Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 28022 del 16/12/2013


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Civile Sent. Sez. L Num. 28022 Anno 2013
Presidente: MIANI CANEVARI FABRIZIO
Relatore: TRICOMI IRENE

SENTENZA

sul ricorso 3008-2012 proposto da:
– IRIDE SERVIZI S.P.A. 08283740010, in persona del
legale rappresentante pro tempore, elettivamente
domiciliata in ROMA, VIA DI RIPETTA 22, presso lo
studio dell’avvocato VESCI GERARDO, che la rappresenta
e difende unitamente agli avvocati GUASCO MARCO,
2013
2886

PONZONE RUGGERO, giusta delega in atti;
– IRIDE S.P.A., (già AZIENDA ENERGETICA METROPOLITANA
TORINO S.P.A.), ora IREN S.P.A. C.F. 07129470014, in
persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DI RIPETTA 22,

Data pubblicazione: 16/12/2013

presso lo studio dell’avvocato VESCI GERARDO, che la
rappresenta e difende unitamente agli avvocati BONINI
ATTILIO e ZAMBON FABIOLA, giusta delega in atti;
– ricorrenti contro

C.F. 80078750587, in persona del suo Presidente e
legale rappresentante pro tempore, in proprio e quale
mandatario della S.C.C.I. S.P.A. Società di
Cartolarizzazione dei Crediti I.N.P.S. C.F.
05870001004, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA
DELLA FREZZA 17, presso l’Avvocatura Centrale
dell’Istituto, rappresentati e difesi dagli avvocati
SGROI ANTONINO, D’ALOISIO CARLA, MARITATO LELIO,
giusta delega in atti;
– controri correnti nonchè contro

EQUITALIA NOMOS S.P.A.;
– intimata –

avverso la sentenza n. 860/2011 della CORTE D’APPELLO
di TORINO, depositata il 01/08/2011, R.G.N. 856/2010;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 15/10/2013 dal Consigliere Dott. IRENE
TRICOMI;
udito l’Avvocato D’AMOLI CLAUDIO per delega VESCI
GERARDO;

– ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE,

,

udito l’Avvocato D’ALOISIO CARLA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. GIUSEPPE CORASANITI, che ha concluso

,

per il rigetto del ricorso.

..

SVOLGIMENTO DEL FATTO
1. La Corte d’Appello di Torino, con la sentenza n. 860/11, depositata il 10
agosto 2011, decidendo sull’impugnazione proposta, in ordine alla sentenza del
Tribunale di Torino depositata il 25 giugno 2009, dall’INPS, in proprio e quale
mandatario della società di cartolarizzazione dei crediti INPS-SCCI spa, nei confronti di
IRIDE SERVIZI spa e IRIDE spa, ora IREN spa, già Azienda energetica metropolitana
Torino spa e EQUITALIA NOMOS spa, in parziale accoglimento dell’appello,

confermava la cartella di pagamento n. 11011020090022199146 limitatamente
all’importo di euro 10.280,86.
2. IRIDE SERVIZI, e IRIDE spa (ora IREN spa, già AEM Torino spa) ad

adiuvandum, avevano proposto opposizione avverso la suddetta cartella esattoriale
notificata a IRIDE SERVIZI spa, con la quale veniva ingiunto il pagamento della
somma di euro 11,261,43, di cui euro 10,755,43 a titolo di contributi, somme aggiuntive
ed interessi per le assicurazioni sociali dei lavoratori dipendenti relativamente ai periodi
dicembre 2007-gennaio 2008 e marzo-maggio 2008, con riferimento ad omissioni
contributive afferenti la CIG, la CIGS, nonché l’indennità di malattia, l’indennità di
mobilità e l’indennità di disoccupazione.
Il Tribunale di Torino accoglieva la domanda e annullava la cartella di
pagamento.
3. La Corte d’Appello ha accolto l’impugnazione con riguardo a CIG, CIGS,
mobilità e disoccupazione, mentre l’ha respinta con riguardo alla contribuzione di
malattia, ritenendo quest’ultima non dovuta.
In relazione alla CIG e alla CIGS, il giudice di appello ha richiamato la sentenza
di questa Corte n. 14847 del 2009, che, con riguardo all’interpretazione dell’art. 3,
comma 1, del d.lgs. C.P.S. n. 869 del 1947, come successivamente modificato, ha
disatteso la tesi interpretativa secondo cui la locuzione “imprese industriali degli enti
pubblici” non farebbe riferimento tanto alla proprietà o titolarità dell’impresa quanto
invece ad un potere di controllo totale ed effettivo dell’impresa stessa.
Ha precisato come IRIDE ENERGIA era nata dallo scorporo di ramo d’azienda
di IRIDE spa, ed era stata da questa controllata, e dunque si trattava di società per azioni
il cui capitale era interamente detenuto da altra spa, e che a sua volta IRIDE spa, nata
dalla fusione di due società per azioni, AEM spa e AMGA spa, entrambe aziende ex
municipalizzate, era società per azioni con maggioranza di capitale pubblico.
3

Ha, quindi, ritenuto di non accogliere la tesi secondo cui IRIDE ENERGIA (e
IRIDE SERVIZI) sarebbe uni impresa pubblica, perché sottoposta all’influenza
dominante, sugli assetti organizzativi e sulle finalità societarie, da parte di un pubblico
potere, cioè del Comune di Torino.
Analoghe considerazioni la Corte d’Appello ha svolto con riguardo all’obbligo
di pagamento dei contributi per mobilità dei lavoratori rientranti nel campo di
applicazione della CIG e della CIGS, obbligo che scaturisce dall’art. 16, commi 1 e 2

della legge n. 223 del 1991.
Per quanto attiene ai contributi per la disoccupazione involontaria il giudice di
secondo grado ha escluso che l’appellante rientrasse tra le categorie di imprese
esonerate, atteso che alla ricorrente non poteva riconoscersi né la qualità di azienda
pubblica, né quella di azienda esercente pubblici esercizi. Neppure sarebbe sussistito il
requisito della cosiddetta stabilità di impiego in forza del CCNL Elettrici/Federelettrica,
successivamente alla sua trasformazione da municipalizzata a spa.
Né poteva assumere rilievo l’esonero disposto con D.M. n. 25338 del 12
novembre 1998, ai sensi dell’art. 36 del dPR n. 818 del 19578, che aveva accertato la
stabilità dell’impiego in favore del personale dipendente dalla società AEM di Torino,
con sede in Torino e unità in Torino. Si trattava, infatti, di un provvedimento in favore
di un soggetto rispondente al momento della domanda ai requisiti richiesti, la cui
efficacia non poteva essere estesa, superando l’assenza di successivi provvedimenti
della medesima natura, alle diverse configurazioni societarie che, nel corso del tempo, si
sono succedute, attraverso le trasformazioni intervenute.
4. Per la cassazione della sentenza resa in grado di appello, quanto alla ritenuta
debenza all’INPS dei contributi per CIG, CIGS, mobilità e disoccupazione, ricorrono
IRIDE SERVIZI spa e IRIDE spa, già Azienda energetica metropolitana Torino spa, ora
IREN spa, nei confronti di INPS, EQUITALIA NOMOS e SCCI spa, prospettando sei
motivi di ricorso.
5. Resiste l’INPS con controricorso
6. La ricorrente ha depositato memoria in prossimità dell’udienza pubblica.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1.Con il primo motivo di ricorso è prospettata violazione e falsa applicazione
dell’art. 132 cpc, in relazione all’art. 360, n. 3, cpc. Motivazione omessa e/o

4

insufficiente e/o illogica sul punto essenziale di causa, con riferimento all’art. 360, n. 5
cpc.
Assume parte ricorrente che la causa verte tra INPS e IRIDE SERVIZI spa,
mentre la motivazione della sentenza della Corte d’Appello si riferisce a IRIDE
ENERGIA spa, società diversa anche per l’attività svolta.
1.1. Il motivo non è fondato e deve essere rigettato.
Deve osservarsi come la Corte d’Appello, da atto che IRIDE SERVIZI si trova

in una posizione analoga a quella di IRIDE ENERGIA, e, conseguentemente, afferma
che “ogni successivo riferimento a IRIDE ENERGIA spa deve intendersi riferito alla
posizione di IRIDE SERVIZI”, come poi ricordato nel corso della motivazione (v. pag.
9 e pag. 13 della sentenza oggetto del presente ricorso per cassazione). Si è in presenza,
dunque, di imprecisioni nominalistiche in quanto la sostanza dell’analisi non cambia.
2. Con il secondo motivo di ricorso è dedotta, con riguardo alla contribuzione
per CIG CIGS, violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 869 del
1947, dell’art. 2 della legge n. 1115 del 1968, dell’art. 22 della legge n. 142 del 1990,
dell’art. 112 del d.lgs. n. 267 del 2000, dell’art. 35 della legge n. 448 del 2001, dell’art.
2, comma 2, del d.lgs. n. 158 del 1995, dell’art. 3, comma 28, del d.lgs. n. 163 del 2006,
dell’art. 2 del d.lgs. n. 333 del 2003, dell’art. 20, comma 2, della legge n. 133 del 2008 e
dell’art. 2359 cc, in relazione all’art. 360, n. 3, cpc. Motivazione contraddittoria, illogica
ed insufficiente su un punto decisivo della controversia in relazione all’art. 360, n.5,
cpc.
Parte ricorrente eccepisce che la giurisprudenza di legittimità, richiamata in
sentenza, fa riferimento ad un contesto normativo che ha subito rilevanti modifiche in
ragione, in particolare, della legge n. 448 del 2001, nonché del d.lgs. n. 333 del 2003, di
attuazione della direttiva 2000/52/111/CE.
Ricorda, inkroposito, che, ai sensi dell’art. 35 della suddetta legge n. 448 del
2001, l’unica forma gestionale, che ha sostituito le precedenti, è la società di capitali
partecipata ed è pertanto questa che deve essere qualificata come l’ente strumentale
dell’ente locale per l’esercizio dei pubblici servizi, e che l’art. 2 del d.lgs. n. 333 del
2003, definisce impresa pubblica ogni impresa nei cui confronti i poteri pubblici
esercitino, direttamente o indirettamente, una situazione di controllo.
Tale posizione di controllo sarebbe ravvisabile nel caso di specie, atteso che
l’azionariato della società ricorrente è totalmente e inalienabilmente detenuto da IRIDE
5

spa, a sua volta, con capitale sociale detenuto in maggioranza dai Comuni di Genova e
Torino. Le società come la ricorrente, sarebbero, dunque, impresa pubblica, per un
servizio pubblico e sottoposte al regime pubblicistico di legge, presentando una serie di
elementi che le differenziano dalla spa di diritto comune, con la conseguenza esclusione
dell’obbligo di contribuzione per CIG E CIGS.
La motivazione della Corte d’Appello, sarebbe, altresì viziata, quanto al ritenuto
inquadramento giuridico, da illogicità e contraddittorietà.

3. Con il terzo motivo di ricorso è prospettata, rispetto alla contribuzione per
mobilità, violazione e falsa applicazione dell’art. 16, commi 1 e 2, della legge n. 223 del
1991, in relazione all’art. 360, n. 3, cpc.
Assume la ricorrente che tale motivo è strettamente connesso al secondo, atteso
che la contribuzione per mobilità è dovuta solo per le aziende tenute al versamento della
contribuzione CIG CIGS.
4. Con il quarto motivo di ricorso è dedotta, in relazione alla indennità di
disoccupazione, violazione e falsa applicazione dell’art. 40, n. 2, del RDL n. 1827/35,
dell’art. 20, commi 2, 4, 5 e 6 della legge n. 133 del 2008, dell’art. 2112 cc, in relazione
all’art. 360, n. 3, cpc. Motivazione insufficiente, illogica e contraddittoria su punti
essenziali della controversia, in relazione all’art. 360, n. 5, cpc.
Assume la ricorrente che le considerazioni addotte con il secondo motivo di
ricorso inducono a ritenere che alla stessa può essere riconosciuta la natura di azienda
pubblica o di ente pubblico o di ente strumentale dell’ente locale per l’esercizio dei
servizi pubblici. Essa ricorrente sarebbe, dunque, riconducibile alle categorie di cui al
citato art. 40, n. 2, come confermato anche dall’art. 20, comma 2, della legge n. 133 del
2008, che ricomprende, in una nozione unitaria “le imprese dello Stato, degli enti
pubblici e degli enti locali privatizzate ed a capitale misto”, sancendo il venire meno
della pretesa contributiva per il periodo anteriore al 10 gennaio 2009.
Deduce la ricorrente, altresì, che doveva essere esteso a sé medesima l’esonero
della contribuzione ottenuto da AEM con DM 25338/98 in ragione del riconoscimento
della stabilità dell’impiego.
Dunque, sia

ex

art. 2112 cc, sia per applicazione del CCNL

Elettrici/Federelettrica, avendo il personale mantenuto il medesimo trattamento da
CCNL, e il medesimo trattamento INPDAP, sussisteva la stabilità dell’impiego per
l’esenzione contributiva.
6

La sentenza sarebbe, altresì viziata da motivazione insufficiente, illogica e
contraddittoria su punti essenziali della controversia, sia perché la Corte d’Appello nega
che essa ricorrente sia disciplinata da norme diverse rispetto a quelle della spa, sia
perché effettua una commistione tra la disciplina dell’art. 20 della legge n. 133 del 2008
e quella anteriore dell’art. 40, n. 2, del RDL n. 1827 del 1935.
5. Con il quinto motivo di ricorso è dedotta, ad integrazione del secondo, del
terzo e del quarto motivo, violazione dell’art. 3, comma 1, del DLG CPS n. 869 del

1947, dell’art. 16, commi 1 e 2, della legge n. 133 del 1991, dell’art. 40, n. 2, del RDL
1827 del 1935, dell’art. 20, commi 2, 4, 5, 6, della legge n. 133 del 2008, dell’art. 2112
cc. , in relazione all’art. 360, n. 3, cpc. Vizio di motivazione.
La ricorrente censura la sentenza laddove pur riconoscendo la propria
derivazione ex art. 2112 cc. dalla società AEM, ha negato l’applicazione del diritto
all’esonero di AEM, con motivazione insufficiente, illogica e contraddittoria.
6. Il secondo, il terzo, il quarto ed il quinto motivo di ricorso devono essere
trattati congiuntamente in ragione della loro connessione.
Ed infatti, pur vertendo il secondo e il terzo sulle statuizioni relative a CIG,
CIGS e mobilità ed il quarto sul contributo per la disoccupazione, comune a tutti il
quinto, assume rilievo comune statuire, ai fini previdenziali, se la natura privata della
società per azioni si colori diversamente in presenza della partecipazione pubblica alla
spa (che si rinviene nel caso di esercizio di un servizio pubblico locale in house) o
dell’asserita influenza dominante che può essere esercitata rispetto ad una spa dalla
pubblica amministrazione.
7. I suddetti motivi non sono fondati e devono essere rigettati.
8. Questa Corte, con le sentenze n. 19087, n. 20818, n. 20819, n. 22318 del
2013, ha già avuto modo di pronunciarsi con riguardo ad analoga fattispecie,
confermando, con articolate motivazioni, l’orientamento secondo cui la società
partecipata non può identificarsi con “le imprese industriali degli enti pubblici,
trattandosi di società di natura essenzialmente privata nella quale l’amministrazione
pubblica esercita il controllo esclusivamente attraverso gli strumenti di diritto privato,
dovendosi altresì escludere, in mancanza di una disciplina derogatoria rispetto a quella
propria dello schema societario, che la mera partecipazione — per maggioranza, ma non
totalitaria, da parte dell’ente pubblico sia idonea a determinare la natura dell’organismo
attraverso cui la gestione del servizio pubblico viene attuata”.
7

Questa Corte ha, quindi, affermato, nelle sentenze sopra citate, che la forma
societaria di diritto privato è per l’ente locale la modalità di gestione degli impianti
consentita dalla legge e prescelta dall’ente stesso per la duttilità dello strumento
giuridico, in cui il perseguimento dell’obiettivo pubblico è caratterizzato
dall’accettazione delle regole del diritto privato. Quindi le società per azione a
partecipazione pubblica vanno escluse dal concetto di “imprese pubbliche”.
A tale orientamento, che si condivide, questa Corte intende dare continuità,

anche in ragione delle ulteriori argomentazioni di seguito illustrate, che pongono in
evidenza come l’evoluzione della normativa comunitaria e nazionale promuova forme e
strumenti di natura essenzialmente non autoritativa per la gestione dei servizi pubblici
locali in house (rispetto alla quale, peraltro, si sta progressivamente sviluppando una
attività, a carattere strumentale, di costumer care) e di attività di impresa da parte delle
amministrazioni pubbliche, con la conseguente assunzione, da parte delle relative
società per azioni, della qualità di datori di lavoro di diritto privato ai fini
previdenziali.
9. Storicamente, può ricordarsi che il fenomeno delle società a partecipazione
pubblica ha visto lo Stato assumere la veste di imprenditore, in particolare, o a partire
dagli anni trenta del novecento, per poi passare negli anni novanta alla privatizzazione
formale di enti pubblici, sino a pervenire a fenomeni di esternalizzazione di attività
dell’amministrazione, al fine di rendere meno farraginosa l’azione amministrativa (cfr.,
Cass., S.U., ordinanza n. 19667 del 2003).
10. Come si vedrà, certo non è senza rilievo l’oggetto di servizio pubblico locale
dell’attività esercitata mediante società di diritto privato, e la partecipazione pubblica
alle stesse,

ma a fini diversi da quelli previdenziali che vengono qui in rilievo

(versamento contributi CIG CIGS, mobilità, disoccupazione),

preoccupandosi, il

legislatore comunitario e quello nazionale che non vengano lese le dinamiche della
concorrenza nel mercato e per il mercato, introducendo misure cd. antitrust, misure
legislative di promozione, che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l’apertura,
eliminando barriere all’entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi della
capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese, in generale i vincoli alle
modalità di esercizio delle attività economiche; misure per favorire l’apertura del
mercato alla concorrenza. garantendo i mercati ed i soggetti che in essi operano (cfr.
Corte cost., sentenza n. 430 del 2007).
8

11. Ciò tuttavia, come già affermato dalla giurisprudenza di legittimità sopra
richiamata, non è dirimente ai fini previdenziali in esame, atteso che proprio il
passaggio della gestione dei servizi pubblici locali da soggetti pubblici (quali le aziende
municipaliizzate) a soggetti privati, anche se partecipati, incide sulla disciplina dei
rapporti di lavoro in modo significativo, e fa venir meno le condizioni

a cui il

legislatore ha connesso l’esclusione dal pagamento della contribuzione in questione.
12. Tenuto conto della ratio decidendi della pronuncia della Corte d’Appello di

Torino e dei motivi di ricorso, un compiuto vaglio di questi ultimi, in relazione alla
normativa di riferimento, richiede di soffermarsi sul rilievo che assume l’esercizio di un
pubblico servizio locale da parte di società per azioni partecipata, come avviene nel caso
di specie.
13. A sostegno delle proprie tesi difensive, la ricorrente ha fatto riferimento alla
disciplina della gestione dei servizi pubblici locali, all’impresa pubblica, alle peculiarità
del proprio modello societario.
Tali modelli, così come le cd. imprese strumentali,

presentano molteplici

peculiarità e pongono diverse problematiche proprio con riguardo agli effetti della
partecipazione pubblica, ma a fini diversi da quelli della contribuzione previdenziale,
per la quale permane l’esclusivo rilievo del carattere privato della società, come si vedrà
dalla ricognizione normativa che segue.
14. L’assetto originario dei servizi pubblici locali è stato delineato dall’art. 22
della legge 142 del 1990, poi confluito negli artt. 112 e 113 del d.lgs. n. 267 del 2000,
recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.
L’art. 112 del T.U. afferma che gli enti locali, nell’ambito delle rispettive
competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto la
produzione di beni ed attività rivolte alla realizzazione di fini sociali, nonché a
promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali.
L’art. 113, così come formulato originariamente, prevedeva, indipendentemente
dalla rilevanza economica o meno dei servizi, la possibilità per gli enti locali sia di
ricorrere alla gestione in economia sia di affidare la gestione dei servizi pubblici locali
in concessione anche a società per azioni a prevalente capitale pubblico.
14.1. Successivamente l’art. 35 della legge n. 448 del 2001 sostituiva l’art. 113
ed introducendo l’art. 113-bis, provvedendo in tal modo a distinguere le formule da

9

adottare per la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza industriale da quelle per
la gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale.
Tale riforma era stata resa necessaria al fine di assicurare l’apertura del mercato
dei servizi pubblici di rilevanza industriale ed il rispetto dei principi comunitari della
libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi e soprattutto della
libera concorrenza; infatti, il novellato art. 113 affidava la gestione dei servizi di
rilevanza industriale esclusivamente a società di capitali, abrogando la gestione in

economia che restava invece possibile per i servizi pubblici privi di rilevanza
industriale.
14.2. Tale novella veniva seguita da altri interventi legislativi, con una nuova
formulazione dell’art. 113 del d.lgs. 267 del 2000 ad opera dell’art. 14 del d.l. 269 del
2003 e dell’art. 4 della legge n. 350 del 2003.
Dette norme sostituivano il criterio della rilevanza industriale con quello della
rilevanza economica.
14.3. In proposito si può ricordare quanto affermato dalla Corte costituzionale
con la sentenza n. 325 del 2010 e cioè che in àmbito comunitario non viene mai
utilizzata l’espressione «servizio pubblico locale di rilevanza economica», ma solo
quella di «servizio di interesse economico generale» (SIEG), rinvenibile, in particolare,
negli artt. 14 e 106 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Detti articoli non fissano le condizioni di uso di tale ultima espressione, ma, in
base alle interpretazioni elaborate al riguardo dalla giurisprudenza comunitaria (ex
multis, Corte di giustizia UE, 18 giugno 1998, C-35/96, Commissione c. Italia) e dalla
Commissione europea, emerge con chiarezza che la nozione comunitaria di SIEG, ove
limitata all’àmbito locale, e quella interna di SPL di rilevanza economica hanno
«contenuto omologo» (Corte costituzionale, sentenza n. 272 del 2004).
14.4. Entrambe le suddette nozioni, interna e comunitaria, fanno riferimento
infatti ad un servizio che:
a) è reso mediante un’attività economica (in forma di impresa pubblica o
privata), intesa in senso ampio, come qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o
servizi su un determinato mercato;
b) fornisce prestazioni considerate necessarie (dirette, cioè, a realizzare anche
“fini sociali”) nei confronti di una indifferenziata generalità di cittadini, a prescindere
dalle loro particolari condizioni.
10

Le due nozioni, inoltre, assolvono l’analoga funzione di identificare i servizi la
cui gestione deve avvenire di regola, al fine di tutelare la concorrenza, mediante
affidamento a terzi secondo procedure competitive ad evidenza pubblica (citata sentenza
Corte cost. n. 325 del 2010).
Può osservarsi come la normativa comunitaria ammette la gestione diretta del
SPL da parte dell’autorità pubblica nel caso in cui lo Stato nazionale ritenga che
l’applicazione delle regole di concorrenza (e, quindi, anche della regola della necessità

dell’affidamento a terzi mediante una gara ad evidenza pubblica) ostacoli, in diritto od
in fatto, la «speciale missione» dell’ente pubblico (art. 106 TFUE).
14.5. Successivamente al richiamato intervento del Giudice delle Leggi, è poi
intervenuto l’art. 23-bis del d.l. 112 del 2008, convertito dalla legge n.133 del 2008.
La disciplina dettata da tale norma si caratterizzava per il fatto che fissava una
normativa generale di settore, volta a restringere, rispetto al livello minimo stabilito
dalle regole concorrenziali comunitarie, le ipotesi di affidamento diretto e, in
particolare, di gestione in house dei servizi pubblici locali di rilevanza economica,
consentite solo in casi eccezionali ed al ricorrere di specifiche condizioni, la cui
regolamentazione veniva, peraltro, demandata ad un regolamento governativo, poi
adottato con il d.P.R. 7 settembre 2010 n. 168.
Tale disciplina superava il vaglio di legittimità costituzionale (sentenza Corte
cost. n. 325 del 2010), ma veniva abrogata dal referendum popolare dell’ 11 e 12 giugno
2011, realizzandosi, pertanto, l’intento referendario di «escludere l’applicazione delle
norme contenute nell’art. 23-bis che limitano, rispetto al diritto comunitario, le ipotesi
di affidamento diretto e, in particolare, quelle di gestione in house di pressoché tutti i
servizi pubblici locali di rilevanza economica (ivi compreso il servizio idrico)»
(sentenza Corte cost. n. 24 del 2011).
L’art. 4 del d.l. 138 del 2011 riprendeva in larga parte la disciplina abrogata per
via referendaria, sollevando dubbi di legittimità costituzionale confermati dalla Corte
Costituzionale nella sentenza n. 199 del 2012, atteso il divieto di ripristino della
normativa abrogata dalla volontà popolare desumibile dall’art. 75 Cost.
14.6. All’azzeramento della normativa contenuta nell’art. 4 del d.l. n. 138 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla 1. n. 148 del 2011, ad opera della sentenza
della Corte Costituzionale n. 199 del 2012, è conseguito un effetto di semplificazione;
con la conseguente applicazione, nella materia dei servizi pubblici locali di rilevanza
11

economica, oltre che della disciplina di settore non toccata dalla detta sentenza, della
normativa e dei principi generali dell’ordinamento europeo, nonché di quelli affermati
dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e di quella nazionale.
14.7. Così riepilogato il quadro di riferimento normativo comunitario e
nazionale, si deve rilevare come una prima definizione giurisprudenziale della figura
dell’in house, è fornita dalla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee
del 18 novembre 1999, causa C-107/98 — Teckal.

In quella sede si è affermato che non è necessario rispettare le regole della gara
in materia di appalti nell’ipotesi in cui concorrano i seguenti elementi:
a) l’amministrazione aggiudicatrice esercita sul soggetto aggiudicatario un
“controllo analogo” a quello esercitato sui propri servizi;
b) il soggetto aggiudicatario svolge la maggior parte della propria attività in
favore dell’ente pubblico di appartenenza.
14.8. Con la sentenza n. 50 del 2013, la Corte costituzionale ha, poi, affermato
che: la Corte di giustizia dell’Unione europea ha riconosciuto che rientra nel potere
organizzativo delle autorità pubbliche degli Stati membri “auto produrre” beni, servizi o
lavori, mediante il ricorso a soggetti che, ancorché giuridicamente distinti dall’ente
conferente, siano legati a quest’ultimo da una “relazione organica” (il cd. affidamento
in house). Allo scopo di evitare che l’affidamento diretto a soggetti in house si risolva in
una violazione dei principi del libero mercato e quindi delle regole concorrenziali, che
impongono sia garantito il pari trattamento tra imprese pubbliche e private, la stessa
Corte ha affermato che è possibile non osservare le regole della concorrenza a due
condizioni. La prima è che l’ente pubblico svolga sulla società in house un controllo
analogo a quello esercitato sui propri servizi; la seconda è che il soggetto affidatario
realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente pubblico (citata sentenza
18 novembre 1999, in causa C-107/98, Teckal).
15. Come si può rilevare, dunque, la finalizzazione della spa alla gestione in
house di un servizio pubblico locale, come nel caso di specie, non muta la natura
giuridica privata della società con riguardo alle ricadute previdenziali dei rapporti di
lavoro, ma assume rilievo nell’ordinamento nazionale e comunitario con riguardo al
mercato e alla tutela della concorrenza.
16. Né argomenti possono desumersi dal richiamo della nozione di impresa
pubblica che costituisce anch’essa categoria all’attenzione del legislatore comunitario,
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che se ne occupa all’art. 86 del Trattato e poi negli artt. 101, 102 e 103 sul divieto di
facilitazioni finanziarie.
Il legislatore comunitario ha, infatti, previsto, e sotto questo aspetto l’ha
disciplinata, che essa non fosse sottratta, in virtù dei rapporti con i pubblici poteri, alle
regole del mercato imposte, indipendentemente dalla loro appartenenza, a tutte le
imprese: regole che valgono per tutti gli operatori economici e non ammettono deroghe
per le imprese pubbliche.

pubblica devono essere ricercati nelle irettive sulla

s

Non è senza significato, in proposito, che i caratteri distintivi dell’impresa
-enza

{finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche
direttive sulla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro
imprese pubbliche (direttiva 80/723 della Commissione, successivamente modificata
dalle direttive 2000/52 e 2005/81, ora codificate nella direttiva 2006/111), che hanno
posto l’accento sull’esigenza di assicurare la parità di trattamento tra imprese pubbliche
e private e, a questi fini, sulla necessità di una compiuta trasparenza circa le relazioni
finanziarie intercorrenti tra poteri pubblici nazionali e imprese pubbliche, in modo da
distinguere chiaramente il ruolo svolto dalla pubblica amministrazione quale potere
pubblico e quello svolto dalla stessa quale privato.
La qualifica di un soggetto come impresa pubblica prescinde perciò dal fine
perseguito, mentre assume valenza decisiva il legame tra l’impresa e la pubblica
amministrazione (intesa nella sua accezione più ampia, propria alla materia degli
appalti, comprensiva perciò anche dell’organismo di diritto pubblico) “dominante”.
Anche in questo caso, occorre rilevare, comunque, che il peculiare regime della
cd. impresa pubblica spa, non può determinare, ex sé, ricadute sul regime
previdenziale della spa medesima.
18. Infine si rileva come esuli, altresì, dal caso di specie la nozione di società
pubblica strumentale, attesa l’esclusione “dei servizi pubblici locali” sancita dall’art. 13
del d.l. n. 223 del 2006. La stessa destinata a produrre beni e servizi finalizzati alle
esigenze dell’ente pubblico partecipante, si distingue dalle società a partecipazione
pubblico-privata, esercitate secondo modelli paritetici, in cui il ruolo degli enti
territoriali corrisponde a quello di un azionista di una società per azioni (cfr., Consiglio
di Stato, Sezione VI, 11 gennaio 2013, n. 122).

13

19. Così ripercorso il quadro normativo di riferimento circa le modalità di
esercizio di un servizio pubblico locale tramite spa, rileva la Corte che non sussistono le
condizioni per escludere la contribuzione per cui è causa.
20. L’art. 3, comma 1, del d.lgs C.P.S. n. 869 del 1947, come modificato, ha
escluso da dall’applicazione delle norme sulla cassa integrazione guadagni una serie di
imprese e, fra queste, “le imprese industriali degli enti pubblici, anche se
municipalizzate , e dello Stato”. L’art. 16, commi 1 e 2, della legge n. 233 del 1991,

prevede, da parte delle imprese, diverse da quelle edili, rientranti nel campo di
applicazione della disciplina dell’intervento straordinario di integrazione salariale, il
versamento di un contributo finalizzato all’indennità di mobilità per i lavoratori
disoccupati in conseguenza di licenziamento per riduzione di personale.
In ragione di quanto sopra esposto, come già ritenuto da questa Corte, (Cass. nn.
20818, 20819, 22318, 11417 del 2013, Cass., n. 14847 del 2009), la società partecipata
non può identificarsi con le imprese industriali degli enti pubblici esonerate, trattandosi
di società di natura essenzialmente privata nella quale l’amministrazione pubblica
esercita il controllo esclusivamente attraverso gli strumenti di diritto privato, e
dovendosi escludere, in mancanza di una disciplina derogatoria rispetto a quella propria
dello schema societario, che la mera partecipazione – pur maggioritaria, ma non
totalitaria – da parte dell’ente pubblico sia idonea a determinare la natura dell’organismo
attraverso cui la gestione del servizio pubblico viene attuata.
21. Quanto all’indennità di disoccupazione va ricordato che l’art. 40, comma 1,
n. 2, del R.D.L. n. 1827 del 1935, sanciva che non sono soggetti all’assicurazione
obbligatoria per la disoccupazione involontaria “gli impiegati, agenti e operai stabili di
aziende pubbliche, nonché gli impiegati, agenti e operai delle aziende esercenti pubblici
servizi e di quelle private, quando ad essi sia garantita la stabilità d’impiego”.
L’art. 32 della legge n. 264 del 1949, ha poi stabilito, al comma 1, lettera b), che
l’obbligo dell’assicurazione contro la disoccupazione era esteso agli impiegati, anche
delle pubbliche amministrazioni, cui non fosse garantita la stabilità dell’impiego, senza
limite di retribuzione.
L’art. 36 del d.P.R. n. 818 del 1957, nel testo originario, stabiliva che ai fini
dell’applicazione dell’articolo 40, n. 2 , del d.P.R. n. 1827 del 1935 e dell’art. 32, lettera
b), della legge n. 264 del 1949, la sussistenza della stabilità dell’impiego, quando non
risultava da norme regolanti lo stato giuridico e il trattamento economico del personale
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dipendente dalle pubbliche amministrazioni, dalle aziende pubbliche e dalle aziende
esercenti pubblici servizi, era accertata in sede amministrativa su domanda del datore di
lavoro, con provvedimento del Ministro del lavoro e la previdenza sociale decorrente a
tutti gli effetti dalla data della domanda medesima.
Detto art. 36 è stato modificato dall’art. 20, comma 5, del d.l. n. 112 del 2008,
convertito dalla legge n. 133 del 2008, che ha soppresso le parole “dell’articolo 40, n.2,
del dPR n. 1827 del 1935”.

Il medesimo art. 20 del d.l. n. 112 del 2008, al comma 4, ha abrogato l’art. 40, n.
2 del R.D.L. n. 1827 del 1935, prevedendo (al successivo comma 5) che l’estensione
dell’obbligo assicurativo, di cui al comma 4, si applicava con effetto dal primo periodo
di paga decorrente dal 10 gennaio 2009.
L’art. 40 è stato poi abrogato, a decorrere dal 10 gennaio 2013, dall’art. 2,
comma 69, lettera e), della legge n. 92 del 2012.
Le richiamate sopravvenienze normative non incidono sulla fattispecie in esame
atteso il periodo di contribuzione in contestazione (dicembre 2007-gennaio 2008 e
marzo-maggio 2008).
Nessun significato interpretativo può, infatti attribuirsi al d.l. n. 112 del 2008,
convertito dalla legge n. 133 del 2008, che ha previsto, solo con decorrenza 10 gennaio
2009, l’obbligo del versamento dei contributi per malattia e maternità nei conforti delle
imprese dello Stato, degli enti pubblici e degli enti locali, privatizzate ed a capitale
misto (art. 20, comma 2). Infatti la contribuzione disciplinata da tale norma è diversa da
quella inerente i titoli vantati dall’INPS nella presente controversia e non implica
“razionalizzazione” dell’intera materia dell’obbligazione contributiva delle imprese
pubbliche, privatizzate o a capitale misto, ovvero una assimilazione di tali imprese a
qualunque fine previdenziale o assistenziale, dato che, piuttosto, la omogeneità è solo
nel senso della estensione dell’obbligo contributivo per la malattia a tutte le imprese,
comprese quelle privatizzate e a capitale misto (v., Cass., sentenza n. 19087 del 2013)
21.1. Non è fondato la doglianza con la quale, nel censurare la statuizione della
Corte d’Appello, la ricorrente tende a far derivare l’esonero della richiesta di
contribuzione da un provvedimento emesso dall’Autorità amministrativa in favore di
AEM, in quanto lo stesso dovrebbe ritenersi produrre effetto esonerativo anche per
AEM spa e per le società da essa derivate, per scorporo ovvero per cessione di ramo
d’azienda.
15

Come correttamente ritenuto dalla Corte d’Appello, nel caso di specie, detto
provvedimento di accertamento era legato alla condizione dell’Azienda esaminata in
relazione alla soggettività specifica del datore di lavoro, come esistente al momento
dell’accertamento ed alle condizioni ivi verificate, con impossibilità di trasferire detto
provvedimento in capo ad altri soggetti economici (Cass., n. 20818 del 2013).
Peraltro, in presenza di trasferimento d’azienda, trova applicazione l’art. 2112
cc, che persegue lo scopo di garantire ai lavoratori la conservazione dei diritti in caso di

mutamento dell’imprenditore assicurando la continuità del rapporto di lavoro nei
confronti dell’azienda, o alla parte di essa, trasferita ed esistente al momento del
trasferimento. È estranea, invece, alla tutela da essa offerta la garanzia di continuità
delle prerogative della struttura aziendale riconosciute alla parte imprenditoriale
dall’autorità amministrativa, atteso che dette prerogative sono condizionate alla
permanenza dei requisiti richiesti dalla legge per il loro riconoscimento.
21.2. Sempre con riguardo al requisito della stabilità dell’impiego, passando alla
dedotta violazione delle disposizioni collettive, come questa Corte ha più volte
affermato, nel giudizio di legittimità le censure relative all’interprelazione di un
contratto o di un accordo collettivo offerta da parte del giudice di merito possono essere
prospettate sotto il profilo della mancata osservanza dei criteri legali di ermeneutica
contrattuale o della insufficienza o contraddittorietà della motivazione, mentre la mera
contrapposizione fra l’interpretazione proposta dal ricorrente e quella accolta nella
sentenza impugnata non riveste alcuna utilità ai fini dell’annullamento di quest’ultima
(da ultimo, Cass., n. 14318 del 2013).
La denuncia della violazione delle regole di ermeneutica richiede una specifica
indicazione, e cioè la precisazione del modo attraverso il quale si è realizzata la
violazione anzidetta, non potendo le censure risolversi, in contrasto con la
qualificazione loro attribuita dalla parte ricorrente, nella mera contrapposizione di
un’interpretazione diversa da quella criticata.
Nella specie la ricorrente si limita a richiamare il CCNL Elettrici/Federelettrica
come citato dalla Corte d’Appello quale elemento preso in esame con il D.M. 25338/98,
senza articolare la censura come richiesto dalla giurisprudenza di legittimità sopra
richiamata. La Corte d’Appello, peraltro, dava atto di non poter accedere alla tesi della
ricorrente di estensione dell’esonero per il riconoscimento della stabilità di impiego in
forza del Contratto Elettrici/Federelettrica, ma rilevava che il provvedimento in
16

questione era stato emesso in favore di un soggetto rispondente al momento della
domanda ai requisiti richiesti, la cui efficacia non poteva essere estesa alle diverse
figure societarie che nel tempo si erano succedute.
22. Con l’ultimo motivo di ricorso è dedotta violazione e falsa applicazione
dell’art. 116, commi 8 e 15, della legge n. 388 del 2000, poiché, atteso il contrasto
interpretativo, la Corte d’Appello avrebbe dovuto ridurre le sanzioni/somme aggiuntive.

il vaglio di ammissibilità.
Si osserva, comunque, come la applicabilità del comma 15, lettera a), dell’art.
116 della legge n. 388 del 2000, che stabilisce l’applicazione di un regime più
favorevole, opera da parte dei consigli di amministrazione degli enti impositori, per il
calcolo delle sanzioni civili, “per le oggettive incertezze connesse a contrastanti ovvero
sopravvenuti diversi orientamenti giurisprudenziali o determinazioni amministrative
sulla ricorrenza dell’obbligo contributivo successivamente riconosciuto in sede
giurisdizionale o amministrativa in relazione alla particolare rilevanza delle incertezze
interpretative che hanno dato luogo alla inadempienza”, sempre che sia intervenuto il
versamento dei contributi interessati.
Tale statuizione trova riscontro nella lettera della legge, atteso che il citato
comma 15, pone come premessa per “la riduzione delle sanzioni civili di cui al comma
8”, in presenza delle suddette incertezze, “l’integrale pagamento dei contributi e dei
premi dovuti alle gestioni previdenziali e assistenziali”.
24. Il ricorso deve essere rigettato.
25. Sussistono le condizioni di cui all’art. 92 cpc per compensare tra le parti
costituite le spese di giudizio in ragione della complessità delle questioni sottoposte
all’esame della Corte.
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La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del presente giudizio tra le parti
costituite.
Roma 15 ottobre 2013
s

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Il Consigliere estensore

4

6cQ41, 17

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23. Anche il suddetto sesto motivo è articolato in modo generico non superando

Il Funzionario Giudiziario
Dott.ssa Donatella C

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