Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 27827 del 22/11/2017

Civile Sent. Sez. 1 Num. 27827 Anno 2017
Presidente: GIANCOLA MARIA CRISTINA
Relatore: CAMPANILE PIETRO

Data pubblicazione: 22/11/2017

Reg. G. 20048/2012
SENTENZA
Ud. 29.3.2017
sul ricorso iscritto al n. 20048/2012 R. G. proposto da:
C- •J 9 C
LA FINANZIARIA INDUSTRIALE S.R.L.
elettivamente domiciliata in Roma, via Cassiodoro, n. 1/a (studio Annecchino Sciarretta Parrotta), nello studio dell’avv. Giuliano Scarselli,
che la rappresenta e difende unitamente agli avv.ti Federico Italia e
Alessandro Cassetti.
– ricorrente –

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contro
COMUNE DI SIRACUSA
rappresentato e difeso dall’avv. Vincenzo Cappello, con domicilio eletto
in Roma, via Germanico, n,. 109, presso lo studio dell’avv. Giovanni

– controricorrente avverso la sentenza n. 36 della Corte di appello di Catania, depositata
in data 11 gennaio 2012.
sentita la relazione svolta all’udienza pubblica del 29 marzo 2017 dal
consigliere dott. Pietro Campanile;
sentiti per la ricorrente gli avv.ti Scarselli e Cassetti;
sentito per il controricorrente l’avv. Giovanni D’Amico, munito di delega;
udite le richieste del Procuratore Generale, in persona del sostituto
dott. Lucio Capasso, che ha concluso per il rigetto del ricorso.
Fatti di causa
1. Con sentenza n. 476 del 2010 il Tribunale di Siracusa condannava il
Comune di Siracusa al pagamento della somma di euro 274.000 a titolo di indebito arricchimento, in favore della Finanziaria Industriale
s.r.I., nell’ambito di una vicenda relativa alla convenzione – poi dichiarata nulla con decisione passata in giudicato – relativa alla costruzione
e alla gestione di una centrale del latte, risalente al 15 ottobre 1955.
2. Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte di appello di Catania,
pronunciando sui gravami proposti dal Comune e, in via incidentale,
dalla Finanziaria Industriale, ha dichiarato, per quanto in questa sede

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D’Amico

maggiormente rileva, inammissibile la domanda proposta ai sensi
dell’art. 2041 c.c., ponendo in evidenza il carattere di sussidiarietà di
tale azione, e rilevando che nella specie, poiché la nullità della convenzione era stata dichiarata per non essere stato richiesto il prescritto
parere del Consiglio di Prefettura, nella specie ricorreva una specifica

all’epoca vigenti, funzionario del Ministero dell’Interno, nei cui confronti, ai sensi dell’art. 2043 cod. civ. e 28 Cost., era esperibile l’azione risarcitoria, per aver agito con negligenza nell’esercizio delle proprie
funzioni.
3. L’esclusione di un’azione nei confronti di detto segretario comunale,
sulla base della non retroattività dell’art. 23 del d. I. n. 66 del 1989, affermata dal Tribunale, non confliggeva con l’esperibilità della pretesa
aquiliana.
4. D’altra parte, si è rilevato che la stessa società, nell’originario atto di
citazione, aveva espresso formale riserva di agire in giudizio nei confronti dei responsabili.
5. Per la cassazione di tale decisione la Finanziaria Industriale propone
ricorso, affidato a sei motivi, cui il Comune resiste con controricorso.
Le parti hanno depositato memorie.
Ragioni della decisione
1. Con il primo motivo si deduce violazione e/o falsa applicazione degli
artt. 28 Cost., del d.P.R. n. 3 del 1957, dell’art. 2043 cod. civ. e
dell’art. 11 delle cc.dd. preleggi, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.. Si sostiene che, con riferimento agli aspetti
diacronici della vicenda in esame, la proposizione di un’azione diretta
nei confronti del funzionario responsabile non era neppure astrattamente ipotizzabile.

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responsabilità del segretario, da qualificarsi, secondo le norme

2. Con il secondo mezzo, deducendosi violazione degli artt. 1218 e
2043 cod. civ., si rileva che, essendo stata dichiarata la nullità del contratto stipulato nell’anno 1955, non era ipotizzabile alcuna responsabilità di natura contrattuale; né poteva ritenersi che il Segretario comunale rispondesse in via aquiliana, dovendosi tener conto del suo rap-

3. Con la terza censura, denunciandosi violazione degli artt. 28 Cost. e
2042 cod. civ., si richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo
cui, prima dell’entrata in vigore del d. I. n. 66 del 1989, essendo la responsabilità diretta dei funzionari posta dall’art. 28 Cost. su un piano
alternativo e paritetico, era esperibile l’azione di indebito arricchimento
per tutte le prestazioni rese alla P.A. anteriormente all’entrata in vigore
di detta normativa.
4. Con il quarto motivo si afferma che sarebbero stati violati gli artt.
20141 e 2042 cod. civ., in quanto, versandosi in tema di arricchimento
diretto, l’azione, tenuto conto anche del rapporto di immedesimazione
del Segretario comunale, che, per altro, non si sarebbe personalmente
giovato di alcuna prestazione, era esperibile nei confronti del solo Comune arricchitosi.
5. Con il mezzo successivo si prospetta l’ammissibilità dell’azione di indebito arricchimento, in quanto non preclusa dalla natura precontrattuale dell’azione eventualmente esperibile nei confronti del Segretario
Comunale e dello stesso Comune.
6. L’ultima censura attiene alla pronuncia di assorbimento in merito ad
altre azioni prospettate dall’ente pubblico al fine di contestare
l’esperibilità dell’azione di indebito arricchimento.
7. Osserva la Corte che il ricorso, ove si prescinda dall’evidente inammissibilità dell’ultima censura, concernente questioni assorbite (Cass.,

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porto di immedesimazione organica con il Comune di Siracusa.

12 luglio 2016, n. 14190), nonché del quinto motivo, attinente alla
predicabilità di una responsabilità precontrattuale, connotata dal carattere di novità, meriti accoglimento nella parte in cui contesta
l’esclusione dell’esperibilità dell’azione di indebito arricchimento.

della funzione del giudizio di legittimità di garantire l’osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, nonché per omologia con quanto
prevede la norma di cui al secondo comma dell’art. 384 cod. proc. civ.,
deve ritenersi che, nell’esercizio del potere di qualificazione in diritto
dei fatti, la Corte di cassazione può ritenere fondata la questione, sollevata dal ricorso, per una ragione giuridica diversa da quella specificamente indicata dalla parte e individuata d’ufficio, con il solo limite
che tale individuazione deve avvenire sulla base dei fatti per come accertati nelle fasi di merito ed esposti nel ricorso per cassazione e nella
stessa sentenza impugnata, senza cioè che sia necessario l’esperimento di ulteriori indagini di fatto, fermo restando, peraltro, che l’esercizio
del potere di qualificazione non deve inoltre confliggere con il principio
del monopolio della parte nell’esercizio della domanda e delle eccezioni
in senso stretto, con la conseguenza che resta escluso che la Corte
possa rilevare l’efficacia giuridica di un fatto se ciò comporta la modifica della domanda per come definita nelle fasi di merito o l’integrazione
di una eccezione in senso stretto (Cass., 14 febbraio 2014, n. 3437;
Cass., 17 maggio 2011, n. 10841; Cass., 22 marzo 2007, n. 6935).

9. Tanto premesso, va osservato che, in disparte la natura della responsabilità del Segretario Comunale, che, contrariamente a quanto si
afferma nel ricorso, all’epoca dei fatti doveva considerarsi, ai sensi
dell’art. 173 del T.U. n. 384 del 1934, dipendente dello Stato, deve
constatarsi che, secondo un consolidato orientamento di questa Corte,

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8. Vale bene ribadire, in proposito, il principio secondo cui, in ragione

la proponibilità dell’azione generale di indebito arricchimento, in relazione al requisito di sussidiarietà di cui all’art. 2042 c.c., postula semplicemente che non sia prevista nell’ordinamento giuridico altra azione

domanda sia stata respinta sotto il profilo della carenza “ah origine”
dell’azione proposta, per difetto del titolo posto a suo fondamento (cfr.
la recente Cass., 30 gennaio 2017, n. 2350, in merito a un contratto
concluso da ente pubblico e ritenuto invalido per difetto di previa delibera autorizzativa alla stipula).
10. Con riferimento all’azione ipotizzata nella specie, vale a dire la richiesta del risarcimento del danno nei confronti del funzionario che
avrebbe determinato l’invalidità del contratto non richiedendo il prescritto parere del Consiglio di Prefettura, deve in primo luogo richiamarsi il principio secondo cui l’azione di indebito arricchimento è preclusa quando la parte può esercitare contro l’arricchito o contro altre
persone un’azione tipica, che trovi titolo in un contratto o nella legge,
non appare giustificata un’interpretazione del disposto normativo “tale
da considerare la condizione in parola in via puramente teorica, dilatandola fino a comprendervi ogni iniziativa processuale ipoteticamente
azionabile” (Cass., 22 marzo 2012, n. 4620; in senso conforme Cass.,
17 maggio 2007, n. 11461).
Premesso che non si dubita, in linea generale, dell’ammissibilità
dell’azione di arricchimento quando non possa essere esercitata, come
nella specie, l’azione contrattuale a causa della nullità del contratto

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tipica a tutela di colui che lamenti il depauperamento, ovvero che la

(Cass., n. 4492 del 2010, Cass., n. 8040 del 2009), si è affermato, in
particolare, che la possibilità di ravvisare una preclusione alla domanda
di indebito arricchimento in un’azione risarcitoria fondata su una clausola generale incontra una serie di difficoltà, consistenti nella verifica

trata sulla necessità di un accertamento, in contrasto con il requisito di
tipicità che deve rivestire l’azione principale, della sussistenza in concreto di tutte le condizioni richieste dalla legge per il sorgere di un obbligo a carico di un terzo di risarcire il danno per responsabilità precontrattuale, con l’effetto che “l’indagine del giudice sconfinerebbe da un
accertamento astratto dell’esistenza del relativo diritto per addentrarsi
in una valutazione di merito in ordine alla fondatezza stessa della pretesa” (così, in motivazione, la richiamata Cass. n. 4620 del 2012).
11. Tali condivisibili rilievi assumono particolare spessore in relazione
alla vicenda in esame, ove si consideri, da un lato, che la conclusione
del contratto avvenne nel regime anteriore all’entrata in vigore della
legge 24 aprile 1989, n. 144, di conversione del d.l. 2 marzo 1989, n.
66, art. 23, comma 4, costantemente ritenuta da questa priva di efficacia retroattiva, e, dall’altro, che i limiti soggettivi dell’ipotizzata azione risarcitoria, quanto meno ai sensi dell’art. 2043 cod. civ., essendo
l’omissione attribuita al funzionario collocata in un arco temporale addirittura anteriore all’emanazione del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art.
23 (ma costituendo, secondo Cass., 17 novembre 2016, n. 23418, la
limitazione della responsabilità ex art. 28 Cost. alle ipotesi di dolo e
colpa grave espressione di un principio di carattere generale), rendono

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dell’esistenza di un titolo idoneo a fondare un’azione diversa, ed incen-

del tutto evanescente ed incerta, anche sul piano astratto, l’esperibilità
di detta azione, che di certo non potrebbe fondarsi sul dato oggettivo
costituito dall’accertata invalidità del procedimento.

con rinvio alla Corte di appello di Catania che, in diversa composizione,
applicherà i principi indicati, provvedendo, altresì, in ordine al regolamento delle spese relative al presente giudizio di legittimità.

P. Q. M.
La Corte accoglie il ricorso nei sensi di cui in motivazione. Cassa la
sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte di appello
di Catania, in diversa composizione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima sezione civile, il 29 marzo 2017.
ere
./

st.

Il Presidente

12. Il ricorso, pertanto, deve essere accolto nei limiti sopra precisati,