Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 27073 del 23/10/2019

Cassazione civile sez. I, 23/10/2019, (ud. 09/07/2019, dep. 23/10/2019), n.27073

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VALITUTTI Antonio – Presidente –

Dott. FEDERICO Guido – rel. Consigliere –

Dott. GHINOY Paola – Consigliere –

Dott. CAIAZZO Rosario – Consigliere –

Dott. SCALIA Laura – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 21694/2018 proposto da:

B.S., rappresentato e difeso dall’avv. Daniela Vigliotti del

foro di Busto Arsizio;

– ricorrente –

contro

Ministero Dell’interno, elettivamente domiciliato in Roma Via Dei

Portoghesi 12 presso l’Avvocatura Generale Dello Stato che lo

rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso il decreto del TRIBUNALE di MILANO, depositata il 10/07/2018;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

09/07/2019 da FEDERICO GUIDO;

udito l’Avvocato;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

PATRONE Ignazio.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Il tribunale di Milano con decreto del 10 luglio 2018 ha respinto la domanda di B.S., cittadino originario del Gambia, volta al riconoscimento della protezione sussidiaria e di quella umanitaria.

Il Tribunale, in particolare, aveva disposto l’udienza di comparazione delle parti per il solo deposito di documenti e non anche per l’audizione del richiedente, benchè da quest’ultimo richiesta, reputando sufficiente l’acquisizione della verbalizzazione delle dichiarazioni rese innanzi alla Commissione territoriale di Milano.

Il tribunale rilevava, nel merito, che i motivi (di matrice essenzialmente familiare e personale) addotti dal richiedente non consentivano l’accoglimento di nessuna delle forme di protezione richiesta.

Avverso detto decreto B.S. ricorre per cassazione, con un unico motivo, cui resiste con controricorso il Ministero dell’Interno.

Con ordinanza interlocutoria, depositata l’11 febbraio 2019 della VI-I sezione di questa Corte è stata disposta la trattazione della causa in pubblica udienza, in considerazione della rilevanza e peculiarità della questione concernente i limiti alla discrezionalità del tribunale in ordine all’audizione del richiedente, ai sensi del D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 35 bis, comma 10, lett. a).

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

2. Con l’unico motivo di ricorso si deduce la violazione ed errata

applicazione del D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 35 bis, commi 9, 10 e 11, come modificato dal D.L. n. 13 del 2017, convertito dalla 1.46/2017, in combinato disposto con l’art. 46 par. 3 Direttiva n. 32/2013, deducendo la nullità del decreto, per avere il Tribunale fissato udienza di comparizione delle parti ai soli fini dell’esame di documenti, senza dar luogo all’audizione del richiedente, disattendendo la richiesta formulata dal medesimo, nonostante la mancanza della videoregistrazione e l’introduzione, nel ricorso innanzi al tribunale, di elementi di fatto che non erano stati dedotti innanzi alla competente Commissione Territoriale.

Il motivo è fondato.

3. Il tribunale, nel rigettare la richiesta di audizione, ha affermato che la difesa non aveva introdotto ulteriori temi d’indagine, nè aveva allegato fatti nuovi, sicchè riteneva di disporre di tutti gli elementi ai fini della decisione, senza necessità di sentire nuovamente il ricorrente.

3.1. La statuizione non è conforme a diritto.

Il ricorrente lamenta, in particolare, che il Tribunale, non abbia disposto la sua audizione, pur avendo egli allegato nuove circostanze di fatto, diverse da quelle esposte alla Commissione territoriale e consistenti in gravi atti di violenza subiti nel suo paese di origine.

Tali episodi, riportati nel ricorso (pp. 6 e 7), l’ultimo dei quali verificatosi nel novembre 2015 poco prima della fuga, erano stati dedotti dal richiedente nell’atto introduttivo del giudizio (alla pagina n. 3) e sono diversi ed ulteriori rispetto a quelli sottoposti alla valutazione della Commissione, riportati (a pag. 2) nella sentenza impugnata.

4. Ritiene il collegio che la denunciata violazione dell’art. 46, paragrafo 3, della Direttiva n. 32 del 2013, nonchè del D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 35 bis, se correttamente interpretato in conformità ai principi esposti in detta Direttiva, secondo l’interpretazione datane dalla Corte di giustizia, sia sussistente.

5. La Corte di Giustizia, con sentenza del 9 febbraio 2017 (causa C-560/2014) ha affermato che in linea generale “dev’essere organizzato un colloquio quando circostanze specifiche, che riguardino gli elementi di cui dispone l’autorità competente oppure la situazione personale o generale in cui si inserisce la domanda di protezione sussidiaria, lo rendano necessario, al fine di esaminare con piena cognizione di causa di tale domanda…”.

5.1. La Corte ha successivamente affermato (sentenza C-348/16 del 26 luglio 2017, Moussa Sacko) che l’obbligo di procedere all’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto, imposto al giudice competente dall’art. 46 paragrafo 3 della Direttiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, dev’essere interpretato nel contesto dell’intera procedura d’esame delle domande di protezione internazionale disciplinata da tale direttiva, tenendo conto della stretta connessione esistente tra la procedura d’impugnazione dinanzi al giudice e quella che la precede, nel corso della quale dev’essere data facoltà al richiedente di sostenere un colloquio personale sulla sua domanda di protezione internazionale.

5.2. Secondo quanto rilevato dalla Corte di giustizia la direttiva 2013/32 ed in particolare i suoi artt. 12, 14, 31 e 46, letti alla luce dell’art. 47 della Carta, dev’essere dunque interpretata nel senso che il giudice nazionale, investito di un ricorso avverso la decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale manifestamente infondata, può respingere detto ricorso senza procedere all’audizione del richiedente, qualora le circostanze di fatto non lascino alcun dubbio sulla fondatezza di tale decisione, a condizione però che, in occasione della procedura di primo grado, sia stata data facoltà al richiedente di sostenere un colloquio personale sulla sua domanda di protezione internazionale, conformemente all’art. 14 di detta direttiva, e che il verbale o la trascrizione di tale colloquio, sia stato reso disponibile unitamente al fascicolo, in conformità dell’art. 17, paragrafo 2, della direttiva medesima e d’altra parte che il giudice adito con il ricorso possa disporre tale audizione, ove lo ritenga necessario, ai fini dell’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto contemplato dall’art. 46 paragrafo 3 di tale direttiva.

5.3. Con successiva pronuncia, la Corte di Giustizia ha precisato che la locuzione “ex nunc” mette in evidenza l’obbligo del giudice di procedere ad una valutazione che tenga conto, se del caso, dei nuovi elementi intervenuti dopo l’adozione della decisione oggetto del ricorso e, quanto all’aggettivo “completo”, che esso conferma che il giudice è tenuto ad esaminare sia gli elementi che l’autorità accertante ha considerato, sia quelli intervenuti dopo l’adozione della decisione da parte dell’autorità medesima (sentenza C-585/16 del 25 luglio 2018, Alheto).

Inoltre, il richiedente protezione può modificare la causa della sua domanda, come pure le circostanze del caso di specie, invocando, durante il procedimento, un motivo di protezione internazionale che, pur essendo relativo ad eventi o minacce verificatisi prima dell’adozione della decisione dell’autorità o addirittura prima della presentazione della domanda, è stato taciuto dinanzi a detta autorità.

In tal caso il nuovo motivo o i nuovi elementi di fatto devono essere qualificati come “ulteriore dichiarazione” ai sensi dell’art. 40 paragrafo 1 della Direttiva 2013/32, con la conseguenza che il giudice investito del ricorso è in linea di principio tenuto ad esaminare tale motivo o tali nuovi elementi di fatto nell’ambito dell’esame della decisione oggetto del ricorso, dopo aver richiesto un esame di tali elementi da parte dell’autorità accertante.

5.4. Il giudice non vi è per contro tenuto se constata che il nuovo motivo o i nuovi elementi sono stati dedotti in una fase “tardiva” del procedimento di ricorso o non sono presentati in maniera sufficientemente concreta per poter essere debitamente esaminati o ancora se constata che gli elementi di fatto non sono significativi o non sono sufficientemente distinti dagli elementi di cui l’autorità accertante ha già potuto tenere conto (Corte di giustizia sentenza C-652/16 del 04/10/2018, Nigyar Rauf Kaza Ahmedbekova).

5.5. Il giudice deve dunque anzitutto verificare se, in forza delle norme di procedura giudiziaria previste dal suo diritto nazionale, il motivo di protezione internazionale, invocato per la prima volta in sede giurisdizionale, sia stato o meno dedotto tardivamente nel procedimento di ricorso e, quanto ai nuovi elementi di fatto, se essi siano significativi e sufficientemente distinti da quelli già presi in considerazione dall’autorità accertante.

5.6. Quanto alla verifica preliminare di tardività, deve escludersi che, considerata la struttura del procedimento delineata dalla nostra legislazione, possa ritenersi sussistente una preclusione alla formulazione di nuovi motivi o alla deduzione di nuovi elementi di fatto nel ricorso innanzi all’autorità giurisdizionale.

Tale giudizio infatti, come rilevato dal costante indirizzo di questa Corte, non integra impugnazione in senso stretto del provvedimento amministrativo della Commissione, ma consiste in un giudizio che ha ad oggetto il diritto del ricorrente a vedersi riconoscere lo status di rifugiato, la protezione sussidiaria o il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari e comporta un completo riesame nel merito della domanda: non sussiste dunque alcun vincolo, derivante dai precedenti motivi esposti innanzi alla Commissione, quanto al thema decidendum, nè sussiste alcuna ragione ostativa alla deduzione, in sede giurisdizionale, di nuovi elementi di fatto a sostegno dei motivi originari o di nuovi motivi (Cass. Sez. U. 19393/2009; Cass. 7385/2017).

E’ solo con il ricorso introduttivo che il richiedente ha l’onere di indicare gli elementi costitutivi della domanda (petitum e causa petendi) e dunque di allegare i fatti e gli elementi di diritto costituenti le ragioni della pretesa, oltre all’indicazione specifica di eventuali mezzi di prova e documenti dei quali intenda valersi.

Ed è alle allegazioni del ricorso introduttivo che si ricollega il dovere di cooperazione istruttoria del giudice, quale previsto dal D.Lgs. n. 251 del 2007, art. 3, comma 5, posto che l’osservanza degli oneri di allegazione si ripercuote sulla verifica della fondatezza della domanda sul piano probatorio (in tal senso Cass.3016/2019).

6. Ciò posto, con riferimento al rapporto tra la fase giurisdizionale ed a quella innanzi alla commissione territoriale, questa Corte ha già affermato che nel giudizio di impugnazione della decisione della Commissione territoriale innanzi all’autorità giudiziaria, in caso di mancanza della videoregistrazione del colloquio, il giudice deve necessariamente fissare, pena la violazione del contraddittorio, l’udienza per la comparizione delle parti, configurandosi, in difetto, la nullità del decreto con il quale viene deciso il ricorso, senza che sorga tuttavia l’automatica necessità di dare corso all’audizione.

6.1. Si è ritenuto che tale interpretazione discenda non solo dalla lettura, in combinato disposto, del D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 35-bis, commi 10 ed 11, che distinguono, rispettivamente, i casi in cui il giudice può fissare discrezionalmente l’udienza, da quelli in cui egli deve necessariamente fissarla, ma anche dalla valutazione dell’intenzione del legislatore, che ha previsto la videoregistrazione quale elemento centrale del procedimento, per consentire al giudice di valutare il colloquio con il richiedente in tutti i suoi risvolti, inclusi quelli non verbali, anche in ragione della natura camerale non partecipata della fase giurisdizionale (Cass.17717/2018;2817/2019).

6.2. E’ stato pertanto precisato che nel giudizio d’impugnazione, innanzi all’autorità giudiziaria, della decisione della Commissione territoriale, ove manchi la videoregistrazione del colloquio, all’obbligo del giudice di fissare l’udienza, non consegue automaticamente quello di procedere all’audizione del richiedente, purchè sia stata garantita a costui la facoltà di rendere le proprie dichiarazioni, o davanti alla Commissione territoriale o, se necessario, dinanzi al Tribunale (Cass. 5973/2019).

7. Dal quadro giurisprudenziale di riferimento, può dunque inferirsi la centralità dell’esame diretto, “completo” ed “ex nunc” del richiedente, da attuarsi mediante l’audizione del medesimo, quanto meno nella prima fase innanzi all’autorità amministrativa.

Da ciò discende che qualora il richiedente proponga nel ricorso giurisdizionale motivi nuovi, o anche solo elementi di fatto nuovi, che si riferiscano, integrandoli in modo significativo, ai motivi già proposti, e che non siano stati sottoposti alla Commissione territoriale, sebbene antecedenti alla domanda di protezione internazionale, secondo quanto affermato dalla Corte di Giustizia, il giudice debba sottoporli all’autorità amministrativa e, quindi, valutarli ai fini della decisione.

8. Tale arresto esprime, all’evidenza, l’esigenza che il richiedente sia sentito su tutti i fatti da lui narrati: se ciò non avviene innanzi alla Commissione, l’audizione, anche per ragioni di celerità ed economia processuale, non potrà che esperirsi in sede giurisdizionale.

8.1. In altri termini, i nova devono essere valutati dal giudice, consentendo al richiedente di illustrarli di persona, ove manchi la videoregistrazione e si tratti di nuovi motivi o di elementi di fatto nuovi, che il richiedente non ha illustrato dinanzi alla Commissione territoriale, a meno che gli elementi non siano privi di rilevanza o non siano sufficientemente distinti da quelli già presi in considerazione dall’autorità accertante (C-652/16 del 4.10.2018), secondo la espressa valutazione del giudice.

8.2. Il diritto ad una tutela effettiva, sancito dall’art. 46 par. 1 della direttiva 2013/32, incide sul dovere di cooperazione del giudice e sulla necessità di disporre l’audizione del ricorrente, che è il momento centrale in cui tale dovere può esprimersi, sui nuovi temi introdotti in ricorso (che siano sufficientemente distinti e significativi), ove sugli stessi il richiedente non sia stato sentito dalla Commissione.

8.3. Da un lato, la richiesta di audizione è uno dei mezzi istruttori fondamentali previsti dalla legge ed il principale strumento per illustrare compiutamente e dare concretezza alla propria pretesa da parte del richiedente; d’altro canto l’audizione costituisce uno strumento essenziale per valutare la coerenza e credibilità del racconto, non solo sulla base del suo contenuto, ma anche delle modalità attraverso cui esso viene riferito dal richiedente(e ciò giustifica la previsione della obbligatoria videoregistrazione del colloquio D.Lgs. n. 35 del 2008, ex art. 35 bis), a fronte di situazioni solitamente assai difficili da documentare o da provare compiutamente.

9. Deve dunque ritenersi che, se i nuovi motivi o i nuovi elementi di fatto risultino sufficientemente circostanziati e rilevanti, il giudice non possa sottrarsi, se richiesto, all’audizione del richiedente, quale essenziale strumento per verificare, anche su tali questioni, che integrano il thema decidendum e sulle quali il richiedente non è stato sentito dalla Commissione territoriale, coerenza e plausibilità del racconto, quali necessari presupposti per attivare, se del caso, il dovere di cooperazione istruttoria.

9.1. In tal caso, non appare sufficiente a garantire la tutela del contraddittorio la mera fissazione dell’udienza di comparazione, atteso che l’esame completo ed ex nunc della pretesa del richiedente, affermato dal citato art. 46 par. 3 della direttiva 2013/31, non può prescindere dall’audizione, sui nuovi fatti, del richiedente medesimo, se da costui sollecitata, quale necessario strumento per la realizzazione dell’effettività della tutela, affermata dall’art. 46 par. 1 della direttiva citata.

9.2. Orbene, nel caso di specie, il Tribunale di Milano, come già rilevato, ha affermato che non erano stati indicati fatti nuovi o nuovi temi di indagine, omettendo di considerare i due gravi episodi di violenza specificamente indicati nel ricorso e che non erano stati riferiti nel colloquio svolto innanzi alla Commissione territoriale, senza fornire alcuna espressa motivazione in ordine alle eventuale valutazione di non significatività o di genericità dei medesimi; e ciò, in violazione del D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 35 bis (come modificato dal D.L. n. 13 del 2017), interpretato alla luce dell’art. 46 par. 3 della direttiva 2013/32, secondo cui il giudice dinanzi al quale è contestata la decisione relativa alla domanda di protezione internazionale procede all’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto. Tale disposizione, nella prospettiva della Corte di giustizia, precisa la portata del diritto ad un ricorso effettivo (ex art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea), sancito dall’art. 46, par.1 stessa direttiva, ed implica che su tutti i fatti significativi posti a fondamento della domanda il richiedente debba essere sentito dalla commissione o dal giudice.

Il ricorso va dunque accolto e la causa va rinviata per nuovo esame al tribunale di Milano in diversa composizione.

P.Q.M.

la Corte accoglie il ricorso.

Cassa il decreto impugnato e rinvia, anche per la regolazione delle spese del presente giudizio, al tribunale di Milano in diversa composizione.

Così deciso in Roma, il 9 luglio 2019.

Depositato in Cancelleria il 23 ottobre 2019

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