Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 26580 del 30/09/2021

Cassazione civile sez. I, 30/09/2021, (ud. 17/06/2021, dep. 30/09/2021), n.26580

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. SCOTTI Umberto L. C. G. – rel. Consigliere –

Dott. IOFRIDA Giulia – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –

Dott. CARADONNA Lunella – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 2106/2016 proposto da:

Alesa Costruzioni s.r.l., in persona del legale rappresentante pro

tempore, in proprio e quale mandataria dell’A.T.I. con Impresa

Civili Costruzioni s.r.l., domiciliata in Roma, piazza Cavour,

presso la Cancelleria civile della Corte di Cassazione e

rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Martorana, in forza di

procura speciale allegata alla memoria costitutiva di nuovo

difensore del 6/6/2021;

– ricorrente –

contro

Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in Palermo, Piazza Marina 39, presso l’Avvocatura

Comunale e rappresentata e difesa dall’avvocato Ezio Tomasello, in

forza di procura speciale in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1830/2014 della CORTE D’APPELLO di PALERMO,

depositata il 10/11/2014;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

17/06/2021 dal Consigliere Dott. UMBERTO LUIGI CESARE GIUSEPPE

SCOTTI.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con sentenza del 3/3/2008 il Tribunale di Palermo ha rigettato l’opposizione proposta con atto di citazione notificato il 12/10/2005 dal Comune di Palermo avverso il decreto ingiuntivo ottenuto nei suoi confronti da Alesa Costruzioni s.r.l., società capogruppo mandataria di raggruppamento temporaneo di imprese con Civili Costruzioni s.r.l., per l’importo di Euro 22.147,94, oltre accessori, a titolo di residuo saldo a suo credito, risultante dal certificato di collaudo, del prezzo di appalto relativo ai lavori di illuminazione pubblica di (OMISSIS), realizzati in seguito a trattativa privata nel quadro delle iniziative legate alla Conferenza ONU sul crimine organizzato transnazionale svoltasi a Palermo a partire dal 11/12/2000.

Il Tribunale ha ritenuto infondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dal Comune, che aveva sostenuto la legittimazione, in sua vece, della Prefettura di Palermo ai sensi del D.L. 238 del 2000, art. 3 poiché tale disposizione ineriva esclusivamente al finanziamento delle opere e non all’individuazione del soggetto obbligato.

2. Ha proposto appello il Comune di Palermo a cui ha resistito Alesa Costruzioni; la Corte di appello di Palermo, con sentenza del 10/11/2014, ha accolto il gravarne, ritenendo esclusivamente legittimata la Prefettura palermitana, ha pertanto revocato il decreto ingiuntivo e ha condannato Alesa alla restituzione di quanto percepito in forza della esecutorietà del decreto e della sentenza di primo grado e alla rifusione delle spese del doppio grado di giudizio.

3. Avverso la predetta sentenza, non notificata, con atto notificato il 10/12/2015 ha proposto ricorso per cassazione Alesa Costruzioni, svolgendo unico motivo,

Con atto notificato il 12/1/2016 ha proposto controricorso il Comune di Palermo, chiedendo il rigetto dell’avversaria impugnazione.

In data 6/6/2021 per la ricorrente si è costituito un nuovo difensore.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo di ricorso, proposto ex art. 360 c.p.c., n. 3, la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione al D.L. n. 238 del 2000, artt. 1 e 2 convertito in L. n. 304 del 2000, recante disposizioni per lo svolgimento in Palermo della conferenza ONU sul crimine transnazionale.

1.1. Secondo la ricorrente, la sentenza impugnata non ha fatto corretta applicazione dei principi in tema di delegazione amministrativa intersoggettiva, intesa quale forma di collaborazione fra enti pubblici che comporta il trasferimento decentrativo di una serie di attribuzioni da un ente pubblico ad altro.

L’interesse statale all’organizzazione della Conferenza ONU sarebbe stato concretamente attuato con una serie di conferimenti di compiti dallo Stato al Comune di Palermo, che, quale soggetto delegato, avrebbe agito nei rapporti esterni a nome proprio e non in nome del mandante.

Aggiunge la ricorrente che tali principi erano stati recepiti anche dall’art. 11 del contratto inter partes in tema di luogo e modalità dei pagamenti, che aveva appunto fatto richiamo a quanto previsto dal D.L. n. 238 del 2000, convertito in L. n. 304 del 2000.

1.2. Il D.L. 28 agosto 2000, n. 238, convertito, con modificazioni, in L. 27 ottobre 2000, n. 304, recante “Disposizioni urgenti per assicurare lo svolgimento a Palermo della Conferenza sul crimine transnazionale” ha previsto per le iniziative e gli interventi deliberati dall’ufficio del coordinamento organizzativo della Conferenza di cui all’art. 01, istituito con D.P.C.M. 21 febbraio 2000, integrato con i D.P.C.M. 21 aprile 2000 e D.P.C.M. 24 agosto 2000″ nonché per far fronte agli oneri gravanti sul Paese ospitante in base all’accordo di sede tra l’Organizzazione delle Nazioni Unite ed il Governo italiano, una spesa autorizzata fino a Lire 6.137 milioni per l’anno 2000.

Con il comma 2 dello stesso articolo, per gli interventi strutturali, anche di natura mobile o temporanea, necessari alla realizzazione della Conferenza di cui al comma 1, deliberati dalla commissione speciale istituita con il decreto di cui al medesimo comma 1, era stato autorizzato il limite di impegno quindicennale di Lire 5.000 milioni a decorrere dall’anno 2001, quale concorso dello Stato agli oneri derivanti dalla contrazione di mutui o altre operazioni che il Comune di Palermo era autorizzato ad effettuare; per le stesse finalità la Regione siciliana era stata facoltizzata a destinare fino a 35 miliardi di Lire, a valere sui fondi disponibili ad essa attribuiti per l’attuazione dei programmi di edilizia residenziale pubblica.

Il comma 3 cit. articolo ha stabilito che i provvedimenti necessari fossero adottati dalle amministrazioni pubbliche competenti, anche in deroga alle norme di contabilità generale dello Stato, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento e che gli interventi di cui al comma 2 fossero indifferibili ed urgenti ed eseguiti con le modalità di cui alla L. 11 febbraio 1994, n. 109, art. 33 e successive modificazioni.

L’art. 1, comma 4 ha disposto testualmente: “Al pagamento delle spese indicate al comma 2 provvede la prefettura di Palermo, in base ad apposita certificazione sulla regolarità dei lavori eseguiti, rilasciata dal provveditore regionale alle opere pubbliche, e ad attestazione sulla congruità dei prezzi delle forniture, rilasciata dall’ufficio tecnico era riale, previo parere della sovrintendenza per i beni ambientali ed architettonici, ove prescritto, nonché sulla base dei documenti giustificativi vistati dal prefetto o dal suo delegato a cui sia stata affidata l’attuazione dell’intervento a norma del comma 2.”

Il successivo art. 3, comma 2 ha previsto che all’onere derivante dall’attuazione dell’art. 1, comma 2, pari a Lire 5.000 milioni a decorrere dal 2001, si provvedesse, per gli anni 2001 e 2002, mediante utilizzo delle proiezioni per i detti anni dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2000-2002, nell’ambito dell’unità previsionale di base di conto capitale Fondo speciale dello stato di previsione del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica per l’anno 2000, allo scopo parzialmente utilizzando, quanto a Lire 2.000 milioni, l’accantonamento relativo al Ministero dei lavori pubblici e, quanto a Lire 3.000 milioni, l’accantonamento relativo al Ministero dei trasporti e della navigazione.

1.3. La questione dibattuta in causa e diversamente risolta dai giudici del merito è se le disposizioni sopra riassunte abbiano inteso attribuire la responsabilità dei pagamenti e la correlativa legittimazione passiva alla Prefettura, quale organo periferico dell’amministrazione centrale dello Stato, anche se gli enti pubblici territoriali – e nel caso il Comune di Palermo – avevano espletato le attività di carattere contrattuale con le imprese esecutrici relativamente alle opere approvate dall’apposito ufficio di coordinamento organizzativo.

Secondo il Tribunale e l’attuale ricorrente, la responsabilità contrattuale ricade sul Comune che ha stipulato il contratto di appalto con l’associazione temporanea di imprese capeggiata da Alesa, anche se le opere rivestono un indubbio interesse pubblico a livello centrale e che l’amministrazione centrale deve finanziare l’erogazione di spesa.

Secondo la Corte di appello e il Comune controricorrente, la legittimazione grava sulla Prefettura, sulla quale incombe non solo l’onere di finanziare l’operazione erogando al Comune la provvista, ma direttamente la responsabilità del pagamento delle imprese appaltatrici dei lavori.

1.4. Non appaiono sufficienti le argomentazioni – astratte e teoriche – della ricorrente, imperniate sui principi in tema di delegazione amministrativa intersoggettiva, intesa quale forma di collaborazione fra enti pubblici che comporta il trasferimento decentrativo di una serie di attribuzioni da un ente pubblico ad altro e che culminano nell’assunto che l’interesse statale all’organizzazione della Conferenza ONU sarebbe stato concretamente attuato con una serie di conferimenti di compiti dallo Stato al Comune di Palermo, che, quale soggetto delegato, avrebbe agito nei rapporti esterni a nome proprio e non in nome del mandante.

La giurisprudenza citata dalla ricorrente non è parimenti risolutiva poiché si riferisce a casi regolati da differenti normative speciali: la sentenza delle Sezioni Unite n. 3573 del 25/03/1993, Rv. 481549 – 01, si riferisce all’esecuzione di opere, per la quale la Cassa per il Mezzogiorno, finanziatrice delle opere e titolari di poteri di controllo. abbia dato concessione ad enti locali o loro consorzi, ai sensi della L. 10 agosto 1950, n. 646, art. 8 con conseguente appalto dei relativi lavori da parte dell’ente concessionario; la sentenza delle Sezioni Unite, n. 8366 del 04/04/2007, Rv. 596011 01 si riferisce all’affidamento alla Provincia, ai sensi del D.P.R. n. 218 del 1978, dell’esecuzione di un’opera pubblica programmata e finanziata dalla Cassa per il Mezzogiorno.

1.5. Tuttavia la questione sopra illustrata, sulla quale non constano precedenti nella giurisprudenza di legittimità, secondo il Collegio non è stata risolta correttamente dalla sentenza impugnata, dovendosi ritenere sussistente la legittimazione passiva e la responsabilità nei confronti dell’impresa appaltatrice dell’ente pubblico locale, il Comune di Palermo” che ha stipulato il contratto di appalto, agendo in nome proprio quale committente e stazione appaltante dei lavori in questione.

Questa conclusione discende per via piana e lineare dai principi generali in materia contrattuale e resiste anche alla supposizione di un mandato ex lege in capo al Comune, visto che esso ha agito in nome proprio, senza spendere il nome del mandante, acquistando i diritti e assumendo gli obblighi scaturenti dal contratto di appalto (art. 1705 c.c.).

La legge speciale, infatti, non offre sufficienti elementi per derogare ai principi generali in materia negoziale: il dettato normativo (D.L. n. 238 del 2000, art. 1, comma 4) si limita infatti ad individuare nella Prefettura il soggetto che deve provvedere “al pagamento delle spese” e detta altresì analiticamente tutti i presupposti per la sua attivazione (apposita certificazione sulla regolarità dei lavori eseguiti, rilasciata dal provveditore regionale alle opere pubbliche, attestazione sulla congruità dei prezzi delle forniture, rilasciata dall’ufficio tecnico erariale, parere della sovrintendenza per i beni ambientali ed architettonici, ove prescritto, documenti giustificativi vistati dal prefetto o dal suo delegato a cui sia stata affidata l’attuazione dell’intervento).

Tali attività appaiono perfettamente riconducibili allo schema del finanziamento statuale dell’opera di interesse pubblico nazionale, in considerazione degli obiettivi perseguiti dalla Conferenza ONU in questione, previa verifica della regolarità delle opere e della congruità dei prezzi.

La norma non contiene, poi, alcun riferimento ad una responsabilità esterna dell’Amministrazione statale ed anzi la terminologia utilizzata, e in particolare il riferimento alle “spese”, allude chiaramente al rimborso degli oneri sopportati dai soggetti attuatori e non all’adempimento diretto delle obbligazioni contrattuali da loro assunte verso i terzi (nel caso l’impresa appaltatrice).

1.6. Diverse conclusioni non possono scaturire neppure in forza del contenuto del contratto di appalto il cui art. 11, dettato in tema di luogo e modalità dei pagamenti, si limita a rinviare a quanto previsto dal D.L. 238 del 2000, convertito in L. n. 304 del 2000, che, come sopra osservato, non contiene alcuna deroga, sicché può essere interpretato come mera esplicitazione della fonte dei finanziamenti.

2. Per i motivi esposti il ricorso deve essere accolto e la sentenza impugnata correlativamente cassata, con rinvio alla Corte di appello di Palermo, anche per la regolazione delle spese della presente fase di legittimità.

PQM

LA CORTE

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di appello di Palermo, in diversa composizione, anche per la regolazione delle spese della presente fase di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Prima civile, il 17 giugno 2021.

Depositato in Cancelleria il 30 settembre 2021