Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 26890 del 05/10/2021

Cassazione civile sez. trib., 05/10/2021, (ud. 05/05/2021, dep. 05/10/2021), n.26890

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI IASI Camilla – Presidente –

Dott. STALLA Giacomo – Consigliere –

Dott. RUSSO Rita – Consigliere –

Dott. MONDINI Antonio – Consigliere –

Dott. REGGIANI Eleonora – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso n. 4000/2017 promosso da:

Consorzio della Bonifica Renana, in persona del legale rappresentante

pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via Flaminia 195,

presso lo studio dell’avv. Sergio Vacirca, che lo rappresenta e

difende unitamente all’avv. Michele De Fina, in virtù di procura

speciale a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

avv. P.M., in proprio, elettivamente domiciliato in Roma,

via Padova 43, presso lo studio dell’avv. Stefano Di Mauro;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 3406/16 della CTR dell’Emilia Romagna,

depositata il 01/12/2016

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

05/05/2021 dal Consigliere ELEONORA REGGIANI;

letti gli atti del procedimento in epigrafe.

 

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso presentato davanti alla CTP di Ravenna, il contribuente ha impugnato l’avviso di pagamento della somma di Euro 113,59 riguardante il contributo consortile per lo scarico di acque nei canali del Consorzio di Bonifica Renana (di seguito, Consorzio) dovuto per l’anno 2013.

Il ricorso è stato respinto in primo grado, ma la CTR ha riformato la sentenza della CTP. In particolare, il giudice del gravame ha rilevato che dall’esame dell’avviso di pagamento l’immobile del contribuente risultava inserito nel piano di classifica, ma mancava la individuazione del perimetro di contribuenza, sicché doveva ritenersi gravante sul Consorzio l’onere di provare che tale immobile ricadesse nell’ambito del comprensorio di bonifica, ed anche che vi fosse correlazione tra benefici fondiari e opere consortili, aggiungendo che l’avviso doveva ritenersi sul punto carente di motivazione, specialmente sotto il profilo del beneficio diretto che era genericamente indicato e non riferito al singolo immobile.

Avverso la sentenza della CTR, il Consorzio ha proposto ricorso per cassazione, formulando tre motivi di impugnazione, illustrati anche con memoria ex art. 380 bis.1 c.p.c..

Il contribuente ha resistito con controricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione e la falsa applicazione della L.R. Emilia Romagna n. 42 del 1984, artt. 5 e 13, della L.R. Emilia Romagna n. 16 del 1987, art. 3, della L.R. Emilia Romagna n. 5 del 2009, art. 1, e della L.R. Emilia Romagna n. 7 del 2012, art. 4, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), per avere la CTR erroneamente ritenuto non sufficientemente motivato l’atto impugnato in ragione della mancata perimetrazione dell’area di contribuenza, pur essendo stato approvato il piano di classifica.

Secondo il ricorrente, il richiamo al menzionato piano di classifica era invece sufficiente poiché, a seguito del trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative in materia di bonifica, tale piano di classifica, per l’Emilia Romagna, aveva anche la funzione di operare la perimetrazione della contribuenza, invocando a supporto la normativa regionale sopra riportata.

Con il secondo motivo è dedotto l’omesso esame circa un fatto decisivo della controversia, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5), per avere la CTR non considerato che l’avviso impugnato rinviava al piano di classifica per il riparto della contribuenza consortile.

Con il terzo motivo è dedotta la violazione e la falsa applicazione dell’art. 2697 c.c., comma 1, e dell’art. 2728 c.c., comma 1, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), per avere la CTR erroneamente posto a carico del Consorzio l’onere della prova circa l’esistenza del beneficio di bonifica, nonostante l’esistenza di un piano di classifica.

2. In via preliminare, giova evidenziare che, contrariamente a quanto si legge nel ricorso, la controversia riguarda non una cartella esattoriale ma un avviso di pagamento riguardante crediti consortili (cfr. la sentenza della CTR e l’atto impugnato, allegato al ricorso).

In via generale, deve senza dubbio ritenersi che l’avviso con cui il Consorzio sollecita i contribuenti a corrispondere, in via bonaria, gli oneri a loro carico, non sfugge all’obbligo di motivazione imposto dalle norme predette.

Com’e’ noto, i contributi di bonifica sono riscossi mediante ruolo secondo le norme che regolano l’esazione delle imposte dirette in forza del R.D. n. 215 del 1933, art. 21, che continua ad essere applicabile ai sensi del D.Lgs. n. 46 del 1999, art. 17.

L’avviso impugnato costituisce, dunque, una modalità che consente l’esercizio della riscossione spontanea citato D.Lgs., ex art. 32, volta ad evitare il ricorso alla riscossione coattiva, offrendo al contribuente, cui si richiede il pagamento, la possibilità di formulare le proprie osservazioni e le eventuali istanze di rettifica dell’importo dovuto.

Quest’ultima funzione, in tanto può essere utilmente assolta in quanto si rendano noti al debitore non solo l’importo dovuto, ma anche i presupposti del tributo e le modalità con le quali quest’ultimo è determinato. Diversamente, egli non è messo nella condizione di formulare rilievi.

La stessa legislazione regionale dell’Emilia Romagna, d’altronde, prevede che i contributi consortili siano oggetto di riscossione spontanea, qualunque sia l’importo dello stesso, con la precisazione che il contributo inferiore alla soglia di economicità di riscossione, prevista dalla legislazione vigente, viene accertato, iscritto a ruolo e riscosso in via coattiva solo quando la somma di più annualità raggiunge detta soglia (L.R. Emilia Romagna n. 7 del 2012, art. 4).

Questa conclusione trova conferma nell’opinione oramai consolidata in giurisprudenza, secondo la quale l’avviso in parola costituisce atto impugnabile, sebbene non compreso nell’elenco contenuto nel D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 19, essendo idoneo a manifestare una compiuta pretesa tributaria e come tale, oggetto (non di un onere ma) della facoltà d’impugnazione da parte del contribuente, sussistendo comunque l’interesse di quest’ultimo alla contestazione della relativa e immediata pretesa chiaramente determinata nell’an e nel quantum (v. da ultimo Cass., Sez. 6-5, n. 22222 del 12/09/2018).

3. Ciò premesso, il primo motivo risulta fondato.

La L. n. 212 del 2000, art. 7, norma speciale per la materia tributaria, rispetto a quella generale di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 3, richiede di indicare “i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che determinano la decisione dell’amministrazione”, aggiungendo che “Se nella motivazione si fa riferimento ad un altro atto, questo deve essere allegato all’atto che lo richiama”.

La disposizione sopra richiamata prevede la necessità di indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che determinano la decisione dell’Amministrazione, al fine di consentire al contribuente il pieno esercizio del diritto di difesa e di delimitare l’ambito delle ragioni adducibili dall’Ufficio nell’eventuale successiva fase contenziosa (v. da ultimo Cass., Sez. 5, n. 14987 del 2018; Cass., Sez. 5, n. 12777 del 2018; Cass. Sez. 6-5, n. 25037 del 2017).

La questione relativa alla esistenza della motivazione, quale requisito formale di validità dell’atto impositivo deve, comunque, essere nettamente distinta da quella attinente alla dimostrazione della effettiva esistenza dei presupposti per far valere la pretesa tributaria, che non è richiesta quale elemento costitutivo della validità formale dell’atto, ma rimane disciplinata dalle regole proprie del giudizio di impugnazione eventualmente introdotto dal contribuente (cfr. da ultimo Cass., Sez. 5, n. 4639 del 2020).

Una cosa e’, infatti, la regolarità formale dell’atto ed altra cosa è l’effettiva sussistenza degli elementi sui quali l’amministrazione tributaria fonda la propria pretesa. L’indicazione di tali elementi (o del criterio astratto che si riferisca ad essi) può essere sufficiente a sorreggere la motivazione dell’avviso, mettendo il contribuente in condizione di conoscere i termini e le ragioni della pretesa fiscale e, al contempo, circoscrivendo, i termini del futuro eventuale giudizio contenzioso, ma non esonera l’Amministrazione dal compito di fornire in tale giudizio, ove esso abbia luogo, la dimostrazione delle concrete circostanze sulle quali la medesima pretesa si sorregge.

La giurisprudenza di questa Corte ha anche precisato che il disposto della L. n. 212 del 2000, art. 7, deve essere interpretato alla luce dell’intero sistema in cui si inserisce, tenendo in particolare presente, oltre al principio del raggiungimento dello scopo, anche il disposto della L. n. 212 del 2000, art. 10, ove è stabilito che “I rapporti tra contribuente e amministrazione finanziaria sono improntati al principio della collaborazione e della buona fede”. Pertanto, alla luce del principio di ragionevolezza, espresso dall’art. 3 Cost., nonché del principio di solidarietà economica e sociale, di cui all’art. 2 Cost., che deve ispirare i rapporti reciproci – anche tributari – fra Pubblica Amministrazione e cittadino, la parte del rapporto tributario, sia essa il contribuente o la pubblica amministrazione, non può lamentare violazioni formali che non abbiano inciso realmente, e in negativo, sulla sua sfera giuridica (v. Cass., Sez. 5, Sentenza n. 11052 del 09/05/2018).

La possibilità, per il contribuente, di denunciare vizi fondati sulla pretesa violazione di norme procedimentali non tutela infatti l’interesse all’astratta regolarità dell’attività amministrativa, ma garantisce solo l’eliminazione dell’eventuale pregiudizio dal medesimo contribuente subito in conseguenza della denunciata violazione di norme, che siano espressione del principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione (v. ancora Cass., Sez. 5, Sentenza n. 11052 del 09/05/2018).

Nel caso di specie, è incontestato che l’avviso sia stato emesso in base al piano di classifica, pure richiamato nella sentenza impugnata (p. 2), il quale, come è precisato dalla L.R. Emilia Romagna n. 7 del 2012, art. 4, individua i benefici che gli immobili ricadenti nei comprensori di bonifica ricavano dalle opere di bonifica e stabilisce gli indici e i parametri per la quantificazione dei medesimi. La stessa norma precisa poi che il concreto ammontare del contributo consortile è poi determinato con deliberazione annuale di riparto della contribuenza in proporzione alla tipologia di beneficio e secondo gli indici e i parametri di contribuenza individuati nel piano sopra menzionato.

Il contribuente non ha contestato che il suo immobile rientrasse nel comprensorio di bonifica, ma ha lamentato l’assenza della perimetrazione della contribuenza, deducendo che la sua proprietà non ha ricavato alcun vantaggio dalle opere consortili.

E’ tuttavia evidente che l’inserimento nel piano di classifica presuppone la ricoprensione del fondo nel perimetro di contribuenza, sicché l’adozione di questo piano è sufficiente ad individuare i presupposti di fatto e di diritto del contributo richiesto.

4. L’accoglimento del primo motivo rende superfluo l’esame del secondo, che deve ritenersi assorbito.

5. Anche il terzo motivo risulta fondato.

Questa Corte ha chiarito – riguardo al riparto dell’onere della prova della sussistenza del beneficio che si traduca in una qualità del fondo – che spetta comunque al contribuente contestare specificamente la legittimità del piano di classifica ovvero il suo contenuto, fornendo gli elementi che dimostrino l’inesistenza di concreti benefici derivanti dalle opere consortili eseguite, nessun altro onere probatorio gravando altrimenti sul consorzio (cfr. Cass., Sez. 6-5, n. 22222 del 12/09/2018).

In via generale, infatti, il contribuente, anche se non ha impugnato innanzi al giudice amministrativo gli atti generali presupposti, riguardanti l’individuazione dei potenziali contribuenti e la misura dei relativi obblighi, può contestare, nel giudizio avente ad oggetto l’avviso di pagamento o la cartella esattoriale avente ad oggetto la pretesa impositiva dell’ente, assumendo che gli immobili di sua proprietà non traggono alcun beneficio diretto e specifico dall’opera del consorzio. In tal caso, però, quando vi sia un piano di classifica approvato dalla competente autorità, l’ente impositore è esonerato dalla prova del predetto beneficio, che si presume in ragione della comprensione dei fondi nel perimetro d’intervento consortile e dell’avvenuta approvazione del piano di classifica, salva la prova contraria da parte del contribuente (Cass., Sez. 5, n. 8079 del 23/04/2020).

Non è pertanto sufficiente che quest’ultimo alleghi genericamente che nessuna opera consortile rechi al fondo un beneficio diretto o indiretto.

Ne’ assume rilievo, ai fini dell’esigibilità del contributo, la dedotta mancata perimetrazione della contribuenza.

Com’e’ noto, l’acquisto della qualità di consorziato, e della posizione passiva nel rapporto di natura tributaria con l’ente consortile, consegue alla inclusione del fondo del singolo proprietario entro il perimetro del comprensorio, mentre l’entità del contributo imposto al proprietario del fondo ricadente nella perimetrazione è modulata in relazione ai benefici ricavabili dal fondo stesso.

Il dato normativo generale in materia di contributi dovuti ai consorzi di bonifica e’, infatti, dettato dall’art. 860 c.c., ove è stabilito che i proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio sono obbligati a contribuire nella spesa necessaria per l’esecuzione, la manutenzione e l’esercizio delle opere in ragione del beneficio che traggono dalla bonifica.

Anche il R.D. n. 215 del 1933, art. 10 (recante norme per la bonifica integrale) stabilisce che “Nella spesa delle opere di competenza statale che non sieno a totale carico dello Stato sono tenuti a contribuire i proprietari degli immobili del comprensorio che traggono beneficio dalla bonifica, compresi lo Stato, le provincie ed i comuni per i beni di loro pertinenza”.

Ai sensi della L.R. n. 7 del 2012, art. 4, “1. I proprietari degli immobili pubblici e privati ricadenti nei comprensori di bonifica che traggono beneficio specifico e diretto dalle opere gestite dai Consorzi di bonifica sono tenuti al pagamento dei contributi di bonifica. 2. Il Consorzio di bonifica, entro centottanta giorni, elabora, sulla base di criteri ed indirizzi deliberati dalla Giunta regionale, un piano di classifica degli immobili, al fine di individuare i benefici derivanti dalle opere di bonifica e di stabilire gli indici e i parametri per la quantificazione dei medesimi. Tale piano è approvato dal Consorzio di bonifica previo parere di conformità della Giunta regionale rispetto ai criteri ed indirizzi emanati. 3. L’ammontare del contributo consortile è determinato con deliberazione annuale di riparto della contribuenza in proporzione alla tipologia di beneficio e secondo gli indici e i parametri di contribuenza di cui al comma 2. Il contributo è oggetto di riscossione spontanea qualunque sia l’importo dello stesso. Il contributo inferiore alla soglia di economicità di riscossione prevista dalla legislazione vigente viene accertato, iscritto a ruolo e riscosso in via coattiva solo quando la somma di più annualità raggiunge detta soglia…..”.

D’altronde, il contribuente non ha contestato che il proprio fondo rientrasse nell’ambito del comprensorio di bonifica, ma solo di avere tratto un beneficio diretto o indiretto dalle opere consortili, senza dedurre né provare in modo specifico alcunché.

La ricomprensione nel piano di classifica presuppone la considerazione del bene come compreso nel perimetro di contribuenza e, come appena evidenziato, il vantaggio del fondo si presume, in assenza di specifica prova contraria del contribuente.

5. In conclusione, accolto il primo e il terzo motivo, assorbito il secondo, la sentenza deve essere cassata nei limiti del motivo accolto e, in assenza della necessità di compiere ulteriori accertamenti in fatto, deve essere rigettato l’originario ricorso del contribuente (art. 384 c.p.c., comma 2).

6. Le spese di lite di primo e di secondo grado devono essere interamente compensate, tenuto conto degli incerti orientamenti dei giudici di merito e della particolarità della vertenza.

Le spese del giudizio di legittimità, liquidate in dispositivo, seguono invece la soccombenza.

PQM

La Corte:

accoglie il primo e il terzo motivo di ricorso e, assorbito il secondo, cassa la sentenza impugnata nei limiti dei motivi accolti e, decidendo nel merito, rigetta l’originario ricorso del contribuente;

compensa tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di merito;

condanna il contribuente alla rifusione delle spese di lite sostenute dal Consorzio nel presente giudizio di legittimità, che liquida in Euro 645,00 per compenso, oltre Euro 200,00 per esborsi, rimborso spese forfettario e accessori di legge.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della V Sezione civile della Corte Suprema di Cassazione, mediante collegamento “da remoto”, il 5 maggio 2021.

Depositato in Cancelleria il 5 ottobre 2021

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