Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 27684 del 29/10/2019

Cassazione civile sez. un., 29/10/2019, (ud. 08/10/2019, dep. 29/10/2019), n.27684

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PETITTI Stefano – Primo Presidente f.f. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di sez. –

Dott. BISOGNI Giacinto – Presidente di sez. –

Dott. GRECO Antonio – Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – rel. Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 6328-2018 proposto da:

COMUNE DI BRESSO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in Roma, Via Barnaba Tortolini 30, presso il Dott.

Giuseppe Placidi, rappresentato e difeso dall’avvocato Umberto

Fantigrossi;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in Roma, Via Polibio 15, presso lo studio dell’avvocato

Giuseppe Lepore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello

Mandarano, Elisabetta D’Auria ed Angela Bartolomeo;

REGIONE LOMBARDIA, in persona del Presidente pro tempore,

elettivamente domiciliata in Roma, Viale delle Milizie 34, presso lo

studio dell’avvocato Cristiano Bosin, rappresentata e difesa

dall’avvocato Marco Cederle;

– controricorrenti –

e contro

CITTA’ METROPOLITANA DI MILANO, PRESIDENTE DELLA REGIONE LOMBARDIA,

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DELL’AMBIENTE E

DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE, AIPO – AGENZIA

INTERREGIONALE PER IL PO, PARCO NORD MILANO, METROPOLITANA MILANESE

S.P.A.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 185/2017 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE

PUBBLICHE, depositata il 13/09/2017;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

08/10/2019 dal Consigliere Dott. Luigi Giovanni Lombardo;

Udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

Finocchi Ghersi Renato, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

Uditi gli avvocati Umberto Fantigrossi, Angela Bartolomeo e Cristiano

Bosin per delega dell’avvocato Marco Cederle.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. – Il Comune di Bresso impugnò, dinanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, denunciando plurimi profili di illegittimità: 1) il provvedimento (non indicato negli estremi), con il quale il Comune di Milano aveva deliberato di realizzare le opere di sistemazione idraulica e di laminazione delle piene del torrente (OMISSIS) e di affidarne l’esecuzione alla società Metropolitana Milanese s.p.a.; 2) il decreto n. 4186 del 12/05/2016, col quale la Regione Lombardia aveva effettuato la valutazione impatto ambientale (d’ora in poi, V.I.A.) delle opere, formulando una valutazione positiva con “prescrizioni”.

Presentando motivi aggiunti, il Comune di Bresso ebbe poi ad impugnare: 1) il decreto n. 1 del 30/11/2015 del delegato del Commissario governativo, col quale erano stati individuati gli enti attuatori degli interventi da eseguire; 2) il piano di stralcio per le aree metropolitane e le aree urbane con alto livello di popolazione esposta al rischio di alluvioni di cui al D.P.C.M. 15 settembre 2015; 3) l’accordo di programma per l’utilizzo delle risorse di cui al detto decreto relativo alle opere da realizzare nel torrente (OMISSIS).

Nella resistenza del Comune di Milano e della Regione Lombardia, l’adito Tribunale dichiarò il ricorso in parte tardivo e in parte inammissibile: tardivo per la parte con la quale si impugnava il provvedimento di approvazione del progetto, ritenuto dal T.S.A.P. “definitivo”; inammissibile (in ragione della genericità delle censure) per la parte con cui veniva impugnato il decreto di valutazione di impatto ambientale. Dichiarò inoltre la tardività dei motivi aggiunti.

2. – Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso il Comune di Bresso sulla base di tre motivi.

Hanno resistito con controricorso il Comune di Milano e la Regione Lombardia.

Le altre parti, ritualmente intimate, non hanno svolto attività difensiva.

In prossimità dell’udienza, sia il ricorrente che i controricorrenti hanno depositato memoria ex art. 378 c.p.c.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Preliminarmente, va esaminata l’eccezione con la quale la Regione Lombardia ha dedotto il difetto di legittimazione attiva del Comune di Bresso ad impugnare i provvedimenti oggetto del ricorso dinanzi al T.S.A.P., trattandosi di provvedimenti riguardanti opere da eseguirsi interamente nel territorio di altro comune (il Comune di Milano).

L’eccezione è infondata e va respinta.

Invero, dalla sentenza impugnata (p. 8) risulta che le opere di sistemazione idraulica del torrente (OMISSIS), seppure da eseguirsi nel territorio del Comune di Milano, erano state tuttavia progettate al confine col territorio del Comune di Bresso. Stante la contiguità dei territori, sussiste quella “vicinitas” che incardina la legittimazione ad impugnare (Consiglio di Stato, sez. IV, 13/07/2011, n. 4268; Consiglio di Stato, sez. IV, 27/03/2019, n. 2025), essendo evidente l’interesse del Comune di Bresso ad interloquire sulla progettazione di opere che, ove risultassero inadeguate, non sottrarrebbero il territorio di quel comune al pericolo di esondazioni del torrente (OMISSIS).

2. – Superata l’eccezione di difetto di legittimazione attiva proposta con riferimento al ricorso originario, può passarsi all’esame dei motivi formulati col ricorso proposto dinanzi a questa Suprema Corte.

2.1. – Col primo motivo di ricorso, si deduce (ex art. 360 c.p.c., n. 3) la violazione e la falsa applicazione del R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, art. 100 c.p.c. e art. 39 cod. proc. amm., per avere il T.S.A.P. ritenuto che il ricorso fosse stato tardivamente proposto.

Secondo il ricorrente, il T.S.A.P. avrebbe errato a ritenere che il progetto sottoposto alla V.I.A. fosse “definitivo” in forza dell’accordo di programma del 2015; tale progetto, invece, non sarebbe stato affatto definitivo, essendo ancora passibile di modifiche sostanziali a seguito della valutazione di impatto ambientale.

Il motivo è fondato.

Il progetto delle opere da eseguire, di cui al detto provvedimento impugnato, è stato assoggettato alla procedura di V.I.A., divenendo così passibile di modifiche sostanziali a seguito della valutazione di impatto ambientale.

Quel progetto, perciò, non avrebbe potuto essere considerato “definitivo”, costituendo – al contrario – un mero atto preparatorio interno al procedimento, con effetti solo prodromici.

E’ irrilevante, allora, la circostanza che il Comune di Bresso abbia avuto conoscenza di tale progetto a partire dalla data della seconda seduta della conferenza dei servizi relativa alla procedura di V.I.A. Tale conoscenza, infatti, non era idonea a far decorrere il termine per impugnare previsto dal R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 143 (T.U. sulle acque), potendo tale termine decorrere solo dalla conoscenza del successivo provvedimento di adozione del progetto definitivo, a seguito della conclusione della procedura di V.I.A.

Ora, nel corso della procedura di V.I.A., il Comune di Bresso ha avanzato osservazioni sul progetto e ne chiesto la modifica. E’ evidente, allora, che solo col provvedimento di V.I.A. (il secondo provvedimento impugnato col ricorso, costituito dal decreto n. 4186 del 12/05/2016), che ha respinto le osservazioni del Comune ricorrente, poteva sorgere – come è sorto – l’interesse dell’ente comunale ad impugnare.

Ne deriva che il Comune di Bresso ha impugnato tempestivamente non solo il provvedimento definitivo di V.I.A. (la cui autonoma impugnabilità è peraltro ammessa da pacifica giurisprudenza, in quanto provvedimento di per sè potenzialmente lesivo della tutela dell’ambiente: cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 29/08/2019, n. 5984; Consiglio di Stato, sez. IV, 13/09/2017, n. 4327; nello stesso senso, Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche n. 77/2019 del 25/02/2019), ma anche l’originario progetto (non definitivo) delle opere, quale atto preparatorio con effetti meramente prodromici, in quanto tale sottratto all’onere di immediata impugnazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 04/04/2008, n. 1434; Consiglio di Stato, sez. V, 09/10/2006, n. 5957).

2.2. – Col secondo motivo, si deduce (ex art. 360 c.p.c., n. 3) la violazione e la falsa applicazione del R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, art. 100 c.p.c. e art. 39 cod. proc. amm., per avere il T.S.A.P. ritenuto la tardività dei motivi aggiunti, con i quali il Comune di Bresso aveva impugnato una serie di atti di cui aveva avuto conoscenza in seno al procedimento di V.I.A. e, dunque, ben prima del termine di sessanta giorni di cui all’art. 143 cit.

La censura rimane assorbita nell’accoglimento del primo motivo.

2.3. – Col terzo motivo, si deduce (ex art. 360 c.p.c., n. 3) la violazione e la falsa applicazione dell’art. 40 cod. proc. amm., comma 1, per avere il T.S.A.P. ritenuto inammissibile, per la genericità delle censure, il ricorso proposto dal Comune di Bresso avverso il decreto n. 4186 del 12/05/2016, col quale la Regione Lombardia aveva effettuato la valutazione impatto ambientale (V.I.A.) delle opere.

La censura è fondata.

Dall’esame del ricorso originario, cui la Corte può accedere quale giudice del fatto processuale, risulta che il Comune di Bresso ebbe a dolersi della circostanza che il provvedimento definitivo di valutazione di impatto ambientale aveva ignorato le osservazioni al progetto mosse dall’ente comunale in seno al procedimento di V.I.A.; in particolare, secondo il Comune, sarebbero state ignorate le critiche circa la utilità delle vasche di laminazione e quelle relative agli effetti ambientali delle fasi di riempimento delle vasche con le acque del (OMISSIS) e di successivo recupero e trattamento delle acque e dei fanghi.

Ritiene il Collegio che le censure mosse dal ricorrente sul punto non sono generiche, risultando – al contrario – sufficientemente specifiche per poter essere valutate dal T.S.A.P.

Anche tale motivo, pertanto, deve essere accolto.

3. – In definitiva vanno accolti il primo e il terzo motivo; va dichiarato assorbito il secondo; la sentenza impugnata va cassata con rinvio al T.S.A.P., in diversa composizione.

Il giudice di rinvio provvederà anche in ordine alle spese relative al presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione, pronunciando a Sezioni Unite, accoglie il primo e il terzo motivo; dichiara assorbito il secondo; cassa la sentenza impugnata in relazione alle censure accolte e rinvia, anche per le spese del presente giudizio di legittimità, al Tribunale superiore delle Acque Pubbliche in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 8 ottobre 2019.

Depositato in Cancelleria il 29 ottobre 2019