Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2704 del 02/02/2017

Cassazione civile, sez. III, 02/02/2017, (ud. 30/11/2016, dep.02/02/2017),  n. 2704

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VIVALDI Roberta – rel. Presidente –

Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. BARRECA Giuseppina Luciana – Consigliere –

Dott. TATANGELO Augusto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 6954/2015 proposto da:

COMUNE DI CAMPOBASSO, in persona del Sindaco pro tempore

B.A., considerato domiciliato ex lege in ROMA, presso la CANCELLERIA

DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato

MATTEO CARMINE IACOVELLI, giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNITA’ MONTANA MOLISE CENTRALE;

– intimata –

avverso la sentenza n. 345/2014 della CORTE D’APPELLO di CAMPOBASSO,

depositata il 27/11/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

30/11/2016 dal Consigliere Dott. ROBERTA VIVALDI;

udito l’Avvocato MATTEO CARMINE IACOVELLI;

udito l’Avvocato GIUSEPPE MANCINI;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. DE

RENZIS Luisa, che ha concluso per l’infondatezza del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Comunità Montana Molise Centrale emise nei confronti del Comune di Campobasso, ai sensi del R.D. n. 639 del 1910 e del D.Lgs. n. 51 del 1998, ingiunzione n. 259 del 16.1.2008, per il pagamento del “debito residuo” – pari ad Euro 601.298,86, oltre accessori – per canoni per il servizio di trattamento e smaltimento di rifiuti solidi urbani apportati dal Comune nella discarica della Comunità. Proposta oppose all’ingiunzione dal Comune di Campobasso, il Tribunale di Campobasso, con sentenza del 6.6.2011, l’ha accolta, ritenendo fondata la tesi dell’opponente per cui la Comunità Montana non avrebbe il potere di determinare unilateralmente la tariffa per tali prestazioni, con la conseguenza che essa avrebbe dovuto invece stipulare una convenzione con il Comune.

Contro tale sentenza la Comunità Montana proponeva appello, e il Comune si costituiva resistendo; con sentenza del 27.11.2014, la Corte d’appello di Campobasso ha accolto il gravame, respingendo quindi l’opposizione e condannando l’appellato al pagamento in favore dell’appellante della somma di Euro 601.298,86, oltre interessi e spese del doppio grado.

Avverso tale decisione, propone ricorso il Comune di Campobasso, articolato in due motivi. Resiste con controricorso la Comunità Montana Molise Centrale.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.1 – Con il primo motivo, il Comune di Campobasso denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e falsa applicazione del R.D. n. 2440 del 1923, artt. 16 e 17, L. n. 241 del 1990, artt. 15 e 11, D.P.R. n. 158 del 1999, art. 3, D.Lgs. n. 36 del 2003, artt. 14 e 15, D.Lgs. n. 152 del 2006, artt. 195 e 238 (Codice dell’ambiente), D.Lgs. n. 267 del 2000, artt. 117, 194 e 42 (TUEL) e D.Lgs. n. 22 del 1997, art. 49.

Lamenta il ricorrente che il giudice d’appello ha attribuito alla Comunità Montana il potere di determinare autonomamente la tariffa in questione, riferendosi però a norme che non riconoscerebbero tale potere; e in genere nessuna di tali norme conferirebbe il potere di obbligare un altro ente pubblico senza stipulare un apposito contratto scritto, come peraltro previsto dal R.D. n. 2440 del 1923, artt. 16 e 17. Il ricorrente invoca altresì la L. n. 241 del 1990, art. 15, laddove statuisce che “le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune”, accordi che, in forza dell’art. 11 della stessa legge, necessitano di forma scritta; il che sarebbe anche confermato dall’art. 30 TUEL, che espressamente stabilisce: “Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni”. Tutte queste norme, ad avviso del ricorrente, sarebbero state violate dal giudice d’appello.

Inoltre – rileva il ricorrente – dovrebbe tenersi conto che è in questione il servizio di smaltimento di rifiuti in discarica reso dalla Comunità Montana come rapporto giuridico tra Comunità e Comune, e non – come in sostanza avrebbe frainteso il giudice d’appello il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani che presta il Comune ai suoi cittadini, cui attiene l’art. 238 del Codice dell’ambiente, richiamato nella sentenza. La corte territoriale ha inoltre fatto riferimento del D.P.R. n. 158 del 1999, artt. 3-6, che riguarderebbero invece il rapporto tra utente-produttore ed ente gestore del servizio di raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti, e dunque non concernerebbe il rapporto tra il Comune, titolare di quest’ultimo servizio nel suo territorio, e l’ente gestore di discariche di smaltimento. A quest’ultimo rapporto si riferirebbe, trattando dei “costi di smaltimento dei rifiuti nelle discariche”, solo il D.Lgs. n. 36 del 2003, art. 15, che per lo smaltimento si riferisce a un “prezzo corrispettivo”, indicandone i criteri di determinazione, ma senza attribuire alcun potere impositivo. L’art. 117, comma 2, TUEL sulle tariffe dei servizi – osserva ancora il ricorrente attiene poi a contratti di programma poliennale, e l’art. 201 TUEL si limita a dettare criteri per la determinazione delle tariffe dei servizi. D’altronde, a differenza di quanto pure ritiene il giudice d’appello, il ricorrente nega di aver mai riconosciuto il potere della Comunità Montana quando ha versato ad essa somme per gli anni precedenti e a seguito di incontri dei rispettivi rappresentanti in Prefettura.

1.2 – Con il secondo motivo, che in realtà non costituisce vero e proprio motivo di ricorso, si invoca la cassazione della sentenza sulle spese, a seguito dell’accoglimento della censura prima esposta.

2.1 – Preliminarmente, deve rilevarsi che il Collegio non intende discostarsi, condividendola integralmente, dalla sentenza n. 27167/2016, pubblicata il 28.12.2016, resa da questa Corte in causa “gemella” tra le stesse parti; di seguito, quindi, verranno riportati ampi stralci della relativa motivazione.

2.2 – Il primo (e sostanzialmente unico) motivo è fondato.

La questione di fondo è se la Comunità Montana abbia o meno il potere di imporre unilateralmente al Comune una tariffa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani che il Comune stesso raccoglie nel suo territorio e conferisce nella discarica di proprietà e gestione della Comunità Montana.

In proposito, pare utile la citazione testuale della citata Cass. n. 27167/2016, identici essendo sia la questione che gli elementi fattuali: “Il centro della questione, che è stato in effetti frainteso dalla corte territoriale, è proprio la identificazione dell’attività e del discendente rapporto – della Comunità Montana nei confronti del Comune.

Il giudice d’appello, in sintesi, rileva che la gestione dei rifiuti urbani costituisce un pubblico servizio e che la Comunità Montana Molise Centrale, in forza della L.R. Molise n. 6 del 1984, ha il compito di realizzare e gestire i propri impianti di smaltimento (di tale Comunità, che ha comunque – nota la corte territoriale – una propria personalità giuridica, faceva parte fino al 31 dicembre 2001 il Comune di Campobasso). Quindi la Comunità effettua l’esercizio della “potestà tariffaria che le compete quale ente pubblico” (e non semplice gestore) e proprietario della discarica. Richiama il dato che, prima del c.d. Decreto Ronchi – il D.Lgs. n. 22 del 1997 -, il contributo dell’utente del servizio pubblico (tale è lo smaltimento dei rifiuti) era normativamente qualificato “tassa”, e sostiene che il regime tariffario di cui all’art. 49 del suddetto decreto, recepito poi nell’art. 238 del Codice dell’ambiente, non l’ha trasformato in un mero corrispettivo. Afferma altresì che il sistema non lascia discrezione neppure alla pubblica amministrazione e che “logico corollario della qualificazione dell’attività di smaltimento come servizio pubblico” è la spettanza del potere di determinare la tariffa, in difetto di Autorità di Ambito, all’ente pubblico titolare del servizio, secondo i criteri di cui al D.P.R. n. 158 del 1999, art. 3, D.Lgs. n. 36 del 2003, art. 15, art. 238 del Codice dell’ambiente nonchè artt. 117 e 201 TUEL. Ne deduce che non vi è spazio per alcuna convenzione, come invece ritenuto dal Tribunale erroneamente interpretando il D.P.R. n. 158 del 1999, art. 3.

Il giudice d’appello, peraltro, pretermette un dato logicamente, prima ancora che giuridicamente, centrale: e cioè che il pubblico servizio viene prestato al produttore dei rifiuti solidi urbani, nei confronti del quale, pertanto, l’ente pubblico che lo esercita ha il potere tariffario, sul cui esercizio – di pubblica potestà, appunto il produttore dei rifiuti non può incidere. La normativa, infatti, che viene invocata dalla corte territoriale per sostenere la pretesa potestà della Comunità Montana nei confronti del Comune di Campobasso concerne proprio – lo illustra ampiamente nel ricorso il Comune – la potestà tariffaria nel confronti del produttore dei rifiuti urbani.

Il Comune, nel caso in esame, non si rapporta nei confronti della Comunità Montana come diretto produttore di rifiuti solidi urbani e perciò non fruisce, come suo utente, di un servizio pubblico. Pertinenti alla fattispecie sono, a ben guardare, gli artt. 117 e 34 TUEL.

L’art. 117 TUEL, rubricato “Tariffe dei servizi”, al comma 2 espressamente statuisce: “La tariffa costituisce il corrispettivo dei servizi pubblici; essa è determinata e adeguata ogni anno dai soggetti proprietari, attraverso contratti di programma di durata poliennale, nel rispetto del disciplinare e dello statuto conseguenti ai modelli organizzativi prescelti”. E’ evidente il riferimento – pur essendo qualificati “contratti” anzichè “accordi”: ma la discrasia è qui puramente formale – all’art. 34 TUEL, “Accordi di programma”, che, al comma 1, così recita: “Per la definizione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di comuni, province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti, il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco, in relazione alla competenza primaria prevalente sull’opera o sugli interventi o sui programmi di intervento, promuove la conclusione di un accordo di programma per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento”. L’originaria configurazione dell’accordo di programma era già rinvenibile nella L. n. 241 del 1990, art. 15, legge abrogata dall’art. 274 TUEL: e come insegna il giudice nomofilattico (v. per tutte S.U. 14 giugno 2005 n. 12725) si tratta di uno strumento che si fonda “sul consenso unanime delle amministrazioni interessate per la definizione e l’attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di più amministrazioni per la realizzazione di un programma comune” (così, in motivazione, l’arresto appena citato).

Emerge dagli atti, invero, che si è dinanzi proprio ad un intervento pubblico di gestione dei rifiuti solidi urbani attuato attraverso più enti pubblici tra cui sono ripartite le funzioni necessarie. L’intervento si compone della raccolta dei rifiuti solidi urbani apprendendoli da chi li produce, cioè dall’utente del servizio (1), del trasporto dei rifiuti stessi nel luogo di smaltimento, cioè la discarica (2) – funzioni, queste, di raccolta e trasporto che sono svolte dal Comune e infine dello smaltimento dei rifiuti stessi attraverso l’utilizzazione gestionale della discarica (3) – funzione, quest’ultima, svolta dalla proprietaria della discarica, cioè la Comunità Montana.

Il Comune di Campobasso, pertanto, non è qualificabile come fruitore, bensì è interveniente nel servizio al pari della Comunità Montana, differendosi le loro posizioni soltanto in rapporto alle funzioni diverse attribuite. Condivisibilmente pertanto il Comune ha chiesto la stipulazione di una convenzione con la Comunità Montana, convenzione che, in base alla normativa appena citata, deve qualificarsi accordo di programma, diretto al migliore funzionamento possibile dell’intervento pubblico, oltre che alla determinazione dei costi dell’intervento stesso e della loro attribuzione agli enti nell’intervento coagenti. Non essendovi stato alcun accordo, bensì avendo la Comunità Montana unilateralmente determinato il costo che avrebbe dovuto sostenere il Comune, risulta chiaro, assorbito ogni altro profilo, che illegittima è stata l’irrogazione da parte della Comunità Montana al Comune delle ingiunzioni cui quest’ultimo si è opposto, laddove al contrario la Comunità Montana avrebbe avuto l’obbligo di stipulare un accordo con l’ente con essa coagente nel pubblico servizio dei rifiuti, cioè, appunto, il Comune di Campobasso”.

3.1 – In definitiva, il ricorso deve essere accolto, con cassazione della sentenza impugnata. Sussistendone altresì i presupposti, deve essere assunta decisione nel merito, con rigetto dell’appello e conferma della sentenza di primo grado, che correttamente aveva accolto l’opposizione all’ingiunzione n. 259/2008, facendola venir meno. Pertanto deve condannarsi il controricorrente – come è stato evidenziato dal ricorrente in quello che impropriamente ha definito secondo motivo di ricorso ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, denunciante violazione e falsa applicazione dell’art. 92 c.p.c. – alla rifusione a controparte delle spese processuali del secondo grado, oltre alla rifusione di quelle del grado presente, tutte liquidate come da dispositivo.

PQM

La Corte cassa l’impugnata sentenza e, decidendo nel merito, rigetta l’appello, condannando il controricorrente alla rifusione delle spese di lite del secondo grado, liquidate in Euro 14.000,00 per compensi, nonchè di quelle del giudizio di legittimità, liquidate in Euro 13.200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge.

La presente sentenza è stata redatta con la collaborazione del magistrato assistente di studio Dr. S.S..

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Corte di Cassazione, il 30 novembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 2 febbraio 2017