Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 28006 del 16/12/2013


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Civile Sent. Sez. 1 Num. 28006 Anno 2013
Presidente: SALME’ GIUSEPPE
Relatore: MACIOCE LUIGI

SENTENZA
sul ricorso iscritto al n. 3004 del R.G. anno 2007

proposto da:
Comune di Cerignola

in persona del Sindaco in carica dom.to

in Roma via G.Boccardo 26/A presso l’Avv. Gennaro Fredella
con l’avv. Raul Pellegrini del Foro di Foggia che lo rappresenta e
difende per procura a margine del ricorso

ricorrente

contro
– Cellamaro Domenico, dom.to in Roma via degli Scipioni 132
presso i’avv. Massimo Maretto con l’avv. Urbano De Leonardis del
Foro di Lucera che lo rappresenta e difende per procura speciale a
margine del controricorso

– Provincia di Foggia in persona del Presidente in carica, dom.ta
in Roma via Giolitti 202 presso l’avv. Domenico Ciavarella con
l’avv. Sergio Delvino del Foro di Foggia che la rappresenta e
difende per procura a margine del controricorso

– Regione Puglia in persona del Presidente in carica, dom.ta in
Roma via Laura Mantegazza 24 presso Luigi Gardin con l’avv.
Annalisa Agostinacchio del Foro di Bari che la rappresenta e

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2013

Data pubblicazione: 16/12/2013

difende per procura a margine del controricorso
controricorrenti
nonché sul ricorso iscritto al n. 7995 del R.G. anno 2007

proposto da:
Cellamaro Domenico, dom.to in Roma via degli Scipioni 132
presso l’avv. Massimo Maretto con l’avv. Urbano De Leonardis del
Foro di Lucera che lo rappresenta e difende per procura speciale a
margine del controricorso

contro
Comune di Cerignola

dom.to in Roma via G.Boccardo 26/A

presso l’Avv. Gennaro Fredella con l’avv. Raul Pellegrini del Foro
di Foggia che lo rappresenta e difende per procura a margine del
ricorso

contro ricorrente a ricorso incidentale

e
Provincia di Foggia
Regione Puglia

intimate

avverso la sentenza 1227 del 19.12.2005 della Corte di
Appello di Bari ; udita la relazione della causa svolta nella p.u. del
5.11.2013 dal Cons. Luigi MACIOCE; uditi gli avvocati Marco
Marchegiani (per l’avv. R.D.Pellegrini), A.Agostinacchio e Massimo
Maretti (per l’avv. U.Di Leonardis); presente il P.M., in persona
del Sostituto Procuratore Generale Dott. Immacolata Zeno che ha
concluso per l’inammissibilità o il rigetto dei primi tre motivi del
ricorso principale, inammissibili gli altri, e pere l’inammoissibilità ol
il rigetto del ricorso incidentale.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Nell’ambito dei compiti istruttori degli interventi necessari per ovviare
alle avversità atmosferiche recanti danni all’agricoltura, compiti delegati
dalle leggi regionali della Puglia n. 19 del 1979 e n. 38 del 1982, e segnatamente a seguito dei danni provocati dalle siccità occorse nelle annate 81/82 e 82/83, il Comune di Cerignola stipulò con alcuni professionisti, tra i quali Domenico Cellamaro, convenzioni dirette
all’accertamento dei danni cagionati dalla siccità ed alla predisposizione
delle domande di intervento. In dette convenzioni (315 e 418 del 1983 e
520 del 1984) venne previsto che le competenze professionali, ragguagliate al 4% delle somme indicate per danni stimati e liquidati dalla Regione, sarebbero state erogate man mano che la Regione (e la Provincia
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ricorrente incidentale

in ragione del 4%) avessero accreditato al Comune le somme di scopo.
Il Cellamaro, sull’assunto di aver istruito pratiche per lire 19 miliardi,
chiese quindi, ed ottenne nei confronti del solo Comune di Cerignola, decreto ingiuntivo per il pagamento del compenso nella somma di lire
785.225.821 oltre IVA.
Il decreto venne opposto dal Comune, che negava che si fossero realizzati i presupposti per il credito e la sua posizione di debitore, e venne
disposta ed eseguita, con costituzione in giudizio, la chiamata della Pro-

Tribunale di Foggia con sentenza 24.11.2001, accertato che erano stati
liquidati per contributi importi inferiori al dichiarato (e pari ad oltre lire
6.339.000.000), ed esclusa ogni obbligazione regionale, condannò Comune e Provincia in solido a versare il saldo del compenso del 4% in lire
211.839.479.
La Corte di Appello di Bari, innanzi alla quale la sentenza era stata impugnata dal Comune di Cerignola e dalla Provincia nonchè in via incidentale dal Cellamaro, riunite le impugnazioni, con sentenza 19.12.2005
ha: accolto le impugnazioni della Provincia e ne ha dichiarato la carenza
di legittimazione passiva nei confronti delle pretese del Cellamaro; dichiarato la carenza di legittimazione della Regione; respinto i gravami
del Comune di Cerignola che ha condannato a pagare al Cellamaro la
somma di € 228.690 oltre interessi dal 17.4.1992, in parziale accoglimengto del gravame incidentale dal medesimo proposto.
Nella motivazione della sentenza la Corte ha precisato: che la vicenda
della delega al Comune dei poteri istruttori ex art. 6 nn. 1 e 2 della
L.R.Puglia 19/1979 non poteva essere, come divisato dal Comune, onde
fondare una pretesa di corresponsabilità di Regione e Provincia, ricondotta alla tipologia della delegazione amministrativa intersoggettiva,
posto che era stato il Comune, nell’ambito dei suoi poteri, a scegliere di
esercitare tale istruttoria non attraverso proprio personale ma avvalendosi di consulenti esterni previa stipula di apposite convenzioni, come
peraltro ammesso dallo stesso Comune nell’affermare la sostanziale paternità di una propria obbligazione,

che prova ulteriore della autono-

mia della decisione comunale dai criteri dettati dalla legge era la correlazione dei compensi da corrispondere alle tariffe professionali e alla misura del 4% delle stime accolte e liquidate dalla Regione, sì chè non avevano fondamento i rilievi sulla non attinenza di detti criteri convenzionali
ai parametri della legge regionale ed erano anzi errati i calcoli effettuati
dalla CTU senza la esclusiva applicazione del disposto convenzionale,

che pertanto, valutando sia i contributi a fondo perduto sia le agevola-

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vincia di Foggia e della Regione Puglia. All’esito della espletata CTU, il

zioni creditizie, si perveniva al totale ammesso dal Comune di lire
12.103.203.000 e pertanto alla somma dovuta quale 4%, detratto il già
versato, di € 228.690, che non valeva a fondare alcun titolo di rivalsa
verso Provincia e Regione (estranee alle convenzioni in discorso) il fatto
che fosse prevista la disponibilità presso il Comune delle somme in discorso quale condizione sospensiva dato che si trattava solo di un termine, peraltro certamente spirato, dato il decorso del tempo e la incontestata erogazione dei contributi per le avversità atmosferiche, che

della convenzione tra Comune e professionista, andava escluso alcun
diritto di rivalsa del primo verso Provincia e Regione, che andava anche
rigettato l’appello del Cellamaro essendo il sopra indicato importo quello
dovuto alla stregua della ricostruita intesa convenzionale.
Per la cassazione di tale sentenza il Comune di Cerignola ha proposto
ricorso con atto notificato il 12-22-1-2007 articolante sei motivi di censura. Hanno proposto difese la Provincia e la Regione con controricorsi
del 19.2 e del 2.3.2007. Si è difeso il Cellamaro con controricorso
dell’1.3.2007 contenente ricorso incidentale affidato a tre motivi. A tale
impugnazione ha opposto difese l’intimato Comune con controricorso del
6.4.2007. Sono state depositate memorie dal Cellamaro e dalla Regione
ed i difensori delle tre parti costituite hanno discusso oralmente.
RICORSO del COMUNE DI CERIGNOLA
Vanno riuniti i due ricorsi ex art. 335 c.p.c. e si esamina per primo il
Ricorso del Comune di Cerignola
Primo motivo: il Comune denunzia violazione della retta interpretazione della Legge Regionale 19/79 là dove la sentenza avrebbe immotivatamente escluso la sussistenza della delegazione amministrativa della Regione al Comune delle proprie funzioni accertative ed istruttorie ed
alla Provincia delle stesse funzioni. Secondo motivo: censura la disattenzione della Corte di Bari per la ipotesi per la quale il professionista
ben sapeva che anche nella convenzione de qua il Comune aveva agito
quale delegato degli enti Regione e Provincia. Terzo motivo: ribadisce
la errata lettura delle convenzioni perpetrata dalla Corte di Bari là dove
esse contenevano un richiamo alla legge regionale 19/79 nella parte in
cui essa legge “delegava” a Comuni e Province le funzioni amministrative. Disserta poi della sostanziale equivalenza di previsioni tra legge e
convenzioni in ordine alla individuazione delle condizioni di maturazione
delle erogazioni. Considera poi, in dissenso dalla sentenza, come nella
legge regionale fosse contenuta la previsione del compenso del 5% per il
Comune per sostenere le spese proprie dell’attuazione della delega, re-

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d’altro canto in base alle dette considerazioni ed alla evidente autonomia

putando del tutto logica la stipula di convenzioni con professionisti esterni e la limitazione del compenso al 4% (stante una quota destinanda
ai servizi interni), e conclude narrando di altre clausole che avrebbero
attestato la spendita del potere di “delegato”e rammentando la significatività della accettazione delle somme erogate.
I tre motivi si esaminano assieme in quanto strettamente connessi nel denunziare un quadro di errori addebitati alla decisione impugnata: essi, da un canto, mirano a ricavare, in dissenso dalla statuizione

te) ricondotto alla delegazione amministrativa intersoggettiva, renderebbe il Comune un mero strumento delle operazioni della Regione e lascerebbe in capo ad essa le obbligazioni finali (il contributo) e strumentali (le spese di istruttoria) necessarie per un sua retta erogazione;
dall’altro canto i motivi tendono a negare che la stipula della convenzione, anche in ragione della sua retta lettura di testo contrattuale, abbia
inteso costituire una frattura della continuità obbligatoria Comune Regione ed anzi affermano che essa era da interpretarsi in continuità con
volontà espressa dalla norma regionale.
I motivi ad avviso del Collegio colgono nel segno, con le correzioni e nei termini di cui appresso.
La lettura degli artt. 1, 2 e 3 della Legge Regione Puglia
19/1979, infatti, fa emergere con chiarezza come nella gestione delle
provvidenze (con la provvista fornita dalla Amministrazione dello Stato)
il ruolo centrale di Ente obbligato ed erogatore del contributo proprio
della Regione sia stato sostenuto da una articolazione, in capo agli Enti
locali delle aree coinvolte, di necessarie attività accertative, istruttorie,
consultive che lasciano ferma la indiscutibile obbligazione della Regione
di erogare i contributi previsti, alle condizioni di legge ed appunto sui
presupposti di fatto accertati dal Comune “delegato”.
Il ruolo del Comune si staglia dunque non già in termini di delegazione
amministrativa intersoggettiva (istituto proprio del trasferimento di funzioni e di poteri-obblighi correlati), come erroneamente preteso nel motivo ed erroneamente negato in sentenza (istituto, quello della delegazione , che trasferisce al delegato poteri diritti ed obblighi del delegante:
Cass. 17199 del 2012)

ma in termini di mero awalimento da parte

della Regione della struttura e del personale del Comune per la gestione
di un segmento procedimentale (quello dell’accertamento- previa istruttoria – dei destinatari delle provvidenze) interno ad un procedimento
amministrativo che vedeva e vede la Regione quale unico obbligato alla
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della Corte di merito, un precetto di legge regionale che (impropriamen-

erogazione finale. E si rammenta come dell’istituto dell’avvalimento regionale della struttura del Comune le Sezioni Unite di questa Corte abbiano fatto recente menzione (S.U. 3043 del 2013)
Va del resto rammentata la statuizione di questa Corte, per la
quale titolare del potere amministrativo, ai sensi dell’art. 4-bis legge
19/79 (aggiunto dall’art. 4, c. 4 L. R. n. 38 del 1982) è la Regione, mentre Comuni e Province esercitano un mero potere delegato di carattere
istruttorio con la conseguenza per la quale, essendo tale ente titolare del

naturali o avversità atmosferiche, attingendo ai capitali messi specificamente a disposizione dallo Stato, mediante prelievi dal Fondo di solidarietà, ovvero a quelli da essa direttamente reperiti, legittimata passiva
in relazione al pagamento delle somme pretese dall’agricoltore beneficiado è esclusivamente la Regione nel cui interesse Comuni e Provincie
hanno agito (Cass.

15494 del 2004 e 2341 del 2006). E se questo è

l’approdo della giurisprudenza di legittimità in ordine alle obbligazioni
rivenienti dalla legge 19/1979 ben può ricordarsi come altrettanto ferma
sia la individuazione della regione come obbligato anche per i consimili
interventi di sostegno alla agricoltura di cui alla successiva previsione
del D.L. 367/1990 convertito in legge 31/1991 (si ricordano tra le tante
Cass. 20432 del 2005, 14795 del 2008, 11697 del 2010, 2786 del
2013).
Né – si badi – alcuna diversa sorte di imputazione giuridica merita, alla stregua del chiarissimo dettato normativo, la obbligazione strumentale (rispetto a quella finale del contributo) costituita dal pagamento
delle spese di istruttoria, sol che si consideri come nella stessa normativa del 1979 è ben chiaro che tutto l’onere delle attività istruttorie gravava (con iscrizione su apposito capitolo di spesa e per una quota percentuale predeterminata) sulla regione e che nulla autorizza a ritenere che
la scelta di addivenire ad un incarico professionale in base alle convenzioni 315-418/1983 e 520/1984 rappresentasse ex se una soluzione di
continuità della menzionata scelta di avvalimento, essendo di tutta evidenza che, difettando il Comune di alcuna propria disponibilità finanziaria per espletare l’istruttoria ed obbligato a sostenere le spese essendo
solo l’Ente Regione, non sussistevano ragioni di sorta per affermare
l’obbligo diretto della Regione verso il Comune quando i destinatari
dell’esborso fossero i dipendenti comunali in regime di lavoro subordinato e per escluderlo le volte in cui (come nella specie) nell’ambito della
spesa disponibile il Comune avesse fatto ricorso all’incarico professionale esterno.

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potere di intervenire in favore degli operatori agricoli colpiti da calamità

Ovviamente, altro discorso devesi porre in ordine alla interpretazione delle convenzioni: il motivo si articola criticamente per contestare
la drastica decisione della sentenza di ritenere assorbente, per escludere
l’obbligazione della Regione, il fatto stesso che siano state stipulate
“Convenzioni”. Certamente non si può escludere che dal testo sottoposto emerga (come parrebbe aver percepito la Corte di merito) la volontà
dei contraenti di consapevolmente regolare una obbligazione costituita
da incarico dato dal (solo) Comune nel (solo) suo interesse , senza al-

menzione del ruolo della Regione nell’adempimento delle obbligazioni
che si venivano ad assumere. Ma si tratta di una lettura delle convenzioni che la sentenza totalmente ha omesso di esplicitare (autorizzandosi il
ricorrente a formulare l’opposta interpretazione per la quale le convenzioni farebbero espressa contemplati° domini a carico della Regione),
lettura che l’accoglimento in parte qua dei motivi impone di rimettere al
giudice del rinvio, quale parte essenziale della ipotesi qui accolta (e necessario pendant in sede convenzionale della ricostruzione della volontà delle norme).
Quarto motivo: esso denunzia falsa applicazione dell’art. 1183 c.c.
e violazione dell’art. 1363 c.c. per avere interpretato erroneamente la
previsione contrattuale come “termine” laddove si trattava – conformemente a legge ed alla delega – di condizione sospensiva. La censura delinea una ipotesi di falsa applicazione dell’istituto del termine ad una
previsione contrattuale in difetto totale dei requisiti del termine stesso.
La clausola, riprodotta, appare al ricorrente Comune chiarissima nel
delineare una condizione sospensiva (si riferisce alla esigenza di una copertura finanziaria ed alla correlazione delle liquidazioni all’accredito delle somme “di scopo”, in quanto spese di istruttoria convenzionale delegata per il 5% di cui alla legge regionale).
La denunziata sommarietà di analisi è palese e il motivo è pertanto fondato. Sulla liceità di una previsione di condizionamento della erogazione
del compenso al professionista – correlata all’accredito delle somme da
parte dei soggetti finanziatori all’Ente locale obbligato – vd. S.U.
del 2005 e quindi Cass. 20319/2007

5492/2010

18450

30590/2011

19395/2013. Di converso neanche può escludersi che la convenzione
abbia voluto muoversi in una logica di certezza del futuro finanziamento
della spesa e pertanto atteggiare a termine di adempimento l’evento
della messa di disposizione dei fondi regionali (Cass. 4124 del 2001 e
17125 del 2011). Certo è che l’omessa analisi è evidente e ne è chiara
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cuna correlazione con le finalità della legge regionale e senza alcuna

anche la rilevanza, ben potendo essere configurato il detto elemento accidentale o il mero termine di adempimento sia alla ipotesi di obbligazione esclusivamente comunale verso il professionista sia alla ipotesi di
responsabilità diretta o concorrente della Regione.
Quinto motivo: con esso si denunzia violazione dell’art. 345 c.p.c.
per avere ritenuto nuova la domanda di rivalsa verso provincia e Regione e per averla ritenuta infondata nel merito. Siffatta lamentata incompatibilità della decisione del merito con la formulazione del rilievo di no-

dichiarare precluso l’esame della fondatezza le volte in cui non si impugni l’esatto rilievo della tardività della relativa domanda.
Sesto motivo: esso articola una lunga questione sul criterio di
computo delle voci da assumere a base di computo, e sulla indebita distinzione tra somme ammesse, accreditate, riconosciute etc.
Essendosi accolti i motivi da uno a quattro, il sesto motivo, afferente il
quantum, resta assorbito (posto, in particolare, che sta anche nella
chiarificazione della portata della condizione assunta o del termine apposto la premessa per individuare la dovuta latitudine della base di computo dei compensi).
Ricorso incidentale del Cellamaro
Primo motivo: esso contesta l’interpretazione della convenzione
resa dalla Corte nella parte in cui l’espressione “danni stimati e liquidati
dall’Ente Regione” era stata intesa come correlata alla erogazione del
contributo da parte della Regione e non invece, come dovuto, alla mera
sua ammissione da parte della Provincia (che era delegata alla emissione dei provvedimenti di liquidazione). La censura è inconsistente posto
che la Corte, applicando le norme ed i principii, ha inteso la convenzione nel senso che la base di computo alla quale dovesse correlarsi il
diritto al compenso fosse ragguagliata all’ammontare dei sussidi effettivamente liquidati e pagati (ed alla condizione di finanziamento di cui al
quarto motivo del ricorso principale). Detta interpretazione viene censurata in modo meramente assertivo e senza articolare denunzia di parametri ermeneutici violati (la rubrica degli artt. 1362 e 1363 c.c. è mera
asserzione) e solo ribadendosi la propria opinione per la quale il 4% si
sarebbe dovuto ragguagliare ai soli contributi “stiVtAr_ti”
Secondo motivo: denunzia la contraddizione motivazionale
nell’aver condannato alle spese in favore di Provincia e Regione. Terzo

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vità è critica inammissibile perché non sussiste interesse alcuno a far

motivo: contesta il regime delle spese di primo e secondo grado tra Comune e Cellamaro. Palesemente il secondo ed il terzo motivo restano
assorbiti nell’effetto rescindente della sentenza.
Pertanto si cassa con rinvio allo stesso Ufficio, anche per le spese.
P. Q. M.
Riuniti i ricorsi, accoglie primo, secondo, terzo e quarto motivo del ricorso principale del Comune del quale rigetta il quinto e dichiara assorbito
il sesto; rigetta il primo motivo del ricorso del Cellamaro, del quale di-

relazione ai motivi accolti e rinvia, anche per le spese, alla Corte di Appello di Bari in diversa composizione.
Così deciso nella c.d.c. del 5.11.2013.

chiara assorbiti i motivi secondo e terzo; cassa la sentenza impugnata in

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