Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 27466 del 29/12/2016

Cassazione civile, sez. un., 29/12/2016, (ud. 06/12/2016, dep.29/12/2016),  n. 27466

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CANZIO Giovanni – Primo Presidente –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez. –

Dott. MAZZACANE Vincenzo – Presidente di sez. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Consigliere –

Dott. BIANCHINI Bruno – rel. Consigliere –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. DE CHIARA Carlo – Consigliere –

Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

Sul ricorso (iscritto al n.r.g. 28228/15) proposto da:

C.G. ((OMISSIS)) rappresentato e difeso dall’avv. Claudio

Rugolo, come da procura speciale a margine del ricorso; con

domicilio eletto presso lo stesso in Messina via A. Martino n. 96;

ex lege presso la Cancelleria della Corte di Cassazione;

– ricorrente –

Nei confronti di:

Regione Sicilia, (c.f. (OMISSIS)) In persona del Presidente in

carica;

Assessorato dell’Istruzione e della formazione professionale della

regione siciliana in persona dell’assessore pro tempore;

parti entrambe rappresentate e difese dall’Avvocatura Generale dello

Stato ed elettivamente domiciliate presso gli uffici della predetta

in Roma, via Dei Portoghesi n. 12;

– controricorrenti –

Nonchè di:

– Associazione nazionale Famiglie di Emigrati (A.N.F.E.) Delegazione

regionale con sede in (OMISSIS);

– parte intimata –

avente ad oggetto regolamento preventivo di giurisdizione in

relazione alla causa n.r.g. 5057/2013 pendente presso il Tribunale

di Palermo;

Udito l’avv. Claudio Rugolo per il ricorrente nella camera di

consiglio del 6 dicembre 2016;

udite le conclusioni del P.M., in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. IACOVIELLO Francesco Mauro, che si è riportato alle

conclusioni scritte dell’8 giugno 2016.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione siciliana, con la sentenza 2947/2012 condannò per procurato danno erariale: l’Assessore pro tempore per l’istruzione e la formazione professionale della stessa Regione; i funzionari responsabili per il finanziamento di iniziative di formazione professionale per l’anno 2009; l’architetto C.G., dirigente generale del dipartimento, per aver consentito che fosse erogato, al di fuori della normativa applicabile alla fattispecie, un finanziamento aggiuntivo all’Associazione Nazionale Famiglie Emigrati (ANFE) delegazione regionale (OMISSIS); confermata parzialmente la sentenza in sede di appello, il Dirigente Generale dell’Assessorato regionale annullò il provvedimento e ingiunse all’ANFE il pagamento della somma di Euro 2.185.488,88; l’ente suddetto propose opposizione innanzi al Tribunale di Palermo; l’Avvocatura dello Stato eccepì preliminarmente il difetto di giurisdizione; svolse intervento lo stesso C. in adesione della posizione della parte pubblica e, quindi, proponendo regolamento preventivo di giurisdizione.

2 La causa è stata assegnata alle sezioni Unite ai sensi dell’art. 41 c.p.c.; il Procuratore generale ha rassegnato le sue conclusioni scritte, chiedendo che si affermasse la giurisdizione del giudice amministrativo.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

p. 1 – Devono preliminarmente delibarsi la natura e le finalità dell’opposizione dell’ANFE perchè è in relazione ad essa che, in progressione logica, può giudicarsi sulla legittimazione all’intervento del C. e, di seguito, sulla fondatezza del proposto regolamento preventivo.

p.1.a – Come accennato nella narrativa dell’antefatto processuale, l’arch. C. spiegò intervento – qualificato ad opponendum – nell’ambito del procedimento di opposizione all’esecuzione esattoriale (così qualificata dall’ ANFE), non già per sostenere le posizioni dell’associazione agente, bensì per aderire alla tesi della parte pubblica, sia in punto di identificazione del giudice avente giurisdizione sulla dedotta invalidità del provvedimento di ingiunzione, sia in ordine alla infondatezza della opposizione.

p. 1.b – La Regione Sicilia ha contestato che l’opposizione di che trattasi potesse inquadrarsi nell’ambito del procedimento previsto dal R.D. n. 639 del 1910, essendo in realtà diretta alla caducazione del Decreto Dirigenziale n. 498 del 2013, con il quale erano stati annullati in via di autotutela i decreti dirigenziali che avevano disposto l’erogazione dei finanziamenti a titolo di integrazione e si era ingiunto all’ANFE di restituire quanto indebitamente percepito; sostiene in proposito – in ciò trovando l’adesione del C. – che il provvedimento di autoannullamento veniva ad incidere su posizioni soggettive successive alla erogazione (e quindi originariamente qualificabili di diritto soggettivo) degradate ad interesse (legittimo) al corretto esercizio del potere di autotutela dell’ente pubblico, così che la controversia dovrebbe essere attribuita alla giurisdizione amministrativa.

p. 1.c – Non può accedersi a tale conclusione.

p. 1.c.1 – L’opponente ANFE ha fatto valere: a – un vizio nel procedimento di notificazione della ingiunzione; b – la indebita utilizzazione del procedimento di riscossione di cui al R.D. n. 639 del 1910 in considerazione del fatto che il provvedimento di autoannullamento avrebbe riguardato solo i decreti assessoriali disponenti i finanziamenti in integrazione ma non anche i decreti in attuazione dei quali l’integrazione stessa era stata deliberata; c – la non utilizzabilità delle decisioni della Corte dei Conti a costituire il presupposto per la determinazione dell’indebito, non essendovi stato, in quella sede, alcun accertamento in merito alla illegittimità del decreto dirigenziale disponente la integrazione del finanziamento.

p. 1.c.2 Posto ciò, va ricordato che il procedimento di opposizione di cui al citato R.D. n. 639 del 1910, è diretto a sindacare la pretesa dell’Erario di pagamento di somme sulla base di un titolo: nell’ambito del giudizio di opposizione all’ingiunzione l’Amministrazione, che assume sul piano dell’onere della prova la posizione di attore in senso sostanziale (non diversamente da quanto avviene nel procedimento monitorio ex art. 633 c.p.c.) ove ne chieda conferma in giudizio (vuoi espressamente, vuoi implicitamente instando per il rigetto dell’opposizione) esercita una domanda che è appunto quella di veder riconosciuto in tutto od in parte il diritto di recupero così azionato (vedi Cass. 10132/05 e 16067/05). La cognizione del giudice non può dunque limitarsi alla verifica dei presupposti formali di validità dell’atto impositivo ma deve estendersi al merito della pretesa erariale in esso espressa, sulla cui fondatezza è tenuto comunque a statuire, anche a prescindere da una specifica richiesta in tal senso e sulla base degli elementi di prova addotti dall’ente creditore e contrastati dal soggetto ingiunto (così Cass. sez trib. 19194/2006).

p.1.c.3 – Da quanto sopra dedotto, emerge la corretta individuazione, da parte dell’opponente ANFE, del mezzo processuale idoneo a contestare la fondatezza della pretesa restitutoria della Regione e quindi la non pregiudizialità di una impugnazione del decreto dirigenziale di autoannullamento – non basato su una diversa valutazione dell’interesse pubblico posto a fondamento del provvedimento annullato ma discendente da una mera constatazione di una pronuncia per danno erariale resa dalla Corte dei Conti nei confronti di diversi soggetti, tra i quali il C. -; se ne ricava altresì che l’opposizione così strutturata non può che appartenere alla giurisdizione ordinaria.

p. 1.d — L’intervento del C., in sede di opposizione esattoriale, essendo diretto a sostenere la fondatezza dell’ingiunzione contro l’ANFE (che rappresenta l’unico soggetto ingiunto per il recupero dell’indebito oggettivo, volto a proprio vantaggio), trova legittimazione per le ripercussioni di fatto che l’accoglimento della opposizione potrebbe determinare sulla sua posizione di condannato in sede contabile (pur non risultando in atti ancora raggiunto da una ingiunzione di pagamento), atteso che il contributo del quale si richiede la restituzione all’ANFE ha costituito la base di calcolo per la riconosciuta responsabilità erariale dell’interveniente e della conseguente condanna.

p.1.d.1. – Va altresì riconosciuta la legittimazione dello stesso C. a proporre regolamento preventivo di giurisdizione, dal momento che, pur potendo essere, solo di fatto, avvantaggiato o pregiudicato dalla decisione che verrà presa sulla opposizione dell’ANFE, senza essere vincolato da un giudicato maturato su un rapporto (indebito oggettivo) al quale è rimasto estraneo (essendo stato condannato per danno erariale, che ha diversi presupposti soggettivi ed oggettivi), è comunque “parte” del procedimento di opposizione, e dunque legittimato a chiedere la risoluzione in via preventiva delle questioni di giurisdizione (ricordando che il regolamento ex art. 41 c.p.c. non è un mezzo di impugnazione in quanto è diretto a risolvere in via preventiva la relativa questione).

p. 2 – Scendendo all’esame del regolamento – per i profili non toccati dalla parte pubblica adiuvata – la giurisdizione del giudice amministrativo viene sostenuta sulla base della considerazione che il rapporto tra l’ANFE e la Regione siciliana doveva essere ricondotto nell’ambito di una concessione di servizio pubblico, atteso che i finanziamenti sono stati erogati affinchè l’ente rendesse un servizio generale a favore degli utenti (la formazione professionale), operando dunque come longa manus dell’amministrazione, giusta anche quanto stabilito dalla L.R. Sicilia n. 24 del 1976, art. 1. Posto ciò l’annullamento del provvedimento di integrazione del già erogato finanziamento andrebbe ricondotto alla previsione di cui all’art. 7 c.d. codice del processo amministrativo (approvato con D.Lgs. n. 104 del 2010), con devoluzione dunque della controversia al giudice amministrativo.

p. 2.a – Richiamato quanto sopra argomentato in merito all’oggetto dell’opposizione, ne discende che, non costituendo materia controversa la legittimità del provvedimento di annullamento, non reagisce sulla individuazione della giurisdizione la specificità del rapporto tra l’ANFE e la Regione e l’attrazione della prima nel novero dei soggetti concessionari di un pubblico servizio.

p. 3 – Per le medesime ragioni non può prestarsi adesione alle conclusioni scritte rassegnate dal Procuratore Generale presso questa Corte, che ha rinvenuto argomenti per sostenere l’esistenza del giudice amministrativo dal fatto che la giurisdizione del giudice ordinario deve essere affermata sol quando il finanziamento discenda, quanto a presupposti, direttamente dalla legge o comunque non sia espressione dell’esercizio di un potere discrezionale della P.A.; allorchè invece esso sia erogato all’esito di una valutazione discrezionale e la controversia si incentri sulla legittimità del provvedimento di revoca, allora la giurisdizione si appartiene al giudice amministrativo (viene citata Cass. Sez. Un. 1710 del 2013).

p. 4 Va dunque dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario la ripartizione delle spese anche del presente giudizio va rimessa alla determinazione del giudice presso il quale pende il giudizio di opposizione.

PQM

LA CORTE

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario adito che provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, il 6 dicembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 29 dicembre 2016