Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 26806 del 21/10/2019

Cassazione civile sez. II, 21/10/2019, (ud. 19/06/2019, dep. 21/10/2019), n.26806

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Felice – Presidente –

Dott. PICARONI Elisa – Consigliere –

Dott. GRASSO Giuseppe – Consigliere –

Dott. SCARPA Antonio – rel. Consigliere –

Dott. VARRONE Luca – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 23539/2017 proposto da:

G.M.G., C.M.T., elettivamente

domiciliati in ROMA, VIA MONTE SANTO 16 (TEL 06.8084553 FAX

06.62200553), presso lo studio dell’avvocato ROSSANA LANIA,

rappresentati e difesi dall’avvocato AURELIO RUNDO SOTERA;

– ricorrenti –

contro

MINISTERO ECONOMIA FINANZE, (OMISSIS), elettivamente domiciliato in

ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO

STATO, che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso il decreto della CORTE D’APPELLO di CATANIA, depositato il

07/03/2017;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

19/06/2019 dal Consigliere Dott. ANTONIO SCARPA;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MISTRI Corrado, il quale ha concluso per l’accoglimento del ricorso;

uditi l’Avvocato Rundo Sotera.

Fatto

FATTI DI CAUSA

C.M.T. e G.M.G. hanno proposto ricorso articolato in quattro motivi avverso il Decreto 7 marzo 2017, n. 1117/2017, della Corte d’Appello di Catania, che aveva respinto l’opposizione dagli stessi presentata avverso il decreto del giudice designato del 19 settembre 2016, con cui era stata già rigettata la domanda del 23 luglio 2016 di equa riparazione per la irragionevole durata del processo incardinato innanzi al TAR Catania in data 29 novembre 2001 e conclusosi con perenzione il 27 novembre 2015.

L’intimato Ministero dell’Economia e delle Finanze si difende con controricorso.

I ricorrenti hanno depositato memoria.

La Corte d’Appello di Catania, con il provvedimento impugnato, ha confermato la valutazione svolta nel decreto opposto, considerando indimostrato il danno lamentato, in quanto le generiche considerazioni svolte dai ricorrenti non potevano integrare la prova richiesta dalla L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2, sexies, lett. d), così come modificato dalla L. n. 208 del 2015, relativa all’esistenza del danno da irragionevole durata del processo. Il decreto impugnato ha ritenuto, in ogni caso, non sussistente un tale pregiudizio, “dovendosi all’uopo attribuire rilievo non solo alla posizione di parte resistente rivestita dagli odierni opponenti nel giudizio presupposto ma anche alla circostanza che il TAR (con ordinanza del 19.02.02 versata in atti) ha rigettato la domanda di sospensiva formulata da parte ricorrente (sulla scorta della considerazione che i lavori, di cui alla concessione edilizia impugnata, erano stati già completati)”. La Corte di Catania ha così concluso che, in assenza di qualsivoglia prova contraria da parte degli opponenti, l’intervenuta dichiarazione di perenzione del giudizio amministrativo consentisse di ritenere insussistente il danno di cui alla L. n. 89 del 2001, “per disinteresse della parte a coltivare il processo”. Il decreto oggetto di ricorso, infine, ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2 sexies, per assunta violazione dell’art. 117 Cost., in relazione all’art. 6 CEDU, affermando che il diritto a un equo processo non esclude che lo Stato, nel disciplinare il diritto all’indennizzo, possa introdurre delle limitazioni, il quale “non si risolvono in un mancato riconoscimento del diritto stesso se e nella misura in cui sia prevista per il ricorrente la possibilità (riconosciuta, come più volte detto, dalla norma censurata di illegittimità) di fornire la prova dell’effettiva sussistenza del pregiudizio lamentato”.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, i ricorrenti C.M.T. e G.M.G. lamentano la violazione dell’art. 11 preleggi, per “l’inapplicabilità della novella (L. n. 208 del 2015) ai procedimenti amministrativi presupposti definiti anteriormente alla sua entrata in vigore – omesso esame di questione decisiva del giudizio con riferimento all’art. 360 c.p.c., n. 5”. La Corte di Appello, secondo la censura, non avrebbe dovuto fare applicazione della disciplina del 2015, di modifica alla L. n. 89 del 2001, art. 2, in quanto la causa estintiva del giudizio amministrativo presupposto, oltre ad essersi verificata dopo quindici anni dall’inizio del processo, in violazione della durata ragionevole dello stesso, si collocherebbe in un periodo anteriore all’entrata in vigore della stessa riforma, atteso che il decreto di perenzione è stato emesso in data 1 ottobre 2015.

Il secondo motivo di ricorso censura la violazione degli artt. 6 e 13 CEDU, degli artt. 3, 24, 111 e 117 Cost., nonchè l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio. A fronte della pronuncia della Corte Costituzionale del 19 febbraio 2016, n. 36, con cui è stata dichiarata la parziale illegittimità della L. n. 89 del 2001, art. 2, così come modificato dalla L. n. 208 del 2015, parte ricorrente lamenta ulteriori profili di illegittimità in relazione all’introduzione “di una serie di casi (tra cui è stato contemplato quello della perenzione) per i quali si presume l’assenza del danno salvo prova contraria il cui onere è attribuito al cittadino che reclama l’equa riparazione da durata non ragionevole del processo”, con evidente violazione della normativa Europea e costituzionale richiamata, visto che il danno non patrimoniale lamentato non richiede la prova dell’elemento soggettivo della responsabilità.

Con il terzo motivo i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 11 Cost. e dell’art. 6 TUE per la mancata disapplicazione della normativa interna contrastante con gli artt. 6 e 13 CEDU in applicazione del trattato di Lisbona da parte della Corte di appello di Catania, in particolare dell’art. 2, comma 2 sexies, come modificato dalla L. n. 208 del 2015.

Con il quarto motivo, i ricorrenti sollevano ulteriormente la questione di illegittimità costituzionale della L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2 sexies, come modificato dalla novella del 2015 suddetta, per violazione degli artt. 3,24,111 e 117 Cost., anche in relazione all’art. 6 CEDU, richiamando le argomentazioni esposte in relazione al secondo e al terzo motivo di ricorso e chiedendo la sospensione del presente giudizio per rimettere gli atti alla Corte Costituzionale.

I quattro motivi di ricorso vanno esaminati congiuntamente per la loro connessione.

Il ricorso è infondato.

La Corte d’Appello di Catania, nell’ambito dell’apprezzamento di fatto spettante al giudice di merito (che rimane sindacabile in sede di legittimità soltanto per omesso esame di fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, riformato dal D.L. n. 83 del 2012, convertito dalla L. n. 134 del 2012), ha ritenuto insussistente il pregiudizio da irragionevole durata del processo in capo a C.M.T. e G.M.G., avendo essi rivestito la posizione di resistenti nel giudizio presupposto, svoltosi dinanzi al TAR di Catania, Reg. Ric. 4496/01, inerente alla domanda di annullamento, previa sospensione, del provvedimento di concessione edilizia in variante emesso in loro favore dal Comune di Tortorici, e conclusosi con decreto presidenziale di perenzione depositato in data 27 gennaio 2015. La Corte di Catania ha all’uopo evidenziato come l’adito TAR, con ordinanza del 19 febbraio 2002, avesse rigettato la domanda di sospensiva formulata da parte ricorrente, sulla scorta della considerazione che i lavori, di cui alla concessione edilizia impugnata, erano stati già completati.

La Corte d’Appello ha quindi tratto il proprio convincimento di insussistenza del danno per disinteresse della parte a coltivare il processo non soltanto dalla dichiarazione di perenzione del giudizio (deduzione automatica la cui correttezza, nella disciplina antecedente alle modifiche introdotte dalla L. n. 208 del 2015, era stata effettivamente da questa Corte più volte smentita: da ultimo, cfr. Cass. Sez. 6-2, 09/07/2015, n. 14386), quanto dalla valutazione del comportamento processuale di C.M.T. e G.M.G., che non avrebbe rivelato, stante l’assoluta inerzia processuale, costantemente mantenuta sin dall’iniziale pendenza della domanda, alcun pericolo per il bene della vita dedotto in lite, di tal che il protrarsi del processo presupposto non è apparso ai giudici di merito idoneo a produrre conseguenze percepite dalle parti come a loro sfavorevoli. In forza di tale apprezzamento di fatto, la Corte d’Appello di Catania ha quindi negato, nel caso concreto, l’esistenza di un danno non patrimoniale derivante dalla violàzione del termine ragionevole di durata del processo svoltosi davanti al TAR Catania (cfr. Cass. Sez. 2, 17/05/2017, n. 12419).

In particolare, avendo i giudici amministrativi del processo presupposto negato, agli esordi della causa, la sospensione in via cautelare del provvedimento concessorio impugnato, ed essendo a tale fase interinale seguita l’inerzia delle parti, la Corte d’Appello di Catania ha apprezzato in fatto la inconfigurabilità di un pregiudizio morale delle parti resistenti correlato all’incertezza ed alla connessa sofferenza per l’attesa della definizione della lite.

Questa Corte ha, invero, costantemente affermato che, in tema di equa riparazione ai sensi della L. 24 marzo 2001, n. 89, art. 2, già nella formulazione anteriore alle modifiche introdotte dapprima dalla L. n. 134 del 2012 e poi dalla L. n. 208 del 2015, il danno non patrimoniale è conseguenza normale, ma non automatica e necessaria, della violazione del diritto alla ragionevole durata del processo, di cui all’art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali: sicchè, il giudice, una volta accertata e determinata l’entità della violazione relativa alla durata ragionevole del processo secondo le norme della citata L. n. 89 del 2001, deve ritenere sussistente il danno non patrimoniale a meno che, tuttavia, non ricorrano, nel caso concreto, proprio come nella specie considerato dalla Corte d’Appello di Catania, circostanze particolari che facciano positivamente escludere che tale danno sia stato subito dall’interessato (cfr. ad esempio, Cass. Sez. 1, 26/09/2008, n. 24269; Cass. Sez. 1, 16/12/2010, n. 25519).

E’, peraltro determinante l’incidenza dell’applicabilità della L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2-sexies, lett. d), nel testo introdotto dalla L. n. 208 del 2015, il quale dispone che si presume insussistente il pregiudizio da irragionevole durata del processo, salvo prova contraria, nel caso di: “(…) perenzione del ricorso ai sensi degli artt. 81 e 82 codice del processo amministrativo, di cui al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104”.

Al riguardo, peraltro, questa Corte ha messo in evidenza come la L. 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, comma 777, non contemplasse, per le modifiche introdotte dalla sua lett. d, ovvero appunto per l’art. 2-sexies, alcun regime transitorio, come invece stabilito dalla lettera m), intervenendo sulla L. n. 89 del 2001, art. 6 (cfr. in tal senso Cass., Sez. 6 -2, 26/01/2017, n. 2026).

La norma in esame è dunque entrata in vigore il 1 gennaio 2016 (L. 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, comma 999).

Secondo consolidati principi giurisprudenziali (a far tempo quanto meno da Cass. Sez. U, 12/12/1967, n. 2926) il principio dell’irretroattività della legge comporta che la legge nuova non possa essere applicata, oltre che ai rapporti giuridici esauriti prima della sua entrata in vigore, a quelli sorti anteriormente ed ancora in vita, se in tal modo si disconoscano gli effetti già verificatisi del fatto passato o si venga a togliere efficacia, in tutto o in parte, alle conseguenze attuali e future di esso. Lo stesso principio implica, invece, che la legge nuova possa essere applicata ai fatti, agli status e alle situazioni esistenti o sopravvenute alla data della sua entrata in vigore, ancorchè conseguenti ad un fatto passato, quando essi, ai fini della disciplina disposta dalla nuova legge, debbano essere presi in considerazione in se stessi, prescindendosi completamente dal collegamento con il fatto che li ha generati, in modo che resti escluso che, attraverso tale applicazione, sia modificata la disciplina giuridica del fatto generatore.

La L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2-sexies, lett. d), ha inciso, in particolare, sulla disciplina del riparto dell’onere della prova, con riferimento al presupposto per la sussistenza del pregiudizio da irragionevole durata del processo, nel senso di contemplare una presunzione iuris tantum di disinteresse della parte a coltivare il processo in caso di perenzione del ricorso ai sensi degli artt. 81 e 82 codice del processo amministrativo. E’ stata così posta, in favore dell’Amministrazione, in vista della statuizione giudiziale, una più favorevole presunzione legale relativa rispetto al quadro legislativo previgente, che non può trovare applicazione unicamente nei processi di equa riparazione già iniziati al momento dell’entrata in vigore della nuova regolamentazione.

Le presunzioni iuris tantum di insussistenza del pregiudizio da irragionevole durata del processo, introdotte dalla L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2-sexies, sono, invero, idonee ad influire sul diritto della parte a dimostrare l’effettività del patema d’animo da riparare. L’applicazione di tali disposizioni a domande di equa riparazione proposte prima del 1 gennaio 2016, e cioè prima dell’entrata in vigore della L. n. 208 del 2015, avrebbe ripercussioni in ordine al regime delle prove richieste nel procedimento di cui alla L. n. 89 del 2001, destando sospetti di irrazionalità e di illegittimità costituzionale sotto il profilo del principio di difesa ex art. 24 Cost.. Si osserva in dottrina come ogni disposizione legislativa sopravvenuta, che introduca nuovi oneri probatori, oppure ripartisca diversamente tali oneri tra le parti del rapporto sostanziale, non può operare nell’ambito dei processi in corso, in quanto chiama l’uno o l’altro dei contendenti ad addurre prove che questi in origine non era tenuto a fornire, ponendosi altrimenti a repentaglio la garanzia costituzionale del diritto di difesa, la quale implica anche la garanzia di poter fornire la prova e di “difendersi provando”. L’illegittimità dell’applicazione retroattiva dalla norma che introduca una presunzione discende, in definitiva, dalla considerazione dall’effetto sorpresa determinato dalla necessità di fornire prove che, al momento del promovimento della lite, non costituivano oggetto dell’onere della parte.

Contenendo la L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2-sexies, lett. d), introdotto dalla L. n. 208 del 2015, una presunzione iuris tantum di insussistenza del pregiudizio da irragionevole durata del processo, esso pone, dunque, una nuova disciplina della formazione e della valutazione della prova nel processo. In assenza di norme che diversamente dispongano, e perciò proprio in forza dell’art. 11 preleggi, L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2-sexies, lett. d), senza che rilevi la natura sostanziale o processuale della disposizione, dando luogo a ius superveniens operante sugli effetti della domanda e implicante un mutamento dei presupposti legali cui è condizionata la disciplina di ogni singolo caso concreto, non può che trovare applicazione avendo riguardo al momento della proposizione della domanda di equa riparazione (e, quindi, anche nella fattispecie in esame, essendo stata la domanda presentata il 23 luglio 2016).

In ordine alla quarta censura, va dapprima ribadito che non può costituire motivo di ricorso per cassazione la valutazione negativa che il giudice di merito abbia fatto circa la rilevanza e la manifesta infondatezza di una questione di legittimità costituzionale, perchè il relativo provvedimento ha carattere puramente ordinatorio, essendo riservato il relativo potere decisorio alla Corte costituzionale, e, d’altra parte, la stessa questione può essere riproposta in ogni grado di giudizio. Pertanto, le doglianze relative alle deliberazioni assunte dal giudice di merito sulle dedotte questioni di legittimità costituzionale non si presentano come fine a se stesse, ma hanno funzione strumentale in relazione all’obiettivo di conseguire una pronuncia più favorevole di quella resa con il decreto impugnato, sicchè l’impugnazione deve intendersi che investa sostanzialmente il punto del provvedimento regolato dalle norme giuridiche la cui costituzionalità è contestata (Cass. Sez. 2, 16/04/2018, n. 9284).

Deve comunque escludersi la fondatezza della questione di costituzionalità della L. n. 89 del 2001, art. 2, comma 2-sexies, lett. d), per violazione degli artt. 3,24,111 e 117 Cost., anche in relazione all’art. 6 CEDU. Trattasi di norma che, incidendo unicamente sulla disciplina del riparto dell’onere della prova, con riferimento al presupposto per la sussistenza del pregiudizio da irragionevole durata del processo, non impedisce nè condiziona la proponibilità della domanda di equa riparazione per l’irragionevole durata del processo presupposto, non costituisce un rimedio preventivo privo di concreta efficacia acceleratoria e non lede l’interesse delle parti a veder definite in un tempo ragionevole le rispettive istanze di giustizia (cfr. Corte Cost. 26 aprile 2018, n. 88; Corte Europea dei diritti dell’uomo, Grande Camera, sentenza 29 marzo 2006, Scordino c. Italia; Corte Europea dei diritti dell’uomo, sentenza 22 febbraio 2016, Olivieri e altri c. Italia).

Nè rileva, ai fini della decisione del ricorso, la sentenza della Corte Costituzionale n. 34 del 6 marzo 2019, che i ricorrenti richiamano nella memoria ex art. 378 c.p.c., la quale ha dichiarato incostituzionale il D.L. n. 112 del 2008, art. 54, comma 2 e successive modifiche, avendo la stessa pronuncia riguardo alla disciplina della cosiddetta istanza di prelievo.

Il ricorso va quindi rigettato.

In ragione della assoluta novità della questione di diritto trattata, vanno compensate tra le parti le spese del giudizio di cassazione.

Essendo il procedimento in esame esente dal pagamento del contributo unificato, non si deve far luogo alla dichiarazione di cui del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa tra le parti le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Seconda Civile della Corte Suprema di Cassazione, il 19 giugno 2019.

Depositato in Cancelleria il 21 ottobre 2019

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