Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 26556 del 30/09/2021

Cassazione civile sez. un., 30/09/2021, (ud. 14/09/2021, dep. 30/09/2021), n.26556

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RAIMONDI Guido – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez. –

Dott. MANZON Enrico – Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

Dott. MARULLI Marco – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio Pietro – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso R.g. n. 5621/2020 proposto da:

COMUNE DI MIGNANO MONTE LUNGO, in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in Roma Viale Mazzini 114/b, presso lo

studio dell’avvocato Salvatore COLETTA, rappresentato e difeso

dall’avvocato Luigi RICCIARDELLI;

– ricorrente –

contro

C.A., C.R., e D.P., questi ultimi

nella qualità di genitori legali rappresentanti di C.A.,

elettivamente domiciliati in Roma Via Della Tenuta Di Sant’Agata 13,

presso lo studio dell’avvocato Alessandro VENTURINI, rappresentati e

difesi dall’avvocato Renato D’AMBROSIO;

– controricorrenti –

e contro

COMUNE DI TEANO;

– intimato –

avverso la sentenza n. 7591/2019 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

depositata il 09/12/2019;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

14/09/2021 dal Consigliere Dott. ANTONIO PIETRO LAMORGESE;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

SANLORENZO Rita, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso e la

dichiarazione del difetto di giurisdizione del Giudice ordinario,

per appartenere la controversia alla giurisdizione esclusiva del

Giudice amministrativo;

uditi gli avvocati Luigi RICCIARDELLI e Renato D’AMBROSIO.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

I signori C.R. e D.P., con ricorso ex art. 702 bis c.p.c. e della L. 1 marzo 2006, n. 67, art. 3, agivano in giudizio, dinanzi al giudice ordinario, chiedendo di attivare il servizio gratuito di trasporto scolastico per l’anno scolastico 2017-2018, al fine di consentire al figlio Ci.An., studente disabile, di raggiungere il luogo ove era ubicato l’istituto scolastico in (OMISSIS) (liceo magistrale statale) dal luogo di residenza sito nel Comune di (OMISSIS).

Esponevano che il Comune di Mignano Monte Lungo, nonostante fosse il luogo di residenza dello studente e della famiglia, aveva negato l’attivazione del servizio, sul presupposto che fosse competente il Comune di Cassino o l’Ambito Territoriale di Teano, i quali, a loro volta, si erano dichiarati non competenti. Precisavano che la causa petendi della domanda concerneva la rimozione della discriminazione subita dallo studente disabile e dalla famiglia, mediante ordine al Comune di residenza e/o all’Ambito territoriale di Teano di procedere all’attivazione del servizio di trasporto, e la tutela risarcitoria per i danni subiti.

La Corte d’appello di Roma, con sentenza del 9 dicembre 2019, ha rigettato il gravame del Comune di Mignano Monte Lungo avverso l’ordinanza del Tribunale di Cassino del 10 ottobre 2017 che gli aveva ordinato, unitamente al Comune di Teano, di attivare il servizio di trasporto scolastico per l’anno scolastico 2017/2018 e di risarcire il danno non patrimoniale, liquidato in via equitativa.

La Corte ha ribadito la giurisdizione del giudice ordinario, alla luce del petitum sostanziale, concernente la cessazione di una condotta discriminatoria, ex lege n. 67 del 2006, che ledeva “il diritto soggettivo di autodeterminazione del soggetto discriminato e quello di uguaglianza tutelato dall’art. 3 Cost.”, venendo in rilievo il diritto soggettivo (al trasporto gratuito) degli “studenti affetti da disabilità fisica, psichica e/o sensoriale in possesso di idonea documentazione, residenti nel territorio della Regione Campania, frequentanti la scuola secondaria di II grado, anche se collocata al di fuori del comune di residenza/ambito territoriale dello studente”; ha rigettato l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Comune di Mignano Monte Lungo, luogo di residenza dell’alunno e della famiglia, e ha confermato la liquidazione dei danni (in complessivi Euro 15000,00) operata dal giudice di primo grado.

Avverso questa sentenza propone ricorso per cassazione il Comune di Mignano Monte Lungo sulla base di tre motivi, resistiti dai signori C. e D..

Le parti hanno presentato memorie e il procuratore generale ha presentato conclusioni scritte nelle quali ha chiesto di dichiarare, in accoglimento del ricorso, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

I signori C. e D. hanno presentato in prossimità dell’udienza del 14 settembre 2021 una istanza di rinvio della discussione orale e di concessione di un termine per contraddire con note scritte alle conclusioni del procuratore generale che la cancelleria non aveva loro comunicato, come previsto dal D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, art. 23, comma 8 bis (terzo periodo), convertito con modificazioni dalla L. 18 dicembre 2020, n. 176. L’istanza non può essere accolta. Ed infatti, il D.L. 23 luglio 2021, n. 105, art. 7 (Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da Covid-19 e per l’esercizio in sicurezza di attività sociali ed economiche), poi convertito con L. 16 settembre 2021, n. 126, nell’estendere sino al 31 dicembre 2021 l’orizzonte temporale di operatività del D.L. n. 137 del 2020, art. 23, comma 8 bis, convertito dalla L. n. 176 del 2020, prevede che le disposizioni sulle udienze pubbliche con trattazione scritta, di cui al citato comma 8 bis, periodi dal primo al quarto (ivi compreso il terzo che prevede l’immediato invio da parte della cancelleria dell’atto contenente le conclusioni del procuratore generale ai difensori delle parti), non si applicano ai procedimenti per i quali l’udienza di trattazione è fissata tra il 1 agosto e il 30 settembre 2021. Ne consegue che il ricorso è trattato secondo le regole ordinarie, ai sensi dell’art. 379 c.p.c..

Con il primo motivo il Comune ricorrente denuncia violazione dell’art. 37 c.p.c. e art. 2909 c.c., per avere violato il giudicato intervenuto nelle more del giudizio di appello, vale a dire la sentenza non definitiva del Consiglio di Stato (Sez. V, n. 809 del 7 febbraio 2018) che, in accoglimento del ricorso dei medesimi signori C. e D. (anche quali rappresentanti dell’allora minore Ci.An.), aveva dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo e ordinato alla Regione Campania di attivare il servizio anche per l’anno scolastico 2017/2018, cui aveva fatto seguito la sentenza definitiva n. 3943 del 27 giugno 2018 di condanna al risarcimento dei danni; deduce il difetto assoluto di giurisdizione della Corte d’appello, per essere il relativo potere giurisdizionale sulla domanda (qualora esistente e comunque contestato) già stato esercitato dal giudice amministrativo.

Il motivo è fondato.

I signori C. e D., con ricorso in data 22-29 dicembre 2015, hanno agito dinanzi al giudice amministrativo per la declaratoria di illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalle amministrazioni convenute sulla loro istanza di attivazione del servizio gratuito di trasporto scolastico del figlio dal Comune di residenza al liceo magistrale sito nel Comune di Cassino, per l’anno scolastico 2015-2016 e “per quelli successivi”. In sede di appello avverso la sentenza negativa del Tar Campania, il Consiglio di Stato, con la sentenza non definitiva n. 809 del 2018, ha ribadito la giurisdizione (esclusiva ex art. 133, lett. c, c.p.a.) del giudice amministrativo già dichiarata dal primo giudice e, nel merito, preso atto della dichiarazione dei ricorrenti di avere interesse ad ottenere il servizio “per l’anno scolastico in corso (2017-2018), essendo ovviamente venuto meno l’interesse per gli anni trascorsi”, ha ordinato alla Regione Campania l’attivazione del servizio di trasporto scolastico gratuito “per l’intero anno scolastico 2017-2018” e ha disposto la prosecuzione del giudizio per l’istruttoria sulla domanda di risarcimento dei danni “fino alla cessazione dell’inadempimento”. Ha fatto seguito la sentenza definitiva n. 3943 del 2018 con la quale il Consiglio di Stato ha accolto la domanda di risarcimento del danno non patrimoniale (liquidato equitativamente in complessivi Euro 9150,00) per i disservizi e i disagi subiti dal disabile e dalla famiglia per la mancata o ritardata attivazione del servizio negli anni 2013, 2014, 2015 “nonché (per gli) anni scolastici successivi… (come da domanda) avanzata nel corso del giudizio di appello, permanendo l’inerzia degli enti competenti”. Su queste sentenze del giudice amministrativo si è formato il giudicato.

I signori C. e D. hanno agito anche dinanzi al Tribunale di Cassino con ricorso in data 13 dicembre 2016, ex art. 702 bis c.p.c., per chiedere l’attivazione del servizio di trasporto scolastico per l’anno scolastico 2017-2018 e il risarcimento del danno non patrimoniale, valorizzando in punto di giurisdizione (del giudice ordinario) la causa petendi dell’azione, individuata nella denuncia di una condotta discriminatoria compiuta dalla pubblica amministrazione nei confronti di persona disabile (ex lege 1 marzo 2006, n. 67). Tale azione è stata accolta dal Tribunale con ordinanza del 10 ottobre 2017, confermata dalla Corte d’appello di Roma con la sentenza del 9 dicembre 2019 (ora impugnata dal Comune di Mignano Monte Lungo) emessa successivamente al passaggio in giudicato delle sentenze amministrative, il cui contenuto si desume dall’esame diretto degli atti. Questa Corte, infatti, è investita del potere di verifica degli atti e dei documenti sui quali il ricorso si fonda per stabilire se la questione di giurisdizione sia stata correttamente decisa o meno o se sia fondata la denuncia (proposta nel motivo in esame) di violazione del giudicato implicante una statuizione esplicita (come nella specie) o implicita sulla giurisdizione (tra le tante, Cass. SU n. 28180 del 2020, SU n. 5640 e n. 20181 del 2019).

Il vizio di violazione del giudicato amministrativo, ove esistente, comporterebbe la nullità della sentenza ora impugnata dal Comune di Mignano Monte Lungo, per avere la Corte d’appello di Roma esercitato un potere giurisdizionale di cui era privo, avendo sulle domande già provveduto in via definitiva un altro giudice.

E’ noto il consolidato principio per cui le pronunce sulla sola giurisdizione hanno effetto cd. panprocessuale se provenienti dalla Suprema Corte, in sede di regolamento preventivo o di ricorso ordinario per motivi attinenti alla giurisdizione, ed effetto solo in relazione al singolo processo se provenienti dai giudici di merito dei rispettivi ambiti (ex plurimis, Cass. SU n. 26595 del 2018). A ciò fa eccezione – è anche noto – il caso in cui l’affermazione della giurisdizione derivi da pronuncia di merito passata in giudicato (qual e’, nella specie, quella del Consiglio di Stato) che contenga il riconoscimento, anche solo per implicito, della giurisdizione del giudice che l’ha emessa (ex plurimis, Cass. SU n. 16458 del 2020, SU n. 15208 del 2015), ciò al fine di contenere il rischio di conflitti positivi di giurisdizione, allorquando una delle autorità giudiziarie sia giunta alla decisione di merito cui si colleghi il giudicato sulla giurisdizione. Si tratta di evitare la manifestazione di un conflitto di giudicati che si avrebbe nel caso di formazione del giudicato (anche) sulla seconda sentenza (nella specie, della Corte d’appello), la cui soluzione dovrebbe essere altrimenti affidata alla regola del tutto residuale della prevalenza del secondo giudicato (cfr. Cass. n. 27357 del 2020) con sacrificio (e sterilizzazione del) primo giudicato.

Questa Corte ha recentemente avuto modo di evidenziare che il passaggio in cosa giudicata di una pronuncia del giudice ordinario, ovvero del giudice amministrativo, recante statuizioni sul merito di una pretesa attinente a un determinato rapporto, estende i suoi effetti al presupposto della sussistenza della giurisdizione di detto giudice su tale rapporto, anche indipendentemente dal fatto che essa sia stata oggetto di una anteriore esplicita declaratoria (come, peraltro, avvenuto nella specie); cosicché osta a che la giurisdizione di quel giudice possa essere contestata in successive controversie fra le stesse parti aventi titolo nel medesimo rapporto davanti a un giudice diverso, avendo il giudicato esterno la medesima autorità di quello interno, siccome corrispondenti entrambi all’unica finalità dell’eliminazione dell’incertezza delle situazioni giuridiche e della stabilità delle decisioni (Cass. SU n. 28179 del 2020).

Tanto premesso, si deve verificare se nelle menzionate sentenze n. 809 e 3943 del 2018 emesse dal Consiglio di Stato nella vicenda in esame sia riscontrabile un giudicato idoneo a paralizzare l’azione dei signori C. e D. nel giudizio davanti al giudice ordinario, con l’effetto di travolgere la successiva sentenza della Corte d’appello di Roma del dicembre 2019 (qui impugnata). Tale verifica è stata provocata dall’eccezione di parte, avendo il Comune ricorrente denunciato (fondatamente) la violazione del giudicato amministrativo, ed ha esito positivo.

Identica è infatti la pretesa sostanziale azionata dinanzi ai due plessi giurisdizionali: quella diretta a fare attivare il servizio gratuito di trasporto scolastico (anche) per l’anno scolastico 2017-2018 e ad ottenere la tutela risarcitoria per equivalente per i danni non patrimoniali conseguenti alla mancata o ritardata attivazione del servizio stesso.

Tale identità non è scalfita dal modo in cui l’azione è stata di volta in volta prospettata dinanzi ai diversi giudici – dinanzi al giudice amministrativo in termini impugnatori del silenzio-inadempimento sull’istanza di attivazione del servizio gratuito di trasporto nei confronti della Regione Campania, dinanzi al giudice ordinario nei confronti di amministrazioni comunali cui sia addebitata una condotta discriminatoria -, non essendo necessario che la nuova domanda sia proposta in termini identici sotto tutti i profili della struttura dell’azione (personae, causa petendi e petitum), poiché ciò che rileva è l’esatta qualificazione della domanda e dei fatti posti a base della stessa, vale a dire il petitum sostanziale (cfr. Cass. SU n. 11161 del 2019), costituito dalla pretesa, integralmente soddisfatta, di attivazione del servizio di trasporto scolastico e di risarcimento danni.

Sulla questione di giurisdizione si è dunque formato il giudicato in forza delle due citate sentenze del Consiglio di Stato, pronunciatosi sulla giurisdizione e sul merito, non impugnate né, invero, impugnabili dai controricorrenti, avendo essi stessi incardinato la causa dinanzi a quel giudice (cfr. il leading case: Cass. SU n. 21260 del 2016) e, soprattutto, non avendo interesse ad impugnarle, essendo le loro domande state accolte nel merito all’esito di quel giudizio amministrativo e le loro pretese soddisfatte.

Il giudicato sulla giurisdizione, formatosi nella specie in relazione alle due citate sentenze del Consiglio di Stato, assume rilevanza di giudicato esterno rispetto alla causa instaurata dinanzi al giudice ordinario, non rilevando che esso si sia formato prima o dopo la sentenza impugnata per cassazione (cfr. Cass. n. 1534 del 2018), né rilevando che non sia stato eccepito dalla parte in appello né rilevato d’ufficio dalla Corte di Roma, né che la sentenza amministrativa sulla quale si è formato il giudicato non sia stata prodotta in appello (cfr. Cass. n. 16589 del 2021).

E’ un effetto della forza imperativa di cui è provvista la cosa giudicata, che la rende assimilabile agli elementi normativi e ne giustifica pure la rilevabilità d’ufficio in ogni stato e grado del processo, operando tanto nei rapporti sostanziali quanto nei confronti di tutti i giudici dei processi aventi identità di oggetto (ovvero oggetto incompatibile e come tale legato da vincolo di dipendenza o continenza); il che è espressione concettuale ineliminabile del principio per cui gli effetti del giudicato, pur potendo variare secondo le caratteristiche specifiche dei singoli casi (da un contenuto positivo a un contenuto negativo), non costituiscono altro che una diversa manifestazione dell’unico effetto compendiabile nell’attribuzione alla sentenza del valore vincolante (cfr. Cass. SU n. 25042 del 2021).

In conseguenza dell’accoglimento del primo motivo di ricorso, sono assorbiti gli altri motivi: il secondo riguarda la controversa questione di giurisdizione (del giudice ordinario o amministrativo) nelle controversie in tema di trasporto gratuito di alunni disabili dalla propria abitazione alla scuola, che nella fattispecie è stata definita con il passaggio in giudicato delle sentenze del Consiglio di Stato dichiarative della giurisdizione del giudice amministrativo, affermazione la cui fondatezza non è possibile riesaminare in questa sede; il terzo, riguardante la legittimazione passiva del Comune di Mignano Monte Lungo.

In relazione al motivo accolto, la sentenza impugnata è cassata senza rinvio.

Le spese dell’intero giudizio sono compensate, in considerazione della peculiarità e complessità delle questioni controverse.

P.Q.M.

La Corte, in accoglimento del primo motivo, assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata senza rinvio, e compensa le spese dell’intero giudizio.

Dispone, in caso di diffusione del presente provvedimento, l’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma, il 14 settembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 30 settembre 2021

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