Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 278 del 07/01/2011

Cassazione civile sez. I, 07/01/2011, (ud. 01/12/2010, dep. 07/01/2011), n.278

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITRONE Ugo – Presidente –

Dott. SALVAGO Salvatore – Consigliere –

Dott. FORTE Fabrizio – rel. Consigliere –

Dott. MACIOCE Luigi – Consigliere –

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sui ricorsi riuniti iscritti ai n.ri 5700, 12152 e 21599 del Ruolo

Generale degli affari civili dell’anno 2005, proposti da:

COMUNE DI VIBO VALENTIA, in persona del commissario prefettizio p.t.,

autorizzato a stare in giudizio con Delib. G.M. 11 novembre 2004, n.

87, ed elettivamente domiciliato in Roma, al Viale delle Milizie n.

106, presso lo studio dell’avv. Domenico Bellantoni, rappresentato e

difeso dall’avv. COMITO GIANFRANCO, per procura a margine del ricorso

n. 5700/05;

– ricorrente principale e incidentale –

nonchè

1) F.V. e M.M., S.C. E

M.T., quali già soci della estinta “COOPERATIVA EDILIZIA

AMOENA DOMUS” con sede in (OMISSIS), tutti elettivamente

domiciliati in Roma al Corso Vittorio Emanuele II n. 229, presso

l’avv. BONFIGLIO RAFFAELE, che li rappresenta e difende, per procura

a margine del ricorso n. 21599 del 2005, la cui intestazione richiama

quale difensore anche l’avv. Braghe Diego Alberto da Vibo Valentia,

al quale non risultano però conferiti in procura tali poteri

rappresentativi;

2) P.F., PI.PI., ST.UG., T.

R., R.G., B.A., SC.

V., tutti nella qualità di ex soci della estinta COOPERATIVA

“AMOENA DOMUS” di (OMISSIS) elettivamente domiciliati in Roma

alla Via Calabria n. 17, presso l’avv. Paolo Gallo e rappresentati e

difesi dagli avv.ti Sandro Franzè e Francesco Antonio Russo, per

procure in calce al ricorso n. 12152 del 2005;

– ricorrenti principali e controricorrenti –

contro

SO.GI., elettivamente domiciliato in Roma, Via Cassia n.

569, presso l’avv. Francesco Lombardi Comite, che lo rappresenta e

difende, per procure in calce ai controricorsi notificati nelle cause

n. 5700, 12152 e 21599/2005;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di appello di Catanzaro, 2^ sezione

civile, n. 414 dell’8 aprile – 4 agosto 2005, non notificata;

Udita, all’udienza del 1 dicembre 2010, la relazione del Cons. Dott.

Fabrizio Forte;

Uditi l’avv. Comito, per il Comune di Vibo Valentia ricorrente

principale, l’avv. Del Prato, per i controricorrenti e ricorrenti

incidentali P.F. + 5, l’avv. Bonfiglio, per i

controricorrenti e ricorrenti in via incidentale F.V.

+ 3 e il P.M. Dott. APICE Umberto, che conclude per il rigetto dei

ricorsi.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con citazione del 2 aprile 1990, So.Gi., proprietario di un’area edificabile di mq. 1250 in (OMISSIS), già compresa nel P.C.C.P. approvato dal Provveditore regionale alle opere pubbliche con Decreto del 30 marzo 1968, efficace ai sensi della L. 5 agosto 1978, n. 457, per diciotto anni, cioè fino al 30 marzo 1986, termine prorogato dalla L. 1 marzo 1985, n. 42, art. 1 bis, sempre che, entro sei mesi da tale scadenza si fosse dato inizio alla procedura espropriativa, conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale di Vibo Valentia il Comune di detta città e la Cooperativa “Moena Domus”, chiedendo la condanna dei convenuti in solido al risarcimento del danno, per avere occupato e trasformato in modo irreversibile il suo terreno, realizzandovi un fabbricato per civili abitazioni, oltre i limiti temporali di cui alla legge.

Il So. deduceva in citazione che ai sensi della L. 1 marzo 1985, n. 42, art. 1 bis, l’attuazione dei piani di zona aventi scadenza entro il 31 dicembre 1987, doveva ultimarsi entro il 13 dicembre 1987, solo se si fosse dato inizio al procedimento espropriativo entro sei mesi dalla sopra indicata scadenza del 30 marzo 1986, con la prima fase destinata all’espropriazione di tutte le aree previste nell’ambito del P.C.C.P., in parte destinate ad essere concesse in superficie ai privati e alle cooperative per la costruzione degli alloggi, e nel resto acquisite per essere cedute in proprietà ai concessionari, ai sensi della L. 22 ottobre 1971, n. 865, artt. 35 e 38.

L’attore affermava che, nella fattispecie, il decreto di occupazione di urgenza del suo terreno n. 48 del 13 aprile 1987, atto iniziale della procedura espropriativa in suo danno, era, stato emesso dal Presidente dell’amministrazione provinciale di Catanzaro, oltre il semestre sopra indicato, in favore della Cooperativa “Amoena Domus”, cui era stato concesso il diritto di superficie sull’area occupata definitivamente con decreto di esproprio del 18 luglio 1988 n. 237, da ritenere inesistente, perchè successivo alla data in cui il suddetto Piano di zona era divenuto inefficace ed emesso inoltre da organo incompetente della Provincia, potendo il solo Comune di Vibo Valentia procedere all’atto ablativo del suolo.

Ad avviso dell’attore, le condotte dell’ente locale e della Cooperativa erano state illecite e avevano prodotto il danno liquidabile in complessive L. 860.000.000 e accessori, comprensivo del valore del suolo e del mancato guadagno per l’istante, che non aveva potuto costruire dodici appartamenti sulle aree di cui sopra in base a un progetto sul quale vi era stato già il parere favorevole della commissione edilizia, per cui, previa disapplicazione dall’adito giudice dei decreti di occupazione e di espropriazione del 1987 e del 1988, lo stesso giudice doveva condannare i convenuti a pagare al So. le somme come da lui richieste.

Il Comune di Vibo Valentia, costituendosi, deduceva di avere dato attuazione al P.C.C.P. entro sei mesi dalla scadenza del 30 marzo 1986, avendo assegnato in precedenza alla Cooperativa convenuta Amoena Domus il suolo con le delibere di G.M. n. 747 del 20 giugno 1983 e n. 418 del 28 maggio 1984, e avendo approvato i relativi atti espropriativi, cioè il piano particellare di esproprio entro lo stesso termine, con Delib. 10 giugno 1986, n. 568, poteva legittimamente espropriare e costituire nel caso il diritto di superficie sull’area in questione a favore della cooperativa.

L’ente locale affermava pertanto di non avere commesso alcun illecito, per cui non erano disapplicabili dal giudice ordinario i suoi atti già impugnati al G.A.. Nel 1993 il So. conveniva in giudizio di nuovo la Cooperativa di cui sopra, perchè fosse condannata al risarcimento dei danni, avendo essa realizzato un intervento che era di edilizia residenziale e non popolare, in violazione della legge e, su tale domanda, la convenuta eccepiva l’incompetenza dell’A.G.O. Con sentenza non definitiva del 10 marzo 2000, il Tribunale accoglieva la domanda del So. del 1990 e rigettava quella del 1993, condannando in via generica i convenuti in solido a risarcire i danni da liquidare in prosieguo di causa e nominando all’uopo un c.t.u. anche per accertare i fatti dedotti dall’attore.

Il Comune di Vibo Valentia proponeva appello contro tale decisione parziale, per avere ritenuto illegittime la sua condotta e l’emissione del decreto di esproprio del 18 luglio 1988, due anni dopo la scadenza del P.C.C.P., fondando su tale presupposto la sua condanna generica ai danni, in quanto vi era stata la legittima Delib. G.M. n. 568 del 1986, emessa nel semestre dalla scadenza del piano, che aveva approvato gli atti espropriativi e fissato i termini di ultimazione della procedura ablatoria entro quattro anni dalla data del provvedimento. Essendovi stata la legittima proroga di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità per un quadriennio dalla data della delibera del 1986, la stessa non era stata illimitata così come il vincolo sulle aree e l’esproprio era stato quindi tempestivo e legittimo, con conseguente infondatezza dell’azione risarcitoria del So..

Con il gravame principale del Comune, era stato anche dedotto che il solo concessionario per la L. n. 865 del 1971, doveva rispondere dei danni, come già eccepito in primo grado, con deduzione respinta dal primo giudice. Il So., con appello incidentale, affermava invece che nella procedura espropriativa era comunque necessaria la fissazione di tutti i quattro termini di cui alla L. n. 2359 del 1865, art. 13, che nel caso mancava in ordine all’esecuzione dei lavori, con conseguente illegittimità della condotta delle controparti e corresponsabilità dell’ente locale per la sua omissione, avendo così determinato una occupazione che doveva escludersi fosse per causa di pubblica utilità e doveva qualificarsi invece “usurpativa” con connesso illecito permanente.

L’appellato chiedeva quindi in via incidentale di liquidare i danni nel valore venale delle aree, disapplicando la L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, relativo alla sola occupazione appropriativa o per pubblica utilità.

Lo stesso appellato – appellante incidentale deduceva che il Tribunale aveva riservato alla sentenza definitiva l’accertamento dell’esistenza e efficacia del decreto di occupazione del 13 aprile 1987, essendo dubbia la conformità della particella espropriata con quella già occupata, con conseguente necessaria disapplicazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 7 bis, e insistendo per l’accoglimento della nuova domanda del 1993 sull’accertamento del tipo di edilizia non economica realizzata dalla cooperativa.

Si costituivano in appello i soci della Cooperativa in epigrafe indicati, che deducevano che il giudizio dinanzi al Tar Calabria sulla illegittimità degli atti di occupazione e espropriazione del 1986 e 1988 era stato dichiarato perento, per cui tali provvedimenti dovevano considerarsi legittimi in via definitiva.

La Corte d’appello di Catanzaro, con sentenza del 4 agosto 2005, in accoglimento del gravame dell’ente locale, ha ritenuto sufficiente a dar luogo alla proroga di efficacia del piano attuativo del P.C.C.P. il mero inizio della procedura espropriatìva e non la sua ultimazione. Il decreto ablativo poteva emettersi quindi anche oltre i sei mesi dalla fine dell’efficacia dei vincoli durata diciotto anni a decorrere dall’approvazione del piano di edilizia economica e popolare, potendosi emanare successivamente, anche se nel rispetto dei termini finali della procedura espropriativa e dei lavori della L. n. 2359 del 1865, art. 13, da fissarsi con la proroga. Nella fattispecie mancavano i termini di conclusione dei lavori e quindi il Comune di Vibo Valentia e i soci della Cooperativa avevano agito senza una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità, dovendosi la stessa ritenere tamquam non esset in difetto anche di uno solo dei quattro termini di cui alla L. n. 2359 del 1865, art. 13, come quelli d’esecuzione dei lavori, per cui tali parti dovevano ritenersi responsabili in solido dei danni subiti dal So. per l’illecita occupazione e trasformazione del suolo di lui, da considerare un illecito ai sensi dell’art. 2043 c.c..

Senza indicazione dei quattro termini della dichiarazione di pubblica utilità di cui sopra, ad avviso della Corte di merito, era inesistente la delibera che prorogava il vincolo preordinato all’esproprio sulle aree del So., cioè la Delib. n. 568 del 10 giugno 1986, che aveva approvato il piano particellare di esproprio comprensivo di tali terreni, in quanto non conteneva i termini, iniziale e finale, dei lavori (si cita in tal senso Cass. 16 maggio 2003 n. 7643) e, di conseguenza, la domanda era da qualificare, a differenza da quanto ritenuto in primo grado, non relativa ad un risarcimento del danno da occupazione appropriativa o per pubblica utilità, essendovi stato un illecito tout court definibile come occupazione usurpativa, con irrilevanza conseguente del decreto di occupazione definitiva del 1988 e della stessa individuazione della particella, cui si riferiva l’appello incidentale del So..

Essendo illecito l’avere occupato senza i quattro termini – iniziali e finali – della procedura espropriativa e dei lavori, i terreni del So., il decreto di espropriazione del 1988 doveva ritenersi emesso in carenza di potere e disapplicabile dalla Corte d’appello, come ogni altro atto amministrativo illegittimo, anche se già impugnato dinanzi al giudice amministrativo. La Corte di merito ha quindi ritenuto che, per la natura usurpativa dell’occupazione, fosse dovuto il valore di mercato dell’area e non quello computato ai sensi della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, per la perdita del terreno verificatasi con la ultimazione dei lavori avvenuta il 20 maggio 1991, che aveva determinato la illecita irreversibile trasformazione delle aree, fermo restando l’illecito permanente costituito dalla occupazione precedente fino a tale data e la connessa liquidazione dei danni nel valore di mercato dei suoli, con condanna del Comune e degli ex soci della Cooperativa alle spese del grado.

Per la cassazione di tale sentenza hanno proposto ricorso principale il Comune di Vibo Valentia e successivamente gli ex soci della Cooperativa Amoena Domus P., Pi., St., T., R., B., Sc. meglio individuati in epigrafe (ricorso n. 12152 del 5 maggio 2005) e F.V. e M.M., con S.C. e M.T. (ricorso n. 21599 notificato il 12 luglio 2005), tutti da ritenere ricorrenti incidentali mentre il Comune, nei suoi controricorsi di replica alle altre impugnazioni autonome, richiamava la sua proposta per prima che chiedeva di considerare pure incidentale.

A tali impugnative ha resistito il So. con controricorso, illustrato da memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c., della sentenza.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. In via preliminare va disposta la riunione dei tre procedimenti sorti sui ricorsi 5700, 12152, 21599 del 2005 proposti avverso la stessa sentenza, ex art. 335 c.p.c.. Deve poi rigettarsi l’eccezione di inammissibilità del ricorso del Comune di Vibo Valentia, con ogni conseguenza anche in rapporto ai ricorsi incidentali dei soci della ex cooperativa Amoena Domus, per la mancata “esposizione sommaria dei fatti della causa” di cui all’art. 366 c.p.c., essendo invece nella impugnativa tali circostanze riportate in ordine cronologico e in via analitica, nel primo motivo di ricorso, dalla pag. 3 alla pag. 6, esposte in modo da rendere comprensibili le censure proposte anche con gli altri motivi dell’impugnazione, che è quindi certamente ammissibile (così, Cass. 19 agosto 2009 n. 18521, 5 febbraio 2009 n. 2831 e 12 giugno 2008 n. 15808).

1.1. Il ricorso principale del Comune di Vibo Valentia si articola in quattro motivi, che denunciano errori giuridici della sentenza impugnata in base ad una prospettazione introduttiva di natura preliminare, che come già detto descrive specificamente i fatti di causa e la loro storia ai fini del processo.

In via preliminare l’ente locale denuncia violazione di norme di diritto, cioè della L. 1 marzo 1985, n. 42, art. 1 bis, che ha prorogato il P.C.C.P. scadente entro il 31 dicembre 1987, cioè nel marzo 1986, essendo iniziato entro sei mesi da tale scadenza il procedimento preordinato alla espropriazione delle aree per cui è causa, con conseguente proroga dell’efficacia di esso riconosciuta anche dalla stessa Corte di appello, in riforma di quanto statuito dal Tribunale, che aveva erroneamente ritenuto necessaria l’emissione del decreto di esproprio in tale semestre per evitare la decadenza.

Nel caso di specie, la Delib. G.M. n. 568 del giugno 1986 che aveva dichiarato di pubblica utilità la realizzazione degli alloggi dalla Cooperativa, approvando i piani particellari di esproprio e fissando i termini della procedura espropriativa in quattro anni dal suo inizio cioè dalla data del provvedimento, ha comportato la legittimità del decreto di espropriazione del 1988, emesso nel termine quadriennale fissato con la proroga da considerare finale della procedura ablatoria e dei lavori.

Per tutti i ricorrenti l’azione risarcitoria del So. è infondata o inammissibile, come dedotto dal Comune con il suo appello principale, accolto in astratto in ordine al riconoscimento della proroga dei piani attuativi per effetto della mera emissione di atti espropriativi nei sei mesi dalla scadenza dei piani stessi, ma non in ordine alla validità del decreto di espropriazione.

La Corte ha infatti rilevato l’inesistenza del termine di conclusione dei lavori di cui alla L. n. 2359 del 1865, art. 13, nella delibera citata del 1986 dichiarativa della pubblica utilità degli edifici costruiti e, per tale ragione, ha qualificato inesistente il decreto di espropriazione del 1988, con decisione contrastante con la legge, per le ragioni che precedono e i seguenti altri quattro motivi:

A) extrapetizione della Corte d’appello in violazione dell’art. 24 Cost., e falsa applicazione degli artt. 112 e 345 c.p.c., e L. n. 2248 del 1865, artt. 4 e 5, all. E, non avendo il So. mai dedotto o eccepito in primo grado la mancata fissazione dei termini per l’inizio e il compimento dei lavori come causa di invalidità della procedura espropriativa, con la conseguenza che tale questione che non era stata mai oggetto del giudizio del tribunale nè risultava prospettata dallo stesso So. con il suo appello incidentale, determinando una statuizione ultra petita dannosa per il Comune. La Corte ha posto di ufficio e per la prima volta in appello la questione dei termini della L. n. 2359 del 1865, art. 13, in violazione del diritto di difesa del ricorrente e comunque ha disapplicato atti diversi da quelli oggetto del giudizio, in violazione della L. n. 2248 del 1865, artt. 4 e 5, decidendo su una nuova causa petendi e quindi su una domanda mai proposta in violazione degli artt. 112 e 345 c.p.c..

B) erronea affermazione della intervenuta occupazione usurpativa, in violazione della L. 20 marzo 1865, n. 2248, artt. 2, 4 e 5, e del D.L. 22 dicembre 1984, n. 901, art. 1 bis, aggiunto dalla L. 1 marzo 1985, n. 42, anche per carenze motivazionali su tale punto decisivo.

La Delib. 10 giugno 1986, n. 568, emessa nei sei mesi dalla scadenza della proroga di efficacia del P.C.C.P. del marzo dello stesso anno, doveva leggersi collegata agli atti del 1983 e 1984 di assegnazione dell’area da espropriare alla Cooperativa e in connessione alla disposizione della L. n. 42 del 1985, che aveva prorogato i termini delle occupazioni legittime già decise, implicando il riconoscimento della persistente sussistenza della condizioni della dichiarazione di pubblica utilità e della sua efficacia.

In presenza di atto idoneo ad avviare l’acquisizione del bene da espropriare emesso nel semestre successivo al termine finale di efficacia del piano stesso, deve ritenersi essersi avuta una ulteriore proroga dei vincoli del P.C.C.P. e non può ipotizzarsi la perdita di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, che comunque non è inesistente, ma potrebbe solo ritenersi annullabile se mancante di uno solo degli elementi che precedono. La delibera del 1986 è solo un atto adottato per giungere all’acquisizione delle aree del P.C.C.P. di cui costituisce attuazione, determinandone la proroga degli effetti, per cui non vi è stata carenza di potere nella emissione del conseguente decreto di esproprio che era quindi valido, perchè emesso quando era ancora efficace la dichiarazione di pubblica utilità legalmente prorogata. C) irrilevanza del termine di fine lavori, ai sensi delle L. n. 167 del 1962, L. n. 865 del 1971, e L. n. 42 del 1985, essendo indicati negli atti della procedura ablatoria i termini di inizio e fine dell’espropriazione, ai sensi della L. n. 2359 del 1865, art. 13.

La Corte d’appello ritiene che la mancata indicazione del termine di fine lavori può comportare una proroga illimitata dei vincoli del P.C.C.P., con conseguente illegittimità di quest’ultimo, per cui la mancata previsione di tale termine finale porterebbe comunque ad una lettura non conforme alla Costituzione della L. n. 42 del 1985, art. 1 bis.

La stessa sentenza della C. Cost. n. 141 del 17 – 30 marzo 1992 ha affermato la necessità di tale termine finale, per poter ritenere la proroga non in contrasto con la carta fondamentale, in quanto la legge ha presente “l’esigenza di delimitare nel tempo l’esercizio della potestà di espropriazione”, con la conseguenza che solo ai termini per espropriare occorre fare riferimento nella concreta fattispecie, con legittimità della Delib. n. 568 del 1986, che tale termine contiene, dovendo la indicazione del termine per i lavori salvaguardare l’esigenza che la dichiarazione di pubblica utilità non sia emessa per esigenze astratte e ipotetiche, che in tesi non esistevano data la destinazione all’edilizia residenziale delle aree occupate in esecuzione del piano attuativo.

D) carenza di legittimazione passiva del Comune con violazione dell’art. 2043 c.c., dato che la responsabilità del ricorrente si è accertata in base alla condotta illecita della omessa previsione dei termini iniziali e finali dei lavori, che il ricorrente afferma non essere indispensabile, anche alla luce della giurisprudenza dominante sull’efficacia dei vincoli dei piani attuativi dei P.C.C.P. fino alla conclusione della loro proroga. Nel caso il danno al So.

deriva da atti di occupazione e espropriazione adottati dalla Provincia di Catanzaro in favore della Cooperativa Amoena Domus, quando ancora il vincolo preordinato all’espropriazione era efficace.

Nessuna responsabilità ha avuto quindi il Comune nella presente vicenda per avere delegato alla Cooperativa il compimento degli atti della procedura di espropriazione.

2. Con il ricorso n. 12152 del 2005, P.F., Pi.

P., St.Ug., T.R., R.G., B.A. e Sc.Vi., ex soci della Cooperativa Amoena Domus, cancellata nelle more del processo dal registro delle imprese, hanno chiesto a loro volta la cassazione della sentenza della Corte d’appello di Catanzaro per quattro motivi.

2.1. Si deduce in primo luogo la violazione della L. 18 aprile 1962, n. 167, e della L. n. 42 del 1985, in rapporto alla L. n. 2359 del 1865, art. 13, anche per carenze motivazionali della sentenza impugnata su tale punto decisivo.

La citata L. n. 42 del 1985, art. 1 bis, comporta il potere di dare esecuzione e chiudere i piani attuativi dei P.C.C.P. la cui efficacia sarebbe scaduta entro il 31 dicembre 1987, se nei sei mesi dalla loro scadenza non fossero iniziate le procedure espropriative, che potevano portarsi a termine anche dopo la scadenza originaria del P.C.C.P. e nel corso della proroga, per cui la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 141 del 1992, ha sancito la necessità di fissare il termine finale della procedura espropriativa a evitare la proroga indeterminata dei vincoli per l’esproprio, essendo tale termine mancante rilevante ad evitare proroghe illimitate dei vincoli che li renderebbero illegittimi.

Nel caso, infatti, nei sei mesi dalla scadenza dei piani attuativi del P.C.C.P. del marzo 1986, con la Delib. 10 giugno 1986, n. 568, si sono approvati i piani particellari di esproprio comprensivi dell’area oggetto di causa, dopo che questa già era stata assegnata alla Cooperativa Amoena Domus, con atto della G.M. del 1984, al quale detta delibera del 1986 faceva riferimento per cui questa era idonea a evitare che la procedura ablatoria non avesse termine e potesse proseguire, in conformità allo spirito delle norme e avendo fissato in quattro anni dalla sua emissione la fine del procedimento espropriativo.

2.2. Si censura poi la violazione degli artt. 112 e 345 dalla Corte d’appello con le stesse ragioni del primo motivo di ricorso del Comune di Vibo Valentia, cui rinvia.

2.3. Si deduce infine il difetto di legittimazione passiva della Cooperativa e dei suoi soci, in quanto questi si erano uniformati alle disposizioni date dal Comune nella costruzione degli alloggi, per cui non potevano rispondere in proprio di alcuna illecita condotta.

2.4. La carenza di legittimazione passiva della Cooperativa e dei soci è dedotta anche per altro diverso profilo e per difetto di motivazione sulla sua affermazione, non prevedendo il disciplinare della concessione del diritto di superficie sull’area alla Cooperativa la delega all’espletamento delle procedure di espropriazione e dovendosi ritenere che comunque, in caso la delibera più volte citata n. 568/86 fosse nulla come ipotizzato dalla Corte d’appello, nessuna ragione vi sarebbe per far rispondere dei danni i soci condannati per la condotta commissiva o omissiva di altri, consistita nella trasformazione delle aree già in proprietà del So. a titolo di illecito extracontrattuale.

2.4. Altro profilo di censura, sempre sulla legittimazione passiva della Cooperativa e dei soci, è quello relativo all’affermazione della Corte d’appello che ritiene la cooperativa delegata alla procedura espropriativa anche dopo il sopravvenuto decreto di esproprio.

Ciò comporta che la illegittimità di questo atto e la sua disapplicazione non derivano da atti posti in essere dalla società cooperativa stessa ma solo da comportamenti dell’ente pubblico convenuto in giudizio.

2.5. Si lamenta infine la falsa applicazione dell’art. 2043 c.c., perchè l’atto presupposto dell’illecito, per la Corte di merito, è la Delib. G.M. n. 568 del 1986, ritenuta valida dal Tribunale e causa per la sentenza oggetto di ricorso dell’illiceità delle condotte successive, che nessun elemento di colpa o dolo fanno emergere a carico della società ricorrente, cui sono subentrati gli ex soci.

3. Con il ricorso n. 21599 del 2005, gli ex soci della Cooperativa Amoena Domus, F.V. e M.M. e S. C. e M.T., propongono sei motivi di ricorso, dopo avere premesso che l’area del So. è stata assegnata alla Cooperativa per la realizzazione dell’intervento di edilizia residenziale pubblica con Delib. del Comune 28 maggio 1984, n. 418, e che, con Delib. 10 giugno 1986, n. 568, sono stati approvati i piani particellari di esproprio, fissandosi i termini iniziale (alla data della delibera stessa) e finale (dopo quattro anni da essa) della procedura ablatoria, avendo poi il Presidente della Provincia di Catanzaro autorizzato l’occupazione il 13 aprile 1987 ed emesso il decreto di espropriazione il 18 luglio 1988.

3.1. La sentenza è anzitutto censurata per violazione dell’art. 2043 c.c., in quanto già la L. n. 1150 del 1942, art. 16, richiamato nella L. n. 167 del 1962, art. 9, stabilisce che, nell’approvazione del piano, deve indicarsi il termine in cui esso deve esser attuato e i tempi in cui devono compiersi le espropriazioni.

Nel caso essendo ì lavori iniziati il 7 dicembre 1987 e terminati dopo l’emissione del decreto di espropriazione del 1988, cioè nel 1991, nessuna violazione vi è stata dell’art. 2043 c.c., dal Comune di Vibo Valentia e dalla Cooperativa, essendosi l’espropriazione disposta entro i quattro anni dalla Delib. n. 568 del 2006.

3.2. Si lamenta poi che erroneamente si è imputato alla Cooperativa un illecito che non v’è stato, avendo essa solo dato attuazione ad una procedura ablativa non violativa della legge, avendo il piano stesso preveduto i termini di sua attuazione a mezzo della delibera del 10 giugno 1986 n. 568, che ha fissato nei quattro anni successivi il termine per concludere la procedura espropriativi che è anche quello di proroga dei vincoli pregressi, rispettato dal decreto di esproprio del 1988.

3.3. Altra violazione degli artt. 2043 e 2055 c.c., è poi dedotta, dovendosi ritenere responsabile esclusivo delle condotte illecite il Comune di Vibo Valentia, per non avere fissato il termine finale dei lavori.

3.4. Il quarto motivo del ricorso n. 21599/05 lamenta violazioni degli artt. 2043 e 2048 c.c., dovendosi negare ogni responsabilità della cooperativa, che è soggetto distinto dal Comune, la cui condotta è stata la sola causa di responsabilità per i danni subiti dal So..

3.5. Si censura poi la sentenza di merito per violazione dell’art. 360 c.p.c., n. 1, per avere affermato una carenza di potere del Comune che non vi era, con conseguente esclusione dell’affievolimento dei diritti del So. per il vincolo derivato dalla delibera del 1986 e infondatezza della domanda di risarcimento di tale parte privata.

3.6. Risulta infine erroneamente riconosciuto il diritto del So. al risarcimento del danno anche per la mancata costruzione di appartamenti da parte sua, per i quali egli mai avrebbe avuto alcuna concessione edilizia, già data alla Cooperativa in precedenza.

4.1. Va preliminarmente ricostruita la vicenda ablativa, per accertare se debba o meno ritenersi illegittima la protrazione della dichiarazione di pubblica utilità insita nella approvazione del piano di attuazione del P.C.C.P., che ha avuto efficacia per diciotto anni prorogati dal D.L. 22 dicembre 1984, n. 901, art. 1 bis, introdotto dalla Legge di Conversione 1 marzo 1985 n. 42, solo nel caso di emissione di atti della procedura espropriativa e attuativi del pregresso piano di edilizia economica e popolare, nei sei mesi dal termine della loro scadenza di legge.

Ai sensi della L. 18 aprile 1962, n. 167, art. 9, l’approvazione dei piani attuativi o di zona dei P.C.C.P. comportava la dichiarazione di pubblica utilità delle opere da realizzare previste in tali piani, per tutta la durata di vigenza di essi fissata nella legge originariamente in dieci anni e poi elevata a diciotto anni, entro i quali dovevano conchiudersi le procedure ablative e completarsi i lavori, non essendo necessaria, secondo la giurisprudenza nella materia, una espressa ulteriore previsione di tali termini, in ragione della deroga normativa alla regola generale dell’art. 13 della L. n. 2359 del 1865, a cui nessun cenno fa la L. n. 167 del 1962 (Cass. 19 luglio 1985 n. 4264).

Una volta accertato che l’approvazione dei piani di attuazione del P.C.C.P. vale per legge come dichiarazione di pubblica utilità delle opere in esse previste per diciotto anni, tale dichiarazione è valida e legittima, indipendentemente da una espressa previsione dei quattro termini della L. n. 2359 del 1865, art. 13, che scadono tutti con la cessazione del periodo di efficacia del piano attuativo e del vincolo per l’esproprio in esso previsto (Cass. 19 febbraio 2009 n. 4027).

E’ chiaro che la protrazione della efficacia dei piani attuativi dei P.C.C.P., di cui alla L. n. 42 del 1985, art. 1 bis, di conversione del D.L. n. 901 del 1984, condizionata alla circostanza che, nel termine semestrale successivo alla scadenza dei diciotto anni di essi, l’amministrazione espropriante abbia dato inizio all’esecuzione di atti di esproprio e fissato i termini per il compimento della procedura ablativa, senza i quali, in una interpretazione costituzionalmente orientata delle leggi, si rischia di lasciare vincolata l’area oggetto della procedura espropriativa a tempo indeterminato (Cass. 21 febbraio 2008 n. 4428), dovendosi quindi considerare la causa di pubblica utilità prevista nel piano come ragione della occupazione, da definire quindi appropriativa anche se si verifichi senza l’emissione di un atto contenente i termini della L. n. 2359 del 1865, art. 13, (in tal senso le sentenze sopra citate).

Nel caso, nel termine semestrale dalla scadenza dei diciotto anni di durata del vincolo espropriativo per edilizia residenziale pubblica, durante il quale l’emissione di un qualsiasi atto della procedura ablatoria determina la protrazione della efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, vi è stata la Delib. G.M. 10 giugno 2006, n. 568, che ha approvato il piano particellare di esproprio e ha indicato il termine per concludere la procedura ablativa in quattro anni dalla data del provvedimento di cui sopra e quello iniziale in questa ultima data, così fissando anche la fine della proroga del piano attuativo.

Nulla si prevede per la data di conclusione dei lavori, dei quali peraltro implicitamente la L. 3 gennaio 1978, n. 1, art. 1, prevede un termine di inizio nel triennio successivo all’approvazione del progetto e uno finale identico a quello di conclusione della procedura ablativa, che nel caso è stato espressamente previsto con il Decreto della G.M. del 10 giugno 1986 dalla cui emissione i lavori dovevano essere iniziati nei tre anni successivi e conclusi entro il 10 giugno 1990, data finale della protrazione dell’originaria durata del piano e dei quattro termini della legge fondamentale sulla espropriazione.

I lavori per detto provvedimento non potevano che chiudersi nel quadriennio di cui alla Delib. della G.M. n. 568 del giugno 1986, cioè entro il giugno 1990, termine finale di efficacia del piano e della procedura ablativa nel quale si è emesso il decreto di esproprio il 18 luglio 1988, dopo l’inizio dei lavori del 7 dicembre 1987 entro tre anni dal decreto ora indicato e prima della cessazione di essi avvenuta dopo che la proprietà dell’area era stata già acquisita dalla P.A..

Quanto detto comporta che il decreto ablativo che precede è stato legittimo e preclude ogni richiesta risarcitoria del So., già indennizzato dei danni alla sua proprietà a lui legittimamente sottratta per cui, in accoglimento del primo motivo di ricorso del Comune di Vibo Valentia e dei motivi degli altri ricorsi principali degli ex soci della Cooperativa con oggetto analogo, deve ritenersi non più fondata la domanda risarcitoria di tale parte privata, proposta dopo che vi era già stata l’acquisizione delle aree nel termine in cui doveva concludersi la procedura ablatoria coincidente per legge con quello di conclusione dei lavori e finale dell’efficacia del piano, quando manchi una espressa previsione in deroga nei singoli provvedimenti attuativi della procedura ablatoria.

Aderendo ai principi già enunciati in passato, deve quindi affermarsi che, allorchè il legislatore ha previsto la protrazione di efficacia delle dichiarazioni di pubblica utilità dei piani di attuazione dei P.C.C.P., in cui di regola coincidono le date finali di conclusione dei lavori e della procedura ablativa con quelle di efficacia dei piani, non ha in alcun modo inteso prorogare sine die la durata dei termini di legge del vincolo preordinato all’esproprio e della indifferibilità e urgenza delle opere a farsi che coincide con quello finale della proroga unico che deve comunque essere posto e che coincide con quello conclusivo della procedura ablatoria.

L’area da espropriare resta vincolata alla speciale natura della dichiarazione di pubblica utilità i cui limiti temporali sono fissati per legge nella durata dei piani attuativi e delle loro proroghe, salvo espressa deroga con atti amministrativi che spostino tali termini nei limiti comunque di quanto previsto con legge in ordine alla necessaria predeterminazione d’un termine finale dei vincoli, con conseguente necessità della esplicita determinazione dei soli termini per concludere la procedura ablatoria, che coincidono con quelli di conclusione dei lavori quando non siano espressamente indicate date diverse, dovendosi i lavori chiudere entro la data di cessazione dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità corrispondente a quella finale della procedura ablativa.

Tale coincidenza dei termini della procedura espropriativa e dei lavori con quelli di efficacia del vincolo per l’esproprio, sussistente già in occasione della prima approvazione del piano attuativo la cui efficacia per legge si è protratta per diciotto anni con il medesimo contenuto del primo vincolo; durante tale efficacia dei piani attuativi i quattro termini della L. n. 2359 del 1865, art. 13, si sono sempre considerati uguali e coincidenti con quelli finali di legge della dichiarazione di pubblica utilità, entro cui andavano concluse le procedure ablatorie e completati i lavori.

In sintesi, devono presumersi uguali e alla stessa data anche i termini fissati in qualsiasi atto amministrativo della procedura ablatoria emesso nei sei mesi dalla scadenza del termine originale di diciotto anni, che per legge da luogo alla protrazione degli effetti della dichiarazione di pubblica utilità, con la medesima efficacia per l’intero periodo di proroga con la cui fine devono farsi coincidere anche i termini della L. n. 2359 del 1865, art. 13.

Qualora negli atti esecutivi della procedura di espropriazione risulti indicato con chiarezza il termine di conclusione della procedura ablatoria, come accade nel caso nel quale esso è fissato in quattro anni dalla emissione della delibera della G.M. del 10 giugno 2006 che ha approvato entro sei mesi dalla data finale di proroga del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, atti di esecuzione della procedura ablatoria, dando luogo alla proroga del termine di diciotto anni di durata della dichiarazione di pubblica utilità, tale provvedimento ha effetto di limite anche in ordine alla conclusione dei lavori oltre che della procedura espropriativa cui espressamente rinvia, fissando per legge tutti i termini di cui alla L. n. 2359 del 1865, ritenuti indispensabili dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 141 del 17 marzo 1992, la quale afferma la necessità della previsione di detti quattro termini, che coincidono con quelli di durata dei piani, non essendo essi esclusi dalla L. n. 167 del 1962, e non precludendo tale necessità a questa Corte di leggere l’atto amministrativo che approva il piano di esproprio, come contenente con il termine di chiusura della procedura anche quello di conclusione dei lavori, dato che quello iniziale risulta predeterminato per legge dalla L. n. 1 del 1978, art. 1, entro tre anni dalla approvazione tacita dell’opera pubblica.

In conclusione vanno accolti, per quanto di ragione, i ricorsi principali e incidentali nei sensi che precedono non solo in ordine alla legittima protrazione della dichiarazione di pubblica utilità e del vincolo preordinato all’esproprio fino a quattro anni dopo la Delib. G.M. 10 giugno 1986, n. 568, termine nel quale si era prevista espressamente la chiusura del procedimento ablativo, da iniziare immediatamente dopo il provvedimento indicato, e la conclusione dei lavori, da iniziare entro tre anni dalla entrata in vigore della legge, che comporta la proroga della preesistente dichiarazione non a tempo indeterminato ma fino al 10 giugno 1990, data entro la quale occorreva chiudere la procedura ablatoria e i lavori.

Quanto detto comporta l’assorbimento di ogni altra questione proposta e in particolare di quella sulla violazione del diritto di difesa delle parti ricorrenti nella modifica della domanda su cui la Corte d’appello ha deciso il risarcimento da occupazione usurpativa rilevata di ufficio in luogo di quella da occupazione appropriativa prospettata e decisa in primo grado, avendo l’emissione di un legittimo decreto di esproprio nel 1988 privato il So. della proprietà danneggiata, facendo venir meno la sua legittimazione ad agire con infondatezza conseguente di ogni domanda risarcitoria.

Resta quindi assorbita ogni questione sulla legittimazione passiva nell’azione risarcitoria dei ricorrenti in questa sede, non più esercitabile dopo il decreto ablatorio, e non ha rilievo alcun altro problema in rapporto al concreto potere di agire e resistere nella concreta fattispecie.

In conclusione, devono accogliersi i tre ricorsi principali e incidentali nei sensi sopra riportati e va cassata la sentenza della Corte d’appello di Catanzaro oggetto di impugnazione; in applicazione dell’art. 384 c.p.c., non essendo necessari altri accertamenti di fatto ovvero nuove valutazioni delle circostanze che portano alla decisione, la causa può essere decisa nel merito, con il rigetto della domanda di So.Gi. di risarcimento del danno.

Per la particolare natura della controversia e in rapporto alle non sempre uniformi letture delle norme date dalla giurisprudenza nel tempo, anche in connessione alle varie fattispecie da valutare, è opportuna in via eccezionale la totale compensazione delle spese dell’intero giudizio tra tutte le parti in causa.

PQM

La Corte, riuniti i ricorsi, li accoglie nei sensi di cui in motivazione e cassa la sentenza impugnata; decidendo nel merito la causa ai sensi dell’art. 384 c.p.c., rigetta la domanda di risarcimento del danno di So.Gi. nei confronti dei ricorrenti, principale e incidentali, e compensa interamente le spese del processo tra tutte le parti del giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile della Corte Suprema di Cassazione, il 1 dicembre 2010.

Depositato in Cancelleria il 7 gennaio 2011