Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 27496 del 10/12/2013

Civile Ord. Sez. U Num. 27496 Anno 2013
Presidente: RORDORF RENATO
Relatore: GIUSTI ALBERTO

ORDINANZA
sul ricorso 3768-2013 proposto da:
SUN GARDEN s.r.I., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, via Alfredo Casella, n. 38, presso lo studio dell’Avv. Giancarlo Sabbadini, dal quale è rappresentata e difesa, in
forza di procura speciale a margine del ricorso, unitamente all’Avv. Giovanni Battista Martini;
– ricorrente contro
UNIONE COOPERATIVA FLORICOLTORI DELLA RIVIERA soc. coop. a r.I., in
persona del legale rappresentante pro tempore;
– intimata per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente innanzi al
Tribunale di Sanremo nella causa inscritta al numero 536-2012 di registro
generale.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 3 dicembre 2013 dal Consigliere relatore Dott. Alberto Giusti;

Data pubblicazione: 10/12/2013

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Carmelo Sgroi, il quale ha chiesto che le
Sezioni Unite della Corte, in camera di consiglio, vogliano, in via preliminare, dichiarare inammissibile il ricorso per regolamento preventivo e, in subordine, dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario.
Ritenuto in fatto

ha proposto opposizione contro il decreto emesso dal Tribunale di Sanremo
in data 16 gennaio 2012, e notificato il successivo 17 febbraio, con cui, su
istanza della società cooperativa a r.l. Unione Cooperativa Floricoltori della
Riviera (d’ora in poi, anche UCFlor), era stato ad essa ingiunto il pagamento della somma di euro 50.350,39, oltre accessori, a titolo di corrispettivo
dell’utilizzo in via esclusiva di due box, e relativi servizi, posti all’interno
del complesso del mercato dei fiori del Comune di Sanremo.
L’opponente ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in
favore del giudice amministrativo e, nel merito, ha chiesto la revoca del
decreto ingiuntivo, in quanto il credito domandato in via monitoria non
sussisterebbe nell’entità richiesta e, comunque, sarebbe da ritenere interamente compensato con la somma dovuta ad essa Sun Garden in forza
della spiegata domanda riconvenzionale di condanna della UCFlor al risarcimento del danno per la mancata manutenzione straordinaria dei locali e
delle attrezzature.
In detta controversia si è costituita l’Unione Floricoltori, resistendo.
2. – Nella pendenza di questo giudizio dinanzi al Tribunale di Sanremo, la
società Sun Garden ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, con atto notificato il 29 gennaio 2013.
L’intimata Unione Floricoltori non ha svolto attività difensiva in questa sede.
3. – Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio sulla
base delle conclusioni scritte del pubblico ministero, il quale ha chiesto alla
Corte, in via preliminare, di dichiarare inammissibile il ricorso per regolamento preventivo, e, in subordine, di dichiarare la giurisdizione del giudice
ordinario.
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1. – La s.r.l. Sun Garden, con atto di citazione notificato il 27 marzo 2012,

La ricorrente ha depositato una memoria in replica alle conclusioni del
pubblico ministero.
Considerato in diritto
1. – L’eccezione preliminare di inammissibilità sollevata dal pubblico ministero è basata sul rilievo che il giudice a quo, con ordinanza in data 24 dicembre 2012, ha concesso la provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo

risdizione del giudice adito. Per questa stessa parte l’atto sarebbe idoneo,
secondo il pubblico ministero, a costituire quella “qualsiasi decisione, anche soltanto limitata alla giurisdizione o ad altra questione processuale”
che preclude, in base all’art. 41 cod. proc. civ., la proposizione dell’istanza
per regolamento preventivo.
L’eccezione è infondata.
La proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione non è preclusa
dalla circostanza che il giudice dell’opposizione abbia accolto la richiesta di
conferire al decreto ingiuntivo la provvisoria esecuzione ai sensi dell’art.
648 cod. proc. civ., pur se – come nella fattispecie – ai fini della pronuncia
egli abbia respinto la contestazione sulla giurisdizione. Il provvedimento di
concessione della provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo opposto,
infatti, non ha carattere definitivo e decisorio ed è pertanto inidoneo a contenere una statuizione sulla giurisdizione su cui possa formarsi il giudicato
(Cass., Sez. Un., 14 maggio 2007, n. 10941; Cass., Sez. Un., 20 giugno
2012, n. 10132).
2. – Passando al merito della proposta istanza di regolamento, con essa la
società ricorrente sostiene che il rapporto che lega l’opponente alla UCFlor
consiste in una concessione, avente ad oggetto la porzione di complesso
edilizio destinato a mercato dei fiori di proprietà del Comune di Sanremo,
affidato in gestione alla UCFlor con la convenzione in data 10 febbraio
1981, poi sostituita da quella in data 15 aprile 2010; tale rapporto non potrebbe essere sic et simpliciter assimilato ad un contratto di sublocazione,
se prima non venga dimostrato dalla UC Flor che tale porzione di mercato
rientra nel patrimonio disponibile del Comune di Sanremo. La controversia
– afferma la ricorrente – investirebbe l’esercizio di poteri discrezionali-

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opposto e, in quella sede, ha statuito sulla (ritenuta sussistenza della) giu-

valutativi nella determinazione del canone, che sarebbe stato raddoppiato
unilateralmente.
2.1. – Ritengono queste Sezioni Unite che debba essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario.
2.2. – Dagli atti risultano le seguenti circostanze di fatto.

tata, è concessionaria del Comune di Sanremo nella gestione del nuovo
mercato comunale dei fiori in forza della convenzione in data 1° ottobre
1999 e poi della convenzione in data 15 aprile 2010. In particolare,
quest’ultima convenzione, all’art. 7, sotto la rubrica Gestione e controlli,
nel prevedere che la gestione del mercato deve essere svolta “secondo criteri di economicità, efficienza, efficacia e parità di trattamento tra gli operatori e deve tendere al pareggio di bilancio”, stabilisce, per un verso, che
UCFlor ha facoltà di concedere ai soggetti operanti sul mercato spazi, anche ad uso esclusivo, facendo propri i relativi proventi, tramite subconcessioni “coerenti con la funzione mercatale o comunque finalizzate a promuovere, direttamente o indirettamente, lo sviluppo del settore floricolo”;
e, per l’altro verso, che “i canoni e le tariffe di mercato per l’utilizzo degli
spazi, anche attrezzati, sono corrisposti al gestore dai soggetti operanti nel
mercato e devono assicurare almeno la copertura dei costi di gestione”.
L’Unione Cooperativa Floricoltori e la società Sun Garden erano legate da
un rapporto di subconcessione avente ad oggetto spazi (i box contraddistinti dai nn. 13 e 14) all’interno del mercato. Tale subconcessione (per la
quale era esclusa qualsiasi rinnovazione automatica alla scadenza della relativa convenzione) ha avuto durata dal 1° novembre 2009, data di sottoscrizione della scrittura privata inter partes, al 30 giugno 2010. Alla scadenza della convenzione la subconcessione non è stata rinnovata, ma la
società Sun Garden è rimasta nella detenzione dei locali.
Con il decreto oggetto di opposizione alla società Sun Garden è stato ingiunto il pagamento dei corrispettivi dovuti per l’occupazione” dei locali
dal dicembre 2010 al novembre 2011, ossia per un periodo successivo alla
scadenza della subconcessione.

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L’Unione Cooperativa Floricoltori, società cooperativa a responsabilità limi-

2.3. – Tanto premesso, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera b), del codice del processo amministrativo, approvato con il d.lgs. 2 luglio 2010, n.
104, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
«le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti
di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti
indennità, canoni ed altri corrispettivi».

vigore della norma corrispondente contenuta nell’art. 5 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034), le controversie concernenti indennità, canoni od
altri corrispettivi, riservate alla giurisdizione del giudice ordinario, sono
quelle con contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo
un potere di intervento della P.A. a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolga la verifica dell’azione autoritativa della P.A.
sul rapporto concessorio sottostante, ovvero quando investa l’esercizio di
poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economicoaziendali (sia sull’an che sul quantum), la medesima, in base ai criteri generali di riparto, è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del
giudice amministrativo (Sez. Un., 23 ottobre 2006, n. 22661; Sez. Un., 24
giugno 2011, n. 13903; Sez. Un., 12 ottobre 2011, n. 20939; Sez. Un., 25
novembre 2011, n. 24902).
Si è altresì chiarito che, in tema di concessione in uso esclusivo a privati di
beni demaniali, il giudice ordinario conosce di ogni controversia relativa agli obblighi derivanti da rapporti di natura privatistica che accedono a quello di concessione – come il rapporto di subconcessione tra il concessionario
ed il terzo per l’utilizzazione del bene pubblico – quando l’Amministrazione
concedente resti totalmente estranea a detto rapporto derivato e non possa quindi ravvisarsi alcun collegamento tra l’atto autoritativo concessorio e
il rapporto medesimo (Sez. Un., 23 luglio 2001, n. 10013; Sez. Un., 2 dicembre 2008, n. 28549).
Ora, essendo nella specie la subconcessione di porzione di area demaniale
comunale scaduta e persistendo l’utilizzazione del bene da parte del
subconcessionario, la domanda del subconcedente diretta ad ottenere il
corrispettivo dovuto per l’occupazione del bene oltre il termine finale del
– 5 –

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (formatasi anche nel

rapporto, in base ad una causa petendi riconducibile alla applicazione del
principio di cui all’art. 1591 cod. civ. (Cass., Sez. I, 5 maggio 2011, n.
9977), rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di controversia contrassegnata da un contenuto meramente patrimoniale in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa” (Cass., Sez. Un., 31 luglio 2008,

Né può dirsi che la controversa coinvolga la verifica dell’azione autoritativa
per avere UCFlor richiesto ed ottenuto, a titolo di danni per ritardata restituzione dei due box, un importo maggiore rispetto a quello a suo tempo
previsto nella convenzione accessiva alla subconcessione.
E ciò per un duplice ordine di considerazioni.
Innanzitutto perché, essendo detta subconcessione oramai scaduta, non si
è – per definizione – di fronte ad una rideterminazione del corrispettivo
nell’esercizio di una attività autoritativa suscettibile di esplicarsi nella pendenza del rapporto; mentre appartiene al merito della controversia – e non
influisce sul piano della giurisdizione – stabilire se il subconcedente possa
pretendere, a titolo di danni per ritardata restituzione, una somma parametrata sui (nuovi) canoni fissati nelle convenzioni nel frattempo stipulate
con i subconcessionari di altre aree del mercato comunale.
In secondo luogo, e nello specifico, perché la determinazione del canone
nei rapporti di subconcessione tra UCFlor e gli operatori, non essendo neppure soggetta alla approvazione del Comune concedente, con comporta alcuna ponderazione di interessi pubblici né costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa, ma implica soltanto una valutazione di ordine tecnico, da condursi secondo parametri di carattere economico-aziendale improntati alla “parità di trattamento tra gli operatori” e all’obiettivo (particolarmente importante per UCFlor, che ha goduto di erogazioni e finanziamenti pubblici) di “assicurare almeno la copertura dei costi di gestione”
(cfr. Cass., Sez. Un., 3 luglio 2006, n. 15198; Cass., Sez. Un., 4 luglio
2006, n. 15217).
Del resto – come osserva condivisibilmente il pubblico ministero nelle sue
conclusioni – rispetto a detta domanda in monitorio la convenuta opponen-

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n. 20749).

te ha poi proposto riconvenzionale per pretese patrimoniali a titolo di violazione di obblighi della subconcedente UCFlor di mantenimento della cosa
in buono stato e per vizi della cosa data in subconcessione: una domanda,
anch’essa, di contenuto meramente patrimoniale, la quale non coinvolge la
verifica dell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali
dell’Amministrazione.

attività difensiva in questa sede.
PER QUESTI MOTIVI

La Corte, pronunciando sul ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario.
Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 3 dicembre 2013.

3. – Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, non avendo l’intimata svolto