Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 27888 del 13/10/2021

Cassazione civile sez. un., 13/10/2021, (ud. 14/09/2021, dep. 13/10/2021), n.27888

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RAIMONDI Guido – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez. –

Dott. MANZON Enrico – Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

Dott. MARULLI Marco – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso R.g. n. 27192/2020 proposto da:

F.A., elettivamente domiciliato in Roma Viale dei Parioli

76, presso lo studio dell’avvocato Severino D’AMORE, che lo

rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

ANAC, Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, Via

dei Portoghesi 12, presso L’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che la

rappresenta e difende ope legis;

– controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente

R.g. n. 20568/2019 del TRIBUNALE di ROMA;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

14/09/2021 dal Consigliere Dott. IRENE TRICOMI;

lette le conclusioni scritte del P.M., in persona del Sostituto

Procuratore Generale Dott. MUCCI Roberto, che ha concluso per

l’accoglimento dell’istanza di regolamento di giurisdizione.

Fatto

RITENUTO

1. F.A. ricorre per regolamento preventivo di giurisdizione nei confronti della Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), propria datrice di lavoro, per l’accertamento della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario nella causa dallo stesso promossa dinanzi al Tribunale di Roma, Sezione Lavoro, iscritta al reg. gen. 20568/2019.

2. Occorre premettere che l’odierno ricorrente, dirigente ispettore di II fascia dell’ANAC, ha convenuto in giudizio quest’ultima dinanzi al Tribunale di Roma, giudice del lavoro, per recuperare differenze retributive di posizione parte variabile.

Lo stesso era stato assunto il 15 novembre 2001 dall’Autorità per la Vigilanza sui lavori pubblici, poi denominata Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP) con il D.Lgs. n. 163 del 2006.

L’ANAC si era costituita resistendo nel merito alla domanda, ed eccependo la carenza di giurisdizione del Tribunale in favore della giurisdizione del giudice amministrativo.

3. L’ANAC resiste con controricorso prospettando che la controversia debba essere devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo.

4. Il Procuratore Generale ha concluso chiedendo che venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Diritto

CONSIDERATO

1. Deve ribadirsi il principio, reiteratamente affermato da queste Sezioni Unite, secondo cui la giurisdizione si determina sulla base del petitum sostanziale, che va identificato non tanto in funzione della pronuncia che in concreto si chiede al giudice, quanto, piuttosto, della causa petendi, cioè “della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati” (tra le molte, Cass., n. 618 del 2021, Cass., S.U., n. 26500 del 2020, n. 6040 del 2019, n. 33212 del 2018, n. 29081 del 2018, n. 11711 del 2016, n. 21677 del 2013, n. 15323 del 2010).

2. Nella specie il lavoratore dirigente ispettore di II fascia dell’ANAC conveniva in giudizio il datore di lavoro per recuperare differenze retributive di parte variabile, in quanto erogata in misura inferiore rispetto ai colleghi dirigenti di pari fascia e titolari di incarichi gestionali.

Il ricorrente, in origine dipendente dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici a seguito del superamento di concorso pubblico bandito nel 1997, poi AVCP, ha chiesto di pronunciare: l’illegittimità della Delib. Consiliare ANAC n. 143 del 2014 (che reca “Revisione dell’organizzazione e individuazione dei centri di responsabilità in base alla missione istituzionale dell’ANAC ridefinita con l’entrata in vigore del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito nella L. 11 agosto 2014, n. 114, nelle more della presentazione e approvazione del piano di riordino”), nonché degli accordi sindacali 19 novembre 2014 e 9 giugno 2016, laddove omettono ogni valutazione circa le funzioni ispettive, collocando i dirigenti ispettori di II fascia ad un livello retributivo inferiore rispetto ai dirigenti titolari di incarico gestionale e nella parte in cui prevedevano la decorrenza della riduzione dei trattamenti economici accessori in data anteriore all’approvazione del Piano di riordino da parte della PCM;

la nullità per contrarietà a norma imperativa dei contratti individuali del ricorrente con ANAC circa tali previsioni;

che alla funzione ispettiva deve essere attribuito il medesimo livello e retribuzione di posizione di parte variabile come per la funzione gestionale;

il diritto di esso ricorrente a percepire dal 1 gennaio 2015 la differenza retributiva in questione il cui valore al 30 giugno 2019 era pari a Euro 60.164,46, oltre le ulteriori somme maturate dopo l’introduzione del giudizio, sino al pagamento;

in subordine, che l’ANAC aveva illegittimamente applicato la riduzione del trattamento economico accessorio dei dirigenti (prevista dal D.L. n. 90 del 2014, art. 19, comma 3) prima dell’approvazione del piano di riordino da parte della PCM, con condanna al pagamento della relativa differenza retributiva.

2. Tanto premesso, si osserva che la cognizione delle controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni è devoluta, in linea generale, alla giurisdizione del giudice ordinario, fanno eccezione a tale regola i rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni indicate nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 3, con la conseguenza che le controversie relative ai rapporti di lavoro delle amministrazioni elencate nell’articolo citato sono devolute alla giurisdizione amministrativa.

3. Si è affermato che, ai fini dell’individuazione dell’ambito applicativo del citato art. 3, che individua il personale in regime di diritto pubblico assoggettato, per quanto riguarda la disciplina del rapporto di lavoro, ai rispettivi ordinamenti, non rileva l’espressa menzione dei lavoratori sottratti alla “contrattualizzazione”, ben potendo ciò essere stabilito da altre fonti legislative, con effetto ampliativo della categoria (cfr., Cass.,, n. 27893 del 2005, che richiama Cass., S.U., n. 13446 del 2005, con riferimento alle controversie in materia di impiego alle dipendenze dell’Autorità Garante delle comunicazioni, ritenute sottratte alla contrattualizzazione e devolute alla giurisdizione esclusiva amministrativa sulla base delle disposizioni della L. n. 249 del 1997).

4. Il quadro normativo deve tener conto del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, che, nell’elencare le controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prevede alla lett. l): “le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca d’Italia, dagli Organismi di cui al D.Lgs. 10 settembre 1993, n. 385, artt. 112-bis, 113 e 128- duodecies, dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas, e dalle altre Autorità istituite ai sensi della L. 14 novembre 1995, n. 481, dall’Autorita per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, dalla Commissione vigilanza fondi pensione,, dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità della pubblica amministrazione, dall’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private, comprese le controversie relative ai ricorsi avverso gli atti che applicano le sanzioni ai sensi del D.Lgs. 7 settembre 2005, n. 209, art. 326”.

4.1. Come è stato già affermato da queste Sezioni Unite, tale norma ha valenza processuale e meramente ricognitiva, nel senso che si limita a specificare che sono sottratti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solfo quei rapporti di impiego, stipulati dagli enti ivi indicati, che siano qualificabili di impiego privato, ipotesi che non ricorre allorché valga la regola della riconducibilità ai rapporti di pubblico impiego non privatizzato, secondo la qualificazione risultante dalla norma generale di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 3: “Le ragioni fondanti la previsione dell’art. 3 citato non sono, pertanto, venute meno con l’approvazione del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, che è norma processuale e nella quale non è ravvisabile la volontà del legislatore di ampliare le ipotesi di lavoro” pubblico privatizzato fino a pervenire ad abrogare del D.Lgs. n. 165 citato, art. 3″ (Cass., SU, n. 16156 del 2018, con riferimento alla disciplina del rapporto di lavoro con l’Autorità garante della concorrenza e del mercato).

4.2. Tali principi sono stati riaffermati con riguardo all’IVASS, laddove questa Corte ha statuito che le controversie in materia di impiego alle dipendenze dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (IVASS) sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto il relativo rapporto di lavoro, la cui fonte di regolamentazione è costituita da un atto normativo di competenza del Consiglio dell’Istituto e non già dal contratto collettivo, è rimasto assoggettato alla disciplina pubblicistica ed escluso dalla privatizzazione – non avendo inciso sul quadro normativo l’art. 133 c.p.a., norma processuale meramente ricognitiva che sottrae alla giurisdizione esclusiva i soli rapporti qualificabili di impiego privato -, avuto riguardo all’elevato tasso di tecnicità ed all’autonomia dell’Istituto dal potere esecutivo, che non possono non riflettersi anche sul momento conformativo del rapporto di lavoro del personale (Cass., S.U., n. 5591 del 2020).

5. Tanto premesso occorre riepilogare il quadro normativo in cui si inserisce il rapporto di lavoro in questione, al fine di collocare ratione temporis la vicenda per cui è causa.

6. L’ANAC consegue alle trasformazioni dell’originaria Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT), istituita nel 2009 (D.Lgs. n. 150 del 2009, art. 13).

6.1. Successivamente, della L. n. 190 del 2012, art. 1, attuando le Convenzioni internazionali in materia di lotta alla corruzione, aveva individuato la CIVIT quale autorità nazionale competente a coordinare l’attività di contrasto della corruzione nella pubblica amministrazione.

6.2. Al cambio di denominazione in ANAC, a seguito del D.L. n. 101 del 2013, art. 5, seguiva una ridefinizione delle funzioni (D.L. n. 90 del 2014, art. 19, conv., dalla L. n. 114 del 2014), in ragione della quale venivano trasferiti all’ANAC i compiti e le funzioni dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP), già Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, che veniva soppressa.

6.3. Il D.Lgs. n. 163 del 2006, nel disciplinare I’AVCP, stabiliva all’art. 8, comma 2, che “L’Autorità, nell’ambito della sua autonomia organizzativa, disciplina con uno o più regolamenti la propria organizzazione e il proprio funzionamento, i bilanci, i rendiconti e la gestione delle spese nei limiti delle proprie risorse, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato, l’accesso ai documenti amministrativi, le modalità di esercizio della vigilanza e i procedimenti sanzionatori di sua competenza”.

Il successivo comma 8 prevedeva, inoltre, che “Al personale dell’Autorità, tenuto conto dei principi di autonomia organizzativa di cui al comma 2, si applica il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165”.

Ed infine, l’art. 253, comma 4, lett. a), disponeva che “fino all’entrata in vigore del nuovo trattamento giuridico ed economico, ai dipendenti dell’Autorità è attribuito lo stesso trattamento giuridico ed economico del personale di ruolo della Presidenza del Consiglio dei Ministri”.

6.4. Queste Sezioni Unite, con l’ordinanza n. 14830 del 2011, hanno già affermato che la cognizione delle controversie relative a rapporti di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni è devoluta, in linea generale, alla giurisdizione del giudice ordinario, ad eccezione dei rapporti alle dipendenze delle Amministrazioni indicate dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 3. Ne consegue che, con riferimento al rapporto lavorativo alle dipendenze dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture, le relative controversie sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, non rientrando tale Amministrazione tra quelle previste dal citato art. 3 e non contenendo la normativa di settore alcuna specifica contraria disposizione.

6.5. Il D.L. 90 del 2014, art. 19, stabiliva, al comma 2, che “I compiti e le funzioni svolti dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sono trasferiti all’Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza (ANAC), di cui al D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, art. 13, che è ridenominata Autorità nazionale anticorruzione”.

Si rimetteva all’adozione di un Piano di riordino il trasferimento definitivo delle risorse umane, finanziarie e strumentali, necessarie

per lo svolgimento delle funzioni di cui al citato comma 2, specificando che il personale attualmente in servizio presso l’ANAC, appartenente ai ruoli delle amministrazioni pubbliche di cui al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 1, comma 2 e successive modificazioni, confluisce in un unico ruolo insieme con il personale della soppressa Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture individuato nel piano di riordino.

6.7. In attuazione di tale riforma, con D.P.C.M. 1 febbraio 2016, veniva approvato il piano di riordino della nuova Autorità nazionale anticorruzione (nelle more veniva adottata la Delib. n. 143 del 2014, di cui si duole dal ricorrente), il quale trasferiva in via definitiva all’ANAC le risorse umane, strumentali e finanziarie della soppressa Autorità di vigilanza dei contratti pubblici ed istituiva il ruolo del personale dipendente dell’ANAC (personale dirigenziale e di Area – funzionari ed Impiegati – già di ruolo dell’ex AVCP ed il personale in servizio presso l’ANAC ante D.L. n. 90 del 2014, che confluiva nel nuovo ruolo del personale.

Nel Piano di riordino veniva stabilito, tra l’altro, che “Preliminarmente alla definizione della nuova dotazione organica dovrà essere predisposto il ruolo del personale della nuova Autorità anticorruzione. A riguardo si precisa che il personale di ruolo della ex AVCP manterrà l’inquadramento in essere in quanto allo stesso già si applica il CCNL della Presidenza del Consiglio dei Ministri

7. La disciplina dell’ANAC è stata completata, da ultimo, con l’attribuzione all’Autorità del potere di definire con propri regolamenti l’organizzazione, il funzionamento e l’ordinamento giuridico ed economico del proprio personale (D.L. n. 50 del 2017, art. 52-quater, conv. dalla L. n. 96 del 2017, come mod. dalla L. n. 205 del 2017, art. 1, comma 298), sulla base dei principi della L. n. 481 del 1995, istitutiva delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità.

A tale disposizione si riferisce l’ANAC nel controricorso nel sostenere la giurisdizione del giudice amministrativo.

8. Il D.L. n. 50 del 2017, art. 52 quater, recante “Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo”, così come convertito con modifiche dalla L. 21 giugno 2017, n. 96, ha previsto, infatti, che “L’Autorità nazionale anticorruzione definisce, con propri regolamenti, la propria organizzazione, il proprio funzionamento e l’ordinamento giuridico ed economico del proprio personale secondo i principi contenuti nella L. 14 novembre 1995, n. 481 (…)”.

9. Il Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale è stato predisposto dall’ANAC che, con nota del 22 gennaio 2018, prot. n. 5083, ha chiesto il parere al Consiglio di Stato, che lo ha reso con l’atto n. 596 del 25 febbraio 2019.

10. L’excursus normativo sopra riportato e i fatti di causa, pongono, dunque, in evidenza che il petitum sostanziale attiene al riordino, del D.L. n. 90 del 2014, ex art. 19 e al relativo piano attuativo, che prevedeva il persistente rilievo della contrattazione collettiva, esulando, quindi, dal thema decidendum, l’attuazione del D.L. n. 50 del 2017, art. 52 quater, conv. dalla L. n. 96 del 2017.

Di talché, in ordine alla controversia in esame, ratione temporis, va dichiarata la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.

11. La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, a cui rimette la regolazione delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, a cui rimette la regolazione delle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 14 settembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 13 ottobre 2021