Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 27461 del 29/12/2016

Cassazione civile, sez. un., 29/12/2016, (ud. 06/12/2016, dep.29/12/2016),  n. 27461

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CANZIO Giovanni – Primo Presidente –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez. –

Dott. MAZZACANE Vincenzo – Presidente di sez. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Consigliere –

Dott. BIANCHINI Bruno – Consigliere –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – rel. Consigliere –

Dott. DE CHIARA Carlo – Consigliere –

Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 22859-2015 proposto da:

REGIONE SICILIANA, ASSESSORATO TURISMO, COMUNICAZIONE, TRASPORTI E

RAGIONERIA CENTRALE DELLA REGIONE e AZIENDA AUTONOMA TURISMO

PALERMO, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro

tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12,

presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e

difende ope legis;

– ricorrenti –

contro

G.G., elettivamente domiciliato in ROMA, LARGO LUIGI

ANTONELLI 10, presso lo studio dell’avvocato ANDREA COSTANZO,

rappresentato e difeso dall’avvocato MASSIMILIANO MARINELLI, per

delega in calce al controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

avverso la sentenza n. 730/2015 della CORTE D’APPELLO di PALERMO,

depositata il 10/07/2015;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

06/12/2016 dal Consigliere Dott. LUCIA TRIA;

udito l’Avvocato Ettore FIGLIOLIA per l’Avvocatura Generale dello

Stato;

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. IACOVIELLO

Francesco Mauro, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

ESPOSIZIONE DEL FATTO

1. Con sentenza n. 2009/2012 il Tribunale di Palermo, affermata la giurisdizione del giudice ordinario, respinse la domanda proposta da G.G. onde ottenere la condanna dell’Assessorato al Turismo della Regione Sicilia nonchè dell’Azienda Autonoma Turismo di Palermo e Monreale al pagamento della differenza tra il compenso percepito e quello asseritamente dovutogli per lo svolgimento della funzione di Commissario straordinario della predetta Azienda dal 27 marzo 2002 e il 22 novembre 2003, oltre accessori di legge.

2. Avverso la suddetta sentenza G.G. propose appello principale chiedendo l’accoglimento della propria domanda, mentre l’Assessorato Turismo Comunicazioni e Trasporti della Regione Siciliana nonchè l’Azienda Autonoma Turismo Palermo e Monreale, con appello incidentale, contestarono la statuizione di rigetto dell’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

3. La Corte d’appello di Palermo, pronunciando sugli appelli, dopo aver respinto la rinnovata eccezione di difetto di giurisdizione dell’AGO, in riforma della sentenza di primo grado, ha condannato le suindicate Amministrazioni, in solido, a corrispondere al G. il compenso commisurato al 75% dell’indennità di funzione minima stabilita per il Presidente della Provincia Regionale di Palermo limitatamente al periodo 27 marzo 2002-27 novembre 2002, data quest’ultima in cui il G. è cessato dalla carica di Commissario straordinario della predetta Azienda, secondo quanto stabilito nella delibera di nomina.

Per quel che qui interessa la Corte territoriale è pervenuta alla suddetta conclusione precisando che:

a) la lettura coordinata delle diverse norme che disciplinano i compensi spettanti ai pubblici funzionari titolari di posizioni apicali in organismi soggetti alla vigilanza della Regione Sicilia consente, in primo luogo, di escludere la sussistenza di una sfera di discrezionalità in capo alla P.A. rispetto alla liquidazione del compenso da attribuire alla figura istituzionale di cui si tratta – Commissario straordinario dell’APT – anche se essa viene inquadrata nella categoria dei funzionari onorari;

b) infatti, è indubbio che la piena assimilazione tra la suddetta figura e quella del Presidente dell’Azienda del Turismo di Palermo e Monreale ne comporti una piena equiparazione quanto a status giuridico ed economico, il che consente di abolire la “supposta discriminazione” tra titolari di organismi di amministrazione ordinaria e straordinaria;

c) in questa ottica può essere fatto riferimento, a pieno titolo, alla L.R. n. 6 del 2001, art. 83 per rinvenire la base giuridica per la quantificazione del compenso di cui si tratta, considerato il rinvio dinamico alla L.R. n. 15 del 1993, art. 1 e agli enti ed organismi ivi individuati;

d) tale argomento consente, da un lato, di respingere il supposto difetto di giurisdizione dell’AGO e, dall’altro, di enucleare le figure istituzionali destinatarie del sistema di quantificazione del compenso, in coerenza con l’intervento ricognitivo previsto dalla L.R. n. 2 del 2002, art. 129, comma 15, finalizzato alla individuazione degli enti cui è applicabile il trattamento in oggetto, tra quelli elencati nel D.P.R.S. 21 luglio 1994, formalmente non abrogato.

4. Il ricorso, illustrato da memoria, dell’Assessorato Turismo, Comunicazioni, Trasporti e Ragioneria Generale della Regione Siciliana nonchè dell’Azienda Autonoma Turismo Palermo, entrambi rappresentalie difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domanda la cassazione della sentenza per tre motivi.

Resiste, con controricorso, G. G. che propone, a sua volta, ricorso incidentale per un motivo.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1- Sintesi del ricorso principale.

1. Il ricorso è articolato in tre motivi.

1.1. Con il primo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 37 c.p.c..

Si sostiene l’erroneità della ritenuta sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, sull’assunto secondo cui quello di Commissario straordinario dell’Azienda Autonoma Turismo di Palermo e Monreale sarebbe da qualificare come un incarico assimilabile a quello del funzionario onorario il cui trattamento economico, in mancanza di specifiche previsioni di legge, resta infatti affidato alle libere e discrezionali determinazioni dell’autorità che procede alla relativa investitura, di fronte alle quali il funzionario ha un mero interesse legittimo, come affermato anche dalla giurisprudenza di legittimità.

Nella specie, diversamente da quanto affermato dalla Corte d’appello di Palermo, la determinazione dei compenso rientrava in un ambito affidato a scelte discrezionali dell’Amministrazione.

Infatti, anche dal parere n. 79/2008 del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, si desume che – diversamente da quanto affermato dalla Corte palermitana – nella specie non è applicabile la L.R. n. 6 del 2001, art. 83 il quale contiene la determinazione dei compensi dei soli presidenti degli organi di amministrazione ordinaria, la cui estensione era già stata esclusa dal D.P.R.S. 29 dicembre 1999 agli organi degli enti dei quali la L.R. n. 10 del 1999 aveva previsto la soppressione, tra i quali rientravano le Aziende Autonome di Soggiorno e Turismo.

1.2. Con il secondo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c..

Si assume che sarebbe affetta da ultrapetizione la statuizione di condanna, in solido, delle Amministrazioni attuali ricorrenti a corrispondere al G. il compenso commisurato al 75% dell’indennità di funzione minima stabilita per il Presidente della Provincia Regionale di Palermo, avendo G. G. chiesto la condanna al pagamento non dell’intero compenso, ma della sola differenza tra quanto percepito e quanto asseritamente dovutogli.

1.3. Con il terzo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e/o falsa applicazione della L.R. 3 maggio 2001, n. 6, art. 83 e della L.R. 26 marzo 2002, n. 2, art. 129, comma 15, lett. b.

Si ribadisce l’erroneità nel merito della decisione impugnata, sottolineandosi che non essendo applicabile il suindicato art. 83, mancherebbero i presupposti per l’accoglimento della rivendicata pretesa ad ottenere la differenza di compenso in oggetto.

2 – Sintesi del ricorso incidentale.

2. Con l’unico motivo di ricorso incidentale G. G. denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione dell’art. 429 c.p.c., comma 3, per avere la Corte palermitana omesso di condannare le suindicate Amministrazioni al pagamento degli interessi legali e della rivalutazione monetaria sulle somme liquidate.

3 – Esame delle censure.

3. Il primo motivo del ricorso principale è da accogliere.

3.1. E’ jus receptum che ai fini di risolvere le questioni di attribuzione della giurisdizione occorre fare riferimento al c.d. petitum sostanziale che, secondo l’insegnamento di queste Sezioni Unite, va identificato, in forza degli artt. 5 e 386 c.p.c., non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione (vedi, ex plurimis: Cass. SU 23 settembre 2013, n. 21677; Cass. SU 11 ottobre 2011, n. 20902; Cass. SU 26 gennaio 2011, n. 1767; Cass. SU 25 giugno 2010, n. 15323).

3.2. In applicazione di tale principio si è, da tempo, affermato che rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la domanda proposta dal funzionario onorario – quale è da qualificare il Commissario straordinario di un ente pubblico – per la corresponsione di compensi legati all’esercizio di tale funzione, giacchè il trattamento economico del funzionario onorario, in mancanza di specifiche previsioni di legge, ha natura indennitaria e non retributiva, con esclusione di qualsiasi nesso di sinallagmaticità, restando affidato, quindi, alle libere e discrezionali determinazioni dell’autorità che procede all’investitura, di fronte alle quali il funzionario ha un mero interesse legittimo (Cass. SU 25 maggio 2005, n. 10961; Cass. SU 20 aprile 2007, n. 9363; Cass. SU 8 luglio 2008, n. 18618, nonchè, argomentando a contrario: Cass. SU 4 settembre 2015, n. 17591 e Cass. SU 28 agosto 1990, n. 8869).

3.3. Alla suddetta conclusione queste Sezioni Unite sono pervenute dopo avere chiarito che sussiste la figura del funzionario onorario ogni qualvolta esista – come nella fattispecie in esame – un rapporto di servizio con attribuzione di funzioni pubbliche ma manchino gli elementi caratterizzanti dell’impiego pubblico, quali la scelta del dipendente di carattere prettamente tecnico-amministrativo effettuata mediante procedure concorsuali (che si contrappone, nel caso del funzionario onorario, ad una scelta politico-discrezionale), l’inserimento strutturale del dipendente nell’apparato organizzativo della pubblica amministrazione (rispetto all’inserimento meramente funzionale del funzionario onorario), lo svolgimento del rapporto secondo un apposito statuto per il pubblico impiego (che si contrappone ad una disciplina del rapporto di funzionario onorario derivante pressochè esclusivamente dall’atto di conferimento dell’incarico e dalla natura dello stesso), il carattere retribuivo, perchè inserito in un rapporto sinallagmatico, del compenso percepito dal pubblico dipendente (rispetto al carattere indennitario e di ristoro delle spese rivestito dal compenso percepito dal funzionario onorario), la durata tendenzialmente indeterminata del rapporto di pubblico impiego, a fronte della normale temporaneità dell’incarico onorario (vedi: Cass. SU 10 aprile 1997, n. 3129 richiamata da Cass. SU 4 settembre 2015, n. 17591).

3.4. Dalla non assimilabilità al rapporto di pubblico impiego della figura del funzionario onorario si trae la conseguenza che, nei confronti di quest’ultimo, la giurisdizione, in applicazione dei criteri generali, deve essere determinata tenendo conto delle sostanziali situazioni giuridiche soggettive, di diritto o di interesse legittimo, di volta in volta, fatte valere in giudizio, salvo restando che la domanda di detto funzionario onorario rivolta a contestare la congruità del compenso riconosciutogli dall’Amministrazione, introduce una controversia che, investendo una posizione di interesse legittimo, appartiene alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo. (vedi, in particolare, le già citaleCass. SU n. 18618 del 2008 e Cass. SU n. 3129 del 1997 nonchè Cass. SU 17 febbraio 1994, n. 1555; Cass. SU 28 agosto 1990, n. 8869).

3.5. Anche il Commissario straordinario dell’Azienda Autonoma Turismo di Palermo e Monreale, di cui si discute nel presente giudizio, deve considerarsi, per le anzidette ragioni, funzionario onorario, sicchè il compenso per l’attività da questi svolta ha natura indennitaria e non retributiva, con esclusione di qualsiasi nesso di sinallagmaticità.

Pertanto la presente controversia è da devolvere alla giurisdizione del giudice amministrativo e deve, conseguentemente essere accolto il primo motivo del ricorso principale, con assorbimento degli altri due motivi del medesimo ricorso e anche del ricorso incidentale.

4 – Conclusioni.

4. In sintesi, deve dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo, in accoglimento del primo motivo di ricorso.

A ciò consegue altresì la “traslatio judicii” predicata da Cass. SU 22 febbraio 2007, n. 4109, e nel rispetto del principio generale, affermato da Corte. cost. 12 marzo 2007 n. 77, secondo cui gli effetti, sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta a giudice privo di giurisdizione si conservano, a seguito di declinatoria di giurisdizione, nel processo proseguito davanti al giudice munito di giurisdizione, atteso che l’opposto principio – non formulato espressamente in una o più disposizioni di legge, ma presupposto dall’intero sistema dei rapporti tra giudice ordinario e giudici speciali e tra i giudici speciali – per cui la declinatoria della giurisdizione comporta l’esigenza di instaurare ex novo il giudizio senza che gli effetti sostanziali e processuali prodotti dalla domanda originariamente proposta si conservino nel nuovo giudizio, “deve essere espunto, come tale, dall’ordinamento”.

5. L’accoglimento del primo motivo del ricorso principale comporta l’assorbimento del secondo e del terzo motivo del ricorso principale nonchè del ricorso incidentale.

Sussistono i presupposti per compensare interamente le spese del presente giudizio di cassazione, avuto riguardo alla peculiarità della fattispecie e della questione controversa.

PQM

La Corte, a Sezioni Unite, accoglie il primo motivo del ricorso principale e dichiara la giurisdizione del Giudice amministrativo, cassando la sentenza impugnata sul punto. Dichiara assorbiti gli altri due motivi del ricorso principale e il ricorso incidentale. Compensa, tra le parti, le spese del presente giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, il 6 dicembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 29 dicembre 2016