Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 27800 del 22/11/2017

Civile Ord. Sez. L Num. 27800 Anno 2017
Presidente: NAPOLETANO GIUSEPPE
Relatore: TORRICE AMELIA

ORDINANZA

sul ricorso 13970-2012 proposto da:
AZIENDA SANITARIA LOCALE/3 PESCARA C.F. 01397530682,
in persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliata in ROMA, VIA COSSERIA 2,
presso lo studio del dott. ALFREDO PLACIDI,
rappresentata

e

difesa

dall’avvocato

TOMMASO

MARCHESE, giusta delega in atti;
– ricorrente contro

2017
3216

DI DOMIZIO GIULIANO, MANCINI NICOLA, DI MATTEO
BARTOLOMEO DONATO;
–

avverso

la

sentenza n.

intimati

–

1022/2011 della CORTE

Data pubblicazione: 22/11/2017

D’APPELLO di L’AQUILA,

depositata il 28/11/2011

R.G.N. 69/2011.

•

,71

N. FLG. 13970 2012

RILEVATO

1.

che il Tribunale di Pescara aveva respinto le domande, proposte con distinti

ricorsi successivamente riuniti, da Di Domizio Giuliano nei confronti della Azienda
Sanitaria Locale n. 3 di Pescara, volte all’accertamento della illegittimità del mancato

di medicina generale, nell’ambito del distretto di Scafa e della illegittimità
dell’attribuzione dell’incarico a Di Matteo Bartolomeo Donato ed a Nicola Mancini, e
alla condanna della Azienda alla reintegrazione ed al risarcimento del danno;
2.

che la Corte di Appello di L’Aquila, adita dal Di Domizio, con la sentenza n.

1022 in data 28.11.2001, in parziale riforma della sentenza di primo grado ha
condannato la ASL di Pescara al risarcimento del danno subito dal Di Dornizio,
liquidandolo equitativamente in C 30.000;
3.

che la Corte territoriale ha ritenuto che: il di Matteo non poteva considerarsi

decaduto dall’incarico già attribuitogli perché mancava il necessario provvedimento di
decadenza; l’attribuzione dell’incarico al Di Matteo presso la sede di Scafa era
legittima perchè questi risultava utilmente collocato in graduatoria; la rinuncia del Di
Matteo a detto incarico aveva reso vacante ex novo il relativo posto ma nessuna
norma di legge e del bando di concorso imponeva alla Azienda di coprire tale
“carenza” attraverso lo scorrimento della graduatoria; l’ Amministrazione, pur
essendosi realizzata la “carenza” della sede di Scafa nel novembre 2004, non aveva
indetto la procedura per la sua copertura nei tempi indicati dall’Accordo Economico
Collettivo ( 31 marzo e 30 settembre dell’anno 2005 ), ma aveva pubblicato il posto
solo il 7.6.2006; la tempestiva pubblicazione avrebbe consentito al Di Domizio di
ottenere una più favorevole posizione nella graduatoria e di risultare, quindi,
probabile vincitore; le iniziative giudiziarie del Di Matteo, per essere successive
temporalmente alla mancata pubblicazione della carenza di aprile 2005 non avevano
impedito alla Azienda di ottemperare all’obbligo di pubblicazione nei tempi ed alle
scadenze previste dall’Accordo; era indubbio che, in conseguenza di tale condotta, il
Domizio aveva subito un danno che, sulla scorta dei criteri di equità, doveva essere
liquidato in C 30.00,00 in considerazione delle concrete aspettative di vita e lavorative
del Di Domizio correlate alla sede di provenienza di Cugnoli rispetto a quella di Scafa
1

conferimento dell’incarico a tempo indeterminato di assistenza primaria, quale medico

N. R.G.113970 2012

con riferimento sia alla distanza geografica sia al potenziale maggior numero di
pazienti;
4.

che avverso detta sentenza L’Azienda Sanitaria Locale n. 3 di Pescara ha

proposto ricorso per cassazione affidato a due motivi;
5.

che Di Domizio Giuliano, Di Matteo Bartolomeo Donato e Nicola Mancini sono

CONSIDERATO

6.

che con il primo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.1 n. 5

c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art. 111 c. 6 della Costituzione, e dell’art.
132 c.p.c. per omessa, insufficiente e contraddittorietà della motivazione, e per
violazione degli artt. 19 e 20 del DPR n. 270 del 2000 ( Regolamento di esecuzione
dell’Accordo collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina
generale), per avere la Corte territoriale fondato il riconoscimento del diritto del Di
Domizio al risarcimento dei danni sulla affermata illegittimità della condotta di essa
Azienda in ordine alla omessa pubblicazione nell’anno 2005 delle carenze di alcuni
ambiti distrettuali tra cui quello di Scafa;
7.

che la ricorrente: lamenta che la Corte territoriale abbia valorizzato l’

argomentazione difensiva di essa ricorrente, tesa solo ad evidenziare la
contraddittorietà delle iniziative giudiziarie del Di Domizio ( impugnazione innanzi al
giudice amministrativo del provvedimento di diniego di conferimento dell’incarico per
paralizzare la pubblicazione della sede di Scafa; rivendicazione innanzi al giudice
ordinario del diritto all’assegnazione di detto posto attraverso la procedura dello
scorrimento della graduatoria); assume che la Corte territoriale non avrebbe potuto,
sulla base di tali prospettazioni accogliere la domanda risarcitoria per mancata
tempestiva pubblicazione del bando, perchè in contrasto con il “petitum” sostanziale
(assegnazione diretta dell’incarico); sostiene che in capo ad essa Azienda l’art. 20 del
D.P.R. n. 270 del 2000 non pone alcun obbligo di pubblicare posti carenti; si duole del
mancato accertamento da parte della Corte territoriale della sussistenza delle
condizioni per la pubblicazione del posto già nell’anno 2005 (incremento o decremento
demografico della popolazione, ai sensi degli artt. 19 e 20 del D.P.R. n. 270 del 2000),
e deduce che detta carenza era stata rilevata successivamente;

2

rimasti intimati;

N. RÀI 13970 2012
3

8.

che con il secondo motivo la ricorrente denuncia “error in iudicando” per

violazione e falsa applicazione degli artt. 1226 e 2056 c.c. e dei principi in materia di
liquidazione equitativa del danno, per avere la Corte territoriale omesso di considerare
la assoluta genericità della domanda risarcitoria formulata dal Di Domizio e per non

9.

che il primo motivo del ricorso è fondato;

10.

che la legge 23 dicembre 1978, n. 833 non prevede il diritto ad esercitare

l’attività medico specialistica convenzionata con il Servizio Sanitario Nazionale (SSN)
là dove il medico (o la struttura) meglio ritenga: l’ art. 25 della legge n. 833 del 1978
nulla dispone al riguardo ma si innesta in un complesso disegno organizzatorio che
(artt. 11, 12 e 14), affida alle Regioni la competenza a predisporre piani sanitari ed a
delimitare, in base a criteri determinati, gli ambiti territoriali delle unità sanitarie
locali; gli artt. 19 e 48 assicurano il diritto alla libera scelta del medico e del luogo di
cura nei limiti oggettivi dell’organizzazione dei servizi sanitari in capo agli utenti del
SSN, iscritti in appositi elenchi periodicamente aggiornati presso l’unità sanitaria locale
nel cui territorio hanno la residenza, diritto, questo alla libera scelta del medico, che,
riguarda il paziente e non già chi fornisce la prestazione sanitaria convenzionata,
anche quanto alla scelta della sua localizzazione territoriale;
11.

che il diritto ad esercitare l’attività medico specialistica convenzionata con il

Servizio Sanitario Nazionale là dove il medico (o la struttura) meglio ritenga non è
previsto nel DPR n. 270 del 2000 che all’ art. 26 – dispone che la scelta del-medico è
fondato sul rapporto di fiducia;
12.

che l’assetto delineato nella legge n. 833 del 1978 ha trovato conferma nel

successivo svolgersi della legislazione sanitaria ed, in particolare nel D.Lgs. n. 502 del
1992, poi novellato dal D.Lgs. n. 229 del 1999, che ha esaltato la funzione
autorizzatoria regionale, nell’ambito della programmazione sanitaria e nel D.P.R. n.
270 del 2000;
13.

che il DPR n. 270 del 2000 (Regolamento di esecuzione dell’accordo collettivo

nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale) all’art. 19
(Rapporto ottimale) prevede che “. 1. La libera scelta del medico avviene, ai sensi
dell’art. 19, comma 2, della legge n. 833/78, nei limiti oggettivi dell’organizzazione
sanitaria. 2. Agli effetti del precedente comma l’assistenza primaria è organizzata in
via prioritaria in ambiti comunali, ai sensi dell’art. 25 della legge n. 833/78. 3. Le
3

avere esplicitato i criteri utilizzati per la quantificazione del danno;

N. R.G) 13970 2012

regioni, sulla base delle indicazioni del piano sanitario o di altra determinazione,
possono articolare il livello organizzativo dell’assistenza primaria in ambiti territoriali
di comuni, gruppi di comuni o distretti. 4. Ciascuna Azienda anche ai fini dello
svolgimento delle procedure di cui all’art. 3, con la tenuta degli elenchi dei medici
convenzionati per l’erogazione dell’assistenza primaria i quali, ai fini dell’esercizio della

di comuni o gruppi di comuni o distretti individuati ai sensi dei precedenti commi 2 e
3. 5. L’ambito territoriale ai fini dell’acquisizione delle scelte deve comprendere
popolazione non inferiore a 5.000 abitanti. Per motivi geografici di viabilità, di distanza
tra comuni di difficile percorrenza delle vie di comunicazione, di parcellizzazione degli
insediamenti abitativi o per altre valide condizioni le Regioni possono individuare
ambiti territoriali con popolazione inferiore a 5.000 unità ma comunque mai inferiore a
3.500. 6. Nei comuni comprendenti più Aziende, per la detenzione del rapporto
ottimale si fa riferimento alla popolazione complessiva residente nel comune sulla
base dei parametri di cui al comma 9” e al comma 13 precisa che “13. Ai fini del
corretto calcolo del rapporto ottimale e delle incidenze sullo stesso delle limitazioni si
fa riferimento alle situazioni esistenti al 31 dicembre dell’anno precedente”.
14.

che il richiamato DPR n. 270 del 2000 all’art. 20 (Copertura degli ambiti

territoriali carenti di assistenza primaria) stabilisce che “1. Entro la fine dei mesi di
aprile e di ottobre di ogni anno ciascuna Regione pubblica sul Bollettino Ufficiale
l’elenco degli ambiti territoriali carenti di medici convenzionati per l’assistenza
primaria individuati rispettivamente alla data del 1° marzo e del

10 settembre

dell’anno in corso nell’ambito delle singole Aziende, sulla base dei criteri di cui al
precedente articolo 19. 2. In sede di pubblicazione degli ambiti territoriali carenti,
fermo restando l’ambito di iscrizione del medico, l’Azienda puo’ indicare la zona in cui
deve essere comunque assicurata l’assistenza ambulatoriale”.
15.

che questa Corte ha ripetutamente affermato il principio secondo cui, a fronte

di un potere programmatorio generale in materia sanitaria riconosciuto dalla legge alla
P.A., e confermato anche nell’Accordo Collettivo recepito nel richiamato DPR n. 270
del 2000, che involge anche la dislocazione territoriale delle strutture erogatrici del
servizio, il medico che aspiri alla convenzione nella fase che precede la stipula della
convenzione,

riferibile all’esercizio del

potere discrezionale della

Pubblica

Amministrazione, che deve esercitarlo nel rispetto della normativa che disciplina tale
4

\.

scelta del medico da parte del cittadino, sono articolati nei medesimi ambiti territoriali

N. R. . 13970 2012

attività amministrativa, si trova in una posizione di interesse legittimo (Cass. SSUU
10324/1996, 5202/1998, 8087/2007; Cass. 19867/2013, 2512/2002);
16.

che secondo i principi affermati da questa Corte il diritto del privato al

risarcimento del danno ai sensi dell’art. 2043 c.c., prodotto dall’illegittimo esercizio
della funzione pubblica è svincolato dalla qualificazione formale della posizione di cui è

ancorché permanga la rilevanza della distinzione tra interessi pretensivi e interessi
oppositivi in quanto, in relazione alla diversa tecnica di accertamento della lesione, la
lesione degli interessi pretensivi deve essere accertata a mezzo di un giudizio
prognostico con esito favorevole sulla esistenza di una situazione soggettiva di
legittimo affidamento nella positiva conclusione del procedimento, diversa dalla mera
aspettativa di fatto, mentre ai fini del risarcimento del danno da lesione degli interessi
oppositivi è sufficiente accertare la lesione dell’interesse alla conservazione del bene,
o della situazione di vantaggio, provocata dall’illegittima attività della pubblica
amministrazione (ex plurimis, Cass. SSUU n. 500 del 1999; Cass. 2529/2009,
8097/2005);
17.

che, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale di questa Corte, la

responsabilità delta P.A., ai sensi dell’art. 2043 c.c., per l’esercizio illegittimo della
funzione pubblica, è configurabile qualora si verifichi un evento dannoso incidente su
un interesse rilevante per l’ordinamento ed eziologicamente connesso ad un
comportamento della P.A. caratterizzato da dolo o colpa, non essendo sufficiente la
mera illegittimità dell’atto a determinarne automaticamente l’illiceità, con conseguente
dovere del giudice ordinario di applicare un criterio di imputazione della responsabilità
non correlato alla sola illegittimità del provvedimento, bensì ad una più complessa
valutazione, estesa all’accertamento della colpa e della connotazione dell’azione
amministrativa denunciata come fonte di danno ingiusto (Cass. SSUU 500/1999;
Cass. 23170/2014, Cass. 23496/2011, 22508/2011, 21170/2011, 5561/2010,
4326/2010, 12282/2009, 6005/2007);
18.

che il Collegio ritiene di dare continuità ai principi affermati nelle decisioni

richiamate nei punti che precedono, condividendo le argomentazioni motivazionali che
le sorreggono, da intendersi qui richiamate ai sensi dell’art. 118 disp. att. c.p.c.;
19.

che la Corte territoriale non ha fatto corretta applicazione dei principi richiamati

nei punti da 15 a 17 di questa sentenza perchè ha ravvisato l’illegittimità della

titolare il soggetto danneggiato in termini di diritto soggettivo o interesse legittimo,

N. R. G. 13970 2012

condotta della Amministrazione nella omessa pubblicazione della “carenza” nell’anno
2005 ritenendo che a tale obbligo la P.A fosse tenuta non appena realizzatasi la
carenza per effetto della rinuncia avvenuta nel novembre 2004 di altro medico al
posto pubblicato con il bando del 2004, senza interrogarsi e senza compiere alcun
accertamento in ordine alla sussistenza dei presupposti di fonte legale e

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dell’Amministrazione in ordine copertura del posto al quale questi aspirava, alla
imputabilità del dedotto danno alla responsabilità della P.A. , alla valutazione detta
colpa e/o del dolo di quest’ultima;
20.

che sulla scorta delle considerazioni svolte la sentenza impugnata va cassata in

accoglimento del primo motivo di ricorso, restando assorbito il secondo motivo,
correlato alla quantificazione del danno effettuata dalla Corte territoriale;
21.

che la causa , in ordine al motivo accolto, va rinviata alla Corte di Appello di

Roma, che dovrà fare applicazione dei principi di diritto enunciati nei punti da 15 a 17
di questa sentenza e provvedere anche in ordine alle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.
La Corte
Accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo.
Cassa la sentenza impugnata e rinvia, in ordine al motivo accolto, alla Corte di Appello
di Roma, che provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di legittimità.
Così deciso nell’Adunanza Camerale del 12.7.2017
Il Presidente

IL CAN tLLIERE
Maria
Giacoia

tegulamentare per la individuazione dello carenza nella sede di Scafi nell’anno 2005,