Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 27768 del 04/12/2020

Cassazione civile sez. un., 04/12/2020, (ud. 22/09/2020, dep. 04/12/2020), n.27768

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Primo Presidente f.f. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sezione –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 22894-2019 proposto da:

COMUNE DI MOZZATE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA F. CONFALONIERI 5, presso lo studio

dell’avvocato ANDREA MANZI, che lo rappresenta e difende unitamente

agli avvocati MARCO LUCI DI TOLLE ed ADRIANO PILIA;

– ricorrente –

contro

PAPA COSTRUZIONI S.R.L., in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA EMANUELE FILIBERTO

233, presso lo studio dell’avvocato FRANCESCA INGROSSO, che la

rappresenta e difende unitamente all’avvocato RITA TIBERI;

– resistente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

1370/2019 del TRIBUNALE di COMO.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

22/09/2020 dal Consigliere COSENTINO ANTONELLO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale

MASTROBERARDINO PAOLA, il quale chiede che le Sezioni Unite della

Corte di cassazione respingano il regolamento d’ufficio, dichiarando

la giurisdizione del giudice ordinario.

 

Fatto

RAGIONI IN FATTO ED IN DIRITTO DELLA DECISIONE

1. Nell’ambito di un programma di edilizia residenziale pubblica della Regione Lombardia il Comune di Mozzate, con Delib. n. 135 del 9 giugno 2007, assegnò alla società Papa Costruzioni s.r.l., all’esito di gara, un lotto del Piano di Zona per l’ERP, denominato “Brera”, per la realizzazione di venti appartamenti da trasferire in proprietà al Comune di Mozzate o alla società Mozzate Patrimonio s.r.l. – partecipata dal Comune – per l’affitto dei medesimi a canone moderato.

2. Successivamente lo stesso Comune, con Delib. n. 188 del 30 agosto 2007, individuò espressamente la società Mozzate Patrimonio quale soggetto proprietario e gestore degli alloggi.

3. Il successivo 5 marzo 2008 il Comune vendette alla società Papa Costruzioni, per un corrispettivo di Euro 552.910,16, il terreno su cui sarebbe dovuto sorgere il fabbricato residenziale. All’atto di compravendita venne allegata la “convenzione area PEEP di via Brera”, nella quale la società Papa Costruzioni si impegnava a realizzare una palazzina di venti alloggi per un prezzo finale di cessione di Euro 3.547.676,24 da corrispondere, quanto ad Euro 959.642,72, da parte della Regione Lombardia e, quanto ad Euro 2.588.033,52, da parte del Comune di Mozzate o dalla società Mozzate Patrimonio, mediante accollo del mutuo acceso dall’impresa per finanziare i lavori.

4. Con atto pubblico del 22 maggio 2009 il Comune di Mozzate, la Mozzate Patrimonio e la Papa Costruzioni s.r.l. sottoscrissero la “convenzione relativa agli interventi di edilizia abitativa convenzionata di cui al comparto Brera”, con cui la società Mozzate Patrimonio si sostituiva al Comune di Mozzate quale soggetto proprietario e gestore degli alloggi da edificare e si impegnava ad acquistare gli stessi e ad accollarsi il mutuo acceso dall’impresa.

5. Terminata la costruzione degli alloggi (il cui prezzo complessivo era salito in corso d’opera ad Euro 3.891.587,70, a causa dell’esecuzione di lavori aggiuntivi) la società Papa Costruzioni rimise al Comune di Mozzate fattura pro-forma, e, rimaste inesitate le sue richieste di pagamento, agì giudizialmente in via monitoria, chiedendo ed ottenendo dal Tribunale di Como un decreto ingiuntivo, nei confronti del medesimo Comune, per l’importo complessivo di Euro 3.942.290,80, al netto degli importi già riscossi.

6. Avverso il suddetto decreto ingiuntivo il Comune di Mozzate ha proposto opposizione eccependo, tra l’altro, il proprio difetto di legittimazione passiva – sull’assunto che l’obbligazione di pagamento del prezzo degli alloggi gravasse sulla società Mozzate Patrimonio – e, preliminarmente, deducendo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in favore del giudice amministrativo.

7. Dopo lo svolgimento dell’udienza di comparizione delle parti il Comune di Mozzate ha proposto istanza di regolamento preventivo di giurisdizione, con ricorso ex art. 41 c.p.c., chiedendo a queste Sezioni Unite di affermare la giurisdizione del giudice amministrativo.

8. La società Papa Costruzioni si è costituita in questa sede sostenendo che la giurisdizione sulla presente controversia competerebbe al giudice ordinario, avendo il giudizio ed oggetto il diritto soggettivo dell’Impresa al corrispettivo convenuto per le opere dalla stessa eseguite.

9. Il ricorso – originariamente chiamato per la camera di consiglio del 12.5.20 e, quindi, rinviato di ufficio ai sensi del D.L. 8 marzo 2020, n. 11, art. 1, comma 1, (Misure straordinarie ed urgenti per contrastate l’emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell’attività giudiziaria) – è stato discusso nella camera di consiglio del 22.9.20, per la quale entrambe parti hanno depositato memorie illustrative ed il Procuratore Generale ha depositato requisitoria scrittaf concludendo per l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario sul rilievo che: “non è dato cogliere nella domanda attorea nessun riferimento, diretto o indiretto, a provvedimenti autoritativi o a comportamenti riconducibili al Comune di Mozzate che siano espressione dell’esercizio di pubblici poteri con riferimento alla materia urbanistico-edilizia, venendo piuttosto in considerazione l’inadempimento degli obblighi di pagamento ritenuti gravanti sull’Comune”.

10. Il Collegio osserva che la pretesa avanzata in via monitoria dalla società Papa Costruzioni nei confronti del Comune di Mozzate trova causa nel rapporto sorto tra le parti con la “convenzione area PEEP di via Brera” del 5 marzo 2008, il cui contenuto è stato sintetizzato nel p. 3 che precede. L’Impresa si pretende creditrice del Comune di Mozzate sulla base del rapporto sorto da detta convenzione e sostiene che, contrariamente a quanto sostenuto in giudizio dal Comune, tale convenzione non sarebbe stata modificata dalla successiva “convenzione relativa agli interventi di edilizia abitativa convenzionata di cui al comparto Brera” del 22 maggio 2009, il cui contenuto è stato sintetizzato nel p. 4 che precede.

11. L’oggetto del giudizio si risolve dunque nell’interpretazione di tali due convenzioni e nel conseguente accertamento dei diritti e degli obblighi che dalle stesse sorgono.

12. Tanto premesso, si deve evidenziare che sia la convenzione del 5 marzo 2008 che la convenzione del 22 maggio 2009 sono state stipulate nell’ambito delle linee di indirizzo per il convenzionamento con la società Papa Costruzioni, approvate dal Comune con la Delib. n. 135 del 9 giugno 2007 (successivamente modificata ed integrata con la Delib. n. 188 del 30 agosto 2007), nella quale, come accennato nel p. 1 che precede, detta società era stata individuata, sulla base del progetto dalla stessa proposto, quale assegnataria di un lotto del Piano di Zona per l’ERP.

13. La menzionata Delib. n. 135/2007, a propria volta, era stata adottata in attuazione del programma regionale per l’edilizia residenziale pubblica 2007-2009 della Regione Lombardia, volto alla realizzazione di interventi destinati all’incremento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica.

14. Nel quadro così descritto, la convenzione del 5.3.2008, costituente il titolo del credito azionato in via monitoria dalla società Papa Costruzioni, deve qualificarsi come convenzione urbanistica, rientrante nel paradigma degli “accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo” di cui all’art. 133 c.p.a., lett. a), n. 2); tale convenzione ha infatti costituito lo strumento negoziale attraverso il quale il Comune, nell’esercizio della propria potestà di governo del territorio, ha concretamente attribuito la destinazione ad edilizia residenziale pubblica al terreno di cui la società Papa era diventata (con atto contestualmente stipulato in attuazione del medesimo programma) proprietaria.

15. Deve pertanto affermarsi che la presente controversia appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, in conformità all’insegnamento di questa Suprema Corte regolatrice (SSUU n. 13701/2018) alla cui stregua “sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione agli accordi integrativi del contenuto di provvedimenti amministrativi di natura concessoria, i quali, costituendo anche essi espressione – pur dopo le modifiche apportate dalla L. n. 15 del 2005, art. 7 alla L. n. 241 del 1990, art. 11, di un potere discrezionale della P.A., sono assoggettati al sindacato del giudice a cui appartiene la cognizione sull’esercizio di tale potere. (Nella specie, la S.C., in sede di regolamento di giurisdizione, ha affermato che spetta al giudice amministrativo conoscere la domanda di accertamento in merito all’interpretazione di alcune clausole di un contratto di compravendita stipulato tra una società commerciale e un Comune, avente ad oggetto il trasferimento di un terreno comunale con l’obbligo, a titolo di corrispettivo, di edificarvi un complesso edilizio da adibirsi a residenza sanitaria e di riservare una quota di posti letto, in modo permanente, all’ente pubblico)”. In termini, SSUU n. 584/2014: “sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione agli accordi integrativi del contenuto di provvedimenti amministrativi di natura concessoria, i quali, costituendo anche essi espressione – pur dopo le modifiche apportate dalla L. 11 febbraio 2005, n. 15, art. 7, alla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 11, – di un potere discrezionale della P.A., sono assoggettati al sindacato del giudice a cui appartiene la cognizione sull’esercizio di tale potere. (Nella specie, la S.C. ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione ad un giudizio avente ad oggetto l’asserita decadenza della società concessionaria di un’area – previamente acquisita da un Comune mediante il ricorso allo strumento espropriativo ed in vista della realizzazione di un impianto produttivo la L. 22 ottobre 1971, n. 865, ex art. 27, comma 6, – per un supposto inadempimento della convenzione con cui l’ente concedente aveva trasferito alla predetta società la proprietà dell’area, trattandosi di controversia relativa ad una questione collegata ad una categoria di atti – cessione di beni pubblici, convenzione, concessione edilizia – attribuiti alla giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi, nel complesso, del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. a, n. 2, lett. b ed f)”. Ancora, nello stesso senso, SSUU n. 306/2013: “La controversia concernente la domanda di nullità dell’assegnazione, trasfusa in un atto di compravendita, di un lotto ricompreso in un piano per insediamenti produttivi (P.I.P.) e la richiesta risarcitoria da condotta omissiva della P.A., in tesi contrastante con il dovere di assicurare l’idoneità del bene assegnato rispetto allo scopo per il quale era stato inserito nel piano, è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, giacchè riguarda questioni strettamente correlate a provvedimenti amministrativi (cessione di beni pubblici, convenzione tra comune e concessionario o acquirente, concessione edilizia) costituenti esercizio di poteri autoritativi fino a quando non sia realizzata la finalità pubblicistica cui la cessione è diretta, che rientrano in tale giurisdizione alla stregua del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. b), investendo, altresì, il buon governo del territorio ed il suo uso, anch’essi riservati alla medesima giurisdizione giusta comma 1, lett. f), della citata disposizione, e dovendo, infine ricondursi la convenzione regolante il rapporto con l’assegnatario del lotto alla figura degli accordi di natura pubblica, previsti dal comma 1, lett. a), n. 2, di detta norma.

16. Conviene ancora aggiungere, conclusivamente, che anche la Corte costituzionale, con la sentenza n. 179/2016, ha sottolineato che “In quanto inserite nell’ambito del procedimento amministrativo, le convenzioni e gli atti d’obbligo stipulati tra pubblica amministrazione e privati costituiscono pur sempre espressione di un potere discrezionale della stessa pubblica amministrazione. Tali moduli convenzionali di esercizio del potere amministrativo non hanno, quindi, specifica autonomia. In coerenza con i principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale, il fondamento di tali ipotesi di giurisdizione esclusiva viene legittimamente individuato nell’esercizio, ancorchè in via indiretta o mediata, del potere pubblico”.

17. Deve quindi, in definitiva, affermarsi la giurisdizione del giudice amministrativo – davanti al quale vanno rimesse le parti – il quale regolerà anche le spese di questo giudizio.

P.Q.M.

La Corte regola la giurisdizione dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo, davanti al quale rimette le parti.

Spese al merito.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 22 settembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 4 dicembre 2020

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