagamento della remunerazione dell’attività socio-assistenziale deriva direttamente dalla legge”, che ne predetermina la misura con una quota a carico del Fondo regionale per la spesa sanitaria e un’altra a carico del Fondo regionale per l’assistenza sociale (da cui si deve detrarre l’eventuale quota a carico dell’utente che l’azienda sanitaria individua secondo la documentazione reddituale). Si afferma che sulla struttura che fornisce le prestazioni gravano obblighi di legge e che parimenti per legge è dovuta l’intera retta; di essa la quota sociale non sarebbe un esborso oltrepassante il tetto previsto nel contratto per la quota sanitaria, bensì, appunto, integra la retta determinata per legge. Diverso sarebbe quindi il “superamento del budget” per eccesso di prestazioni.

La giurisprudenza insegnerebbe che la regione non è obbligata perchè “non sottoscrittore”, bensì perchè “soggetto non competente” a stipulare la convenzione; l’azienda sanitaria sarebbe l’unico contraente pubblico e l’unico obbligato, per il totale corrispettivo, senza differenze tra quota sanitaria e sociale, le quali costituirebbero inscindibilmente la retta, “fissa e predeterminata”. Al contrario, il giudice d’appello avrebbe illegittimamente “smembrato” la retta in due importi, di cui uno solo effettivamente esigibile: ciò perchè da un lato esclude l’obbligo di pagamento della regione e dall’altro limita l’obbligo dell’azienda sanitaria alla quota sanitaria, con un “aberrante” risultato d’obbligo soltanto parziale di adempimento da parte della pubblica amministrazione.

3.2 Il secondo motivo denuncia, ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e/o falsa applicazione della normativa attinente alla modalità dell’applicazione degli oneri economici riguardanti l’assistenza sociosanitaria (in particolare il D.Lgs. n. 109 del 1998, artt. 4 e ss. norme vigenti all’epoca) e ai principi della giurisprudenza di legittimità.

Nel paragrafo 7, l’impugnata sentenza avrebbe rigettato “sbrigativamente” le domande risarcitorie. In effetti, a motivo del mancato pagamento, l’attuale ricorrente avrebbe chiesto in subordine il risarcimento del danno (cioè l’importo trattenuto) “agli enti preposti alla acquisizione e verifica degli atti reddituali dell’utente ed al calcolo della quota a carico dello stesso”. La corte territoriale avrebbe omesso di considerare il procedimento della determinazione della quota del disabile.

L’Asl avrebbe verificato i requisiti sanitari e reddituali, fissando così la quota dell’utente “secondo quanto previsto dalla normativa nazionale e dalla regolamentazione regionale”; ogni mese avrebbe controllato la contabilità trasmessa dall’attuale ricorrente, attestandone la correttezza. Il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 109, art. 4 stabiliva, tra l’altro, che, nel caso in cui sussistano omissioni o difformità, l’utente che chiede la prestazione può presentare una nuova dichiarazione; gli enti erogatori possono chiedere documentazione per dimostrare la completezza e la veridicità dei dati nella dichiarazione, ed eseguono poi tutti gli ulteriori necessari controlli e ogni adempimento conseguente alla non veridicità dei dati. L’obbligo è riconducibile alla L. 27 dicembre 1997, n. 449, art. 59, comma 51, lett. e). Responsabile per la quantificazione della quota dell’utente è dunque l’azienda sanitaria, che avrebbe dovuto adottare ogni adempimento conseguente alla non veridicità, inclusa “ogni iniziativa di informativa e di recupero”, qui non effettuata. Al riguardo, secondo la ricorrente il giudice d’appello non supplisce all’omessa pronuncia (che pur riconosce sussistere) del primo giudice, “ma sostanzialmente la ripropone”, scaricando gli errori della parte pubblica sulla struttura dell’assistenza.

3.3 Il terzo motivo denuncia omesso esame di fatto decisivo: il ritardo nei pagamenti parziali.

Sempre nel paragrafo 7 della sentenza impugnata, la corte territoriale rigetta la domanda del risarcimento per “documentati” ritardi rispetto ai termini contrattuali, sia quanto alla quota sanitaria sia quanto alla quota sociale. In realtà sarebbe stata fornita prova documentale dei ritardi mediante gli estratti bancari, che dimostrerebbero che i pagamenti per le prestazioni dell’esercizio del 2004 sarebbero stati effettuati in due esercizi, laddove per contratto avrebbero dovuto essere adempiuti entro 90 giorni dall’invio della fatturazione (allegate sarebbero le fatture). La domanda non sarebbe stata valutata neppure per gli interessi di mora di “diretta derivazione comunitaria” (D.Lgs. n. 231 del 2002).

3.4 Il quarto motivo denuncia, ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e/o falsa applicazione del D.Lgs. n. 109 del 1998, art. 4 quale normativa all’epoca vigente in ordine alla modalità di determinazione degli oneri economici riguardanti l’assistenza sociosanitaria.

Ancora al paragrafo 7 della sentenza impugnata, la corte territoriale rigetta la domanda di risarcimento nei confronti della Regione, ritenendo correttamente svolto il controllo regionale (sub 7 c) e reputando che le conseguenze della verifica di dichiarazioni inesatte o infedeli dei pazienti all’azienda sanitaria sia una decurtazione del compenso, che la corte definisce, pur dopo essere trascorsi tredici anni dalla maturazione del credito, “sospensione del pagamento residuo” alla ricorrente (sub 7 b); la conseguenza avrebbe dovuto essere invece la riformulazione delle quote degli utenti e il loro recupero.

Si ribadiscono i rilievi mossi nel secondo motivo, valendo la normativa di controllo pubblico sia per l’azienda sanitaria sia per la regione, deducendone che la regione sarebbe responsabile di tardive verifiche (espletate a “esercizio ormai concluso”), di omessa disposizione di misure correttive previste dalla normativa nonchè di “arbitraria disposizione della privazione della remunerazione alla struttura dell’assistenza”. Di qui i danni che avrebbe patito la ricorrente, estranea all’irregolarità e pienamente adempiente dei propri obblighi.

4.1 Si premette che, per meglio comprendere il primo motivo, il suo contenuto va rapportato alle prime critiche che nella premessa del ricorso si muovono alla sentenza d’appello, e cioè che la corte territoriale, pur richiamando giurisprudenza di legittimità, in realtà se ne discosta non considerando che tale giurisprudenza riconosce l’obbligo di pagare anche la “quota sociale” in capo alle Aziende Sanitarie firmatarie dei contratti annuali di acquisto delle prestazioni, per cui tutta la controprestazione pubblica deve essere adempiuta da esse, il che è proprio l’asserto con cui formalmente prende le mosse il motivo riferendosi a quello che definisce “l’obbligo di remunerazione in capo all’Azienda Sanitaria per l’intera retta fissata dalla legge, nelle due componenti di quota sanitaria e quota sociale”. Osserva il motivo che queste due quote confluiscono nella “misura della retta di degenza fissata per legge” (ricorso, pagina 14), così come sono sanciti dalla legge gli obblighi della struttura (pagina 20); e la quota sociale non è un esborso sopra il tetto di spesa per la quota sanitaria, come avrebbe ritenuto il giudice d’appello, bensì costituirebbe per legge una componente della intera retta “tanto nella percentuale a carico del fondo sanitario indicata (nel limite massimo) in contratto, che nella percentuale a carico del fondo sociale derivante dalla legge, in un rapporto (40%-60%) previsto dalla citata normativa del tempo, lievemente variabile in ragione degli oneri di contribuzione a carico dell’utente” (il riferimento è alla normativa invocata nella rubrica e, come sopra si è visto, il cui contenuto è descritto nel ricorso, soprattutto nelle pagine 16-17). E nel caso in esame, infatti, il mancato pagamento sarebbe derivato da un errore commesso dall’azienda sanitaria nella determinazione delle quote che avrebbero dovuto, come contributo dell’utente, versare alcuni assistiti (ricorso, pagine 21 – 22).

4.1 Effettivamente, sussistono varie pronunce di questa Suprema Corte che confortano la prospettazione del motivo. Massimata – quasi sintesi dell’intenso filone – è Cass. sez. 1, 31 ottobre 2016 n. 22037 (citata dalla stessa corte territoriale, e che riguarda proprio un caso della regione Calabria), e la sua massima così insegna: “Le obbligazioni derivanti dall’esecuzione di prestazioni socio-sanitarie rese in regime di accreditamento non sono direttamente a carico delle Regioni (nella specie, la Regione Calabria), cui – in mancanza di un’espressa disposizione di legge che gli affidi la concreta gestione dei servizi – sono demandati unicamente compiti di programmazione, coordinamento e vigilanza, tra i quali anche la ripartizione tra le ASL delle risorse economiche, mentre è riservato a queste ultime ogni potere d’intervento diretto in materia di assistenza socio-sanitaria, ivi compresa l’instaurazione di rapporti contrattuali con le strutture pubbliche e private chiamate a rendere le relative prestazioni in regime di accreditamento.

In motivazione si osserva: “…al di fuori dei casi in cui sia la stessa legge a prevedere l’instaurazione di rapporti con i terzi… la Regione rimane normalmente estranea alla concreta gestione dei servizi socio-sanitari, essendo titolare di competenze riguardanti esclusivamente la sfera della programmazione, del coordinamento e della vigilanza sugli enti operanti nel settore, con la conseguenza che, in mancanza di un’espressa disposizione di legge che lo consenta, non sono ad essa riferibili in via diretta gli effetti degli atti posti in essere dai predetti enti nell’esercizio delle rispettive funzioni”, espressa disposizione non ravvisabile affatto nella L.R. Calabria n. 23 del 2003, art. 7. E poco prima si è rilevato che la normativa demanda alle aziende sanitarie “ogni potere d’intervento diretto in materia di assistenza sociosanitaria, ivi compresa l’instaurazione dei rapporti contrattuali con le strutture pubbliche e private chiamate a rendere le relative prestazioni in regime di accreditamento, riservando alla Regione esclusivamente compiti di programmazione, coordinamento e vigilanza”.

Ancor più significativa per il caso in esame è Cass. sez. 1, 11 novembre 2016 n. 23067, non massimata – anch’essa citata pure dal giudice d’appello -, la quale, anche a proposito della normativa vigente nel caso in esame, ha riconosciuto l’obbligo delle aziende sanitarie di pagare tutta la retta, il ruolo delle regioni rimanendo semmai interno tra loro e le aziende (al riguardo questo arresto invoca proprio la L.R. Calabria n. 23 del 2003, art. 7); e la suddetta pronuncia rileva che, infatti, le fatture, vigendo tale normativa, andavano inviate proprio alle aziende sanitarie, per cui “il corrispettivo era a carico dei predetti soggetti, ivi compresa la quota da imputarsi al Fondo Sociale Regionale”.

Un inequivoco passo rinvenibile sia in quest’ultima sentenza sia nella motivazione della sopra richiamata sentenza massimata, per cui “la Regione rimane normalmente estranea alla concreta gestione dei servizi socio-sanitari, essendo titolare di competenze riguardanti esclusivamente la sfera della programmazione, del coordinamento e della vigilanza sugli enti operanti nel settore, con la conseguenza che, in mancanza di una espressa disposizione di legge che lo consenta, non sono ad essa riferibili in via diretta gli effetti degli atti posti in essere dai predetti enti nell’esercizio delle rispettive funzioni”, è stato riportato come pienamente condivisibile nella recentissima Cass. sez.1, 9 agosto 2019 n. 21235 (allo stato non massimata), che ha appunto affermato di condividere tale soluzione per il “tema della legittimazione passiva delle aziende sanitarie locali territorialmente competenti nelle controversie con le strutture private convenzionate attinenti la debenza dei corrispettivi richiesti per le prestazioni svolte” (i fatti che avevano condotto a quest’ultima sentenza risalivano agli anni 2005-2006, pur non in Calabria).

4.2 La corte territoriale ha in effetti argomentato sulla (reale) inesistenza degli obblighi della regione nei confronti della struttura accreditata, ma poi, a pagina 14 della motivazione, ha effettuato una sorta di “salto” logico-giuridico – e in tal modo ha deviato dalla linea giurisprudenziale fino ad allora correttamente seguita – affermando che anche l’azienda sanitaria non doveva pagare quel che era a carico del Fondo Sociale Regionale (“il mancato pagamento da parte della Regione di una parte della quota posta dalla LR 23/2003 a carico del Fondo Sociale Regionale non può tramutarsi un aumento (sic) della quota parte contrattualmente fissata a carico di ASP”). Il che costituisce un asserto, appunto, svincolato dal quadro normativo e giurisprudenziale, e non sorretto in alcun modo. La confusione in cui è incorsa la corte territoriale risiede, presumibilmente, nell’avere escluso (questo sì giustamente) che la regione dovesse pagare alla struttura convenzionata: il “salto” è costituito nel dedurne che nessuno dovesse pagare alla struttura convenzionata.

Al contrario, come ha già inequivocamente insegnato la giurisprudenza di questa Suprema Corte, la struttura accreditata deve essere pagata completamente per le sue prestazioni che non oltrepassino il budget quantitativo stabilito a priori dall’azienda sanitaria, onde per tali prestazioni l’azienda sanitaria deve pagare tutta la retta, la parte della retta costituita dalla c.d. quota sociale rimanendo semmai oggetto di un rapporto interno tra regione e azienda. Diversamente si giunge, in effetti, ad un risultato radicalmente inaccettabile sul piano sia logico sia giuridico – al quale non si può disconoscere che sono pervenuti nel caso in esame entrambi i giudici di merito -, nel senso che, pur essendo indiscusso che la struttura ha adempiuto ai suoi obblighi, una parte del corrispettivo non le deve essere pagato da alcuno perchè un utente (o più utenti) ha mentito (o hanno mentito) sul reddito (si ricorda che nel caso in esame le erronee dichiarazioni reddituali degli utenti sono state la causa del mancato pagamento del residuo rispetto alle fatture), quasi che la struttura accreditata fosse oggettivamente responsabile delle condotte dei soggetti in essa ricoverati.

Al contrario, deve affermarsi – sulla linea della giurisprudenza già richiamata di questa Suprema Corte – il principio di diritto per cui, nel quadro normativo vigente all’epoca dei fatti di cui è causa, la retta degli utenti ricoverati in una struttura accreditata, sia quanto alla quota sanitaria, sia quanto alla quota sociale, deve essere corrisposta alla suddetta struttura dall’azienda sanitaria con cui tale struttura ha convenuto le sue prestazioni in conformità alla normativa regolante l’accredito e al deliberato tetto quantitativo delle prestazioni stesse.

4.3 Da ciò consegue l’accoglimento del motivo; e l’accoglimento del primo motivo assorbe il secondo, perchè la domanda risarcitoria nei confronti dell’azienda sanitaria, nel caso concreto in esame, era stata proposta in subordine a quella su cui si impernia il primo motivo. Il che conduce all’assorbimento pure del terzo, anch’esso attinente alla domanda risarcitoria. Il quarto motivo è a sua volta intrinsecamente subordinato al primo motivo perchè riguarda proprio la privazione alla struttura accreditata di parte della remunerazione, per cui va ritenuto assorbito.

L’accoglimento del primo motivo conduce alla cassazione della sentenza impugnata con rinvio, anche per le spese, ad altra sezione della stessa corte territoriale, che dovrà attenersi al principio di diritto sopra esposto.

P.Q.M.

Accoglie il primo motivo del ricorso, assorbiti gli altri, cassa in relazione e rinvia, anche per le spese, alla Corte d’appello di Catanzaro.

Così deciso in Roma, il 12 settembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 31 ottobre 2019