Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 26525 del 27/11/2013

Civile Sent. Sez. L Num. 26525 Anno 2013
Presidente: LAMORGESE ANTONIO
Relatore: NOBILE VITTORIO

SENTENZA

sul ricorso 6869-2008 proposto da:
GAVCGLIO EMILIO, elettivamente domiciliato in ROMA,
VIA AGRI l, presso lo studio dell’avvocato NAPPI
PASQUALE, che lo rappresenta e difende unitamente
all’avvocato CAVALLARI EGISTO, giusta delega in atti;

•

– ricorrente contro

2013
2864

I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE
C.F. 80078750587, in persona del legale rappresentante
pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA
DELLA

FREZZA

17,

presso

l’Avvocatura

Centrale

Data pubblicazione: 27/11/2013

dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati
RICCIO ALESSANDRO, VALENTE NICOLA, PULLI CLEMENTINA,
BIONDI GIOVANNA, giusta delega in atti;
– controri corrente –

avverso la sentenza n. 1060/2007 della CORTE D’APPELLO

udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 10/10/2013 dal Consigliere Dott. VITTORIO
NOBILE;
udito l’Avvocato PATTERI ANTONELLA per delega RICCIO
ALESSANDRO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. GIUSEPPE CORASANITI, che ha concluso
per l’accoglimento del ricorso.

di GENOVA, depositata il 15/10/2007 r.g.n. 551/2006;

R.G. 6869/2008
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Emilio Gavoglio adiva il Tribunale di Genova al fine di ottenere la
condanna dell’INPS al ricalcolo della pensione in godimento quale ex

trattamento pensionistico denominata “maggiorazione competenze accessorie”,
aumento asseritamente dovuto a causa della errata individuazione ed
applicazione da parte dell’istituto della normativa vigente a far data dal 1992.
L’INPS si costituiva sostenendo la correttezza del proprio operato, che
aveva tenuto conto di quanto previsto dal “Trattamento di pensione del
personale del C.A.P, aspetti normativi ed applicativi — aggiornato al mese di
maggio 1992” — cosiddetto “Manuale operativo” o “Libro bianco” — approvato
a seguito dei rinnovi contrattuali che avevano determinato la necessità di
rivedere il criterio di calcolo delle maggiorazioni di cui trattasi.
Il Giudice adito respingeva la domanda e il Gavoglio interponeva appello
chiedendone la integrale riforma. L’INPS si costituiva e resisteva al gravame.
La Corte di Genova, con sentenza depositata il 15-10-2007, respingeva
l’appello e compensava le spese.
In sintesi, premesso che la pensione de qua, integrativa rispetto a quella
dell’AGO, è erogata dall’INPS ai sensi dell’art. 13 del d.l. 873/86, conv. con la
legge n. 26/1987, e che la controversia riguarda la “maggiorazione competenze
accessorie” (quarta voce componente la base di computo della pensione stessa),
finalizzata ad applicare al trattamento di quiescenza gli aumenti fruiti dai
dipendenti in servizio a titolo di indennità di turno e di premio di produttività,
la Corte territoriale, nel confermare la correttezza della liquidazione della
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dipendente del C.A.P. (poi A.P.G.), mediante l’Aumento della componente del

pensione operata dall’INPS, rilevava che con il citato “Libro bianco” dal 1992
(fonte oggettiva di diritto, integrativa della norma di legge, pienamente valida
ed efficace) è stata introdotta una nuova disciplina che prevede una
maggiorazione percentuale da calcolarsi sulla voce paga base o stipendio base

Presidente del Porto) dal rapporto fra gli importi globali erogati al personale in
servizio sia per indennità di turno sia a titolo di quote variabili dei premi
incentivanti e l’importo complessivo erogato al personale in servizio a titolo di
paga base o stipendio base ed in particolare, per gli operai e gli impiegati sino
al sesto livello, sullo stipendio base del IV livello, preso a riferimento, (così in
sostanza parametrandosi la percentuale stessa non sull’ammontare effettivo
dello stipendio in godimento al momento del pensionamento ma sulla
retribuzione convenzionale presa a riferimento).
Per la cassazione di tale sentenza il Gavoglio ha proposto ricorso con
tredici motivi.
L’INPS ha resistito con controricorso ed infine ha depositato memoria ex
art. 378 c.p.c..
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso, denunciandosi violazione di legge e vizio
di motivazione, in sostanza, premesso che ex art. 8 comma 6 d.l. n. 457/97,
conv. in 1. 30/1998, sono da considerare successive variazioni ex art. 13 d.l. n.
873/1986, conv. in I. n. 26/1987, e quindi destinate ad avere efficacia di fonti
oggettive di diritto, solamente gli atti approvati con delibera del CAP, si
lamenta che la Corte territoriale avrebbe dato per scontato che il “Manuale
operativo” del 1992 fosse stato approvato dal CAP con la delibera n. 145/8 del
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a titolo di competenze accessorie variabili, determinata (con decreto del

1992 e che l’approvazione fosse stata confermata dalla successiva delibera n.
56/9, senza fornire alcuna argomentazione idonea a motivare tale assunto.
Con il secondo motivo si rileva che il detto “Manuale operativo” era frutto
di un accordo stipulato tra il Direttore Generale del CAP ed un’associazione

negoziali di un sindacato, senza che vi fosse una delibera consortile e tanto
meno un atto ministeriale di approvazione di tale delibera, e si lamenta che le
nonne ivi contenute non potevano ritenersi efficaci variazioni del trattamento
pensionistico del personale consortile, trattandosi di modifiche ad iniziativa
unilaterale di CAP e INPS.
Con il terzo motivo il ricorrente deduce che nessun onere di impugnativa
era configurabile a suo carico nei confronti della (a suo dire inesistente)
approvazione ministeriale della delibera consortile, non avendo egli alcun
interesse rilevante ai sensi degli artt. 1 e 8 d.P.R. 1199/1971.
Con il quarto motivo il Gavoglio, ribadendo che il citato “Manuale” era
stato emanato senza che venisse rispettato il procedimento di formazione,
deduce altresì che la presunta approvazione dello stesso doveva sicuramente
considerarsi inefficace, insanabile ed “inesecutoria” di guisa che nessun onere
di impugnazione poteva configurarsi a suo carico, avendo egli legittimamente
agito nel presente giudizio al fine di “resistere” contro l’attuazione di un atto
nullo, esercitando un diritto che gli compete ex art. 24 e 113 Cost.
Con il quinto motivo si sostiene che la Corte di merito aveva quindi il
potere-dovere di disapplicare le nonne contenute nel citato “Manuale” a
prescindere dalla mancata tempestiva (e non necessaria) impugnazione delle
stesse in via amministrativa.
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di pensionati CAP CGIL, CISL e UIL, priva della veste e delle funzioni

Con il sesto motivo si lamenta vizio di motivazione in ordine alla
affermazione della Corte d’Appello secondo cui, la delibera n. 145/8, pur non
avendo ottenuto la necessaria approvazione da parte del Ministero, doveva
ritenersi efficace perché il Ministero aveva approvato la successiva delibera n.

Con il settimo motivo si deduce che la tesi accolta dalla Corte territoriale,
concernente l’avvenuta approvazione del detto “Manuale” in virtù di un
meccanismo simile all’approvazione condizionata sarebbe contraria agli artt.
13 d.l. 873/86 e 8 d.l. 457/97, che fanno sicuramente ed esclusivamente
riferimento ad una vera e propria approvazione espressa.
Con l’ottavo motivo si rileva altresì che nel caso di specie la figura
dell’approvazione condizionata (particolare forma di atto autorizzatorio
nell’ambito dei procedimenti amministrativi) non può comunque trovare alcuna
applicazione in quanto, nella fattispecie, viene fatto riferimento non già ad un
“comune” procedimento amministrativo funzionale alla formazione di un atto
amministrativo bensì alla creazione di una fonte normativa secondaria.
Con il nono motivo si lamenta inoltre illogicità e contraddittorietà della
motivazione dell’impugnata sentenza al riguardo, in merito appunto ali’ asserita
approvazione implicita del citato “Manuale”.
Con il decimo motivo, sotto altro profilo, si deduce che, essendo la
delibera 145/8 affetta da nullità insanabile, la successiva delibera n. 56/9
doveva essere considerata una nuova manifestazione di volontà con la
conseguenza che il meccanismo dell’approvazione condizionata non avrebbe
comunque potuto produrre alcun effetto.

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56/9.

Con l’undicesimo motivo si sostiene che la Corte di merito avrebbe
fondato la propria decisione sulla comunicazione in data 7-7-2003 del
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti tardivamente prodotto dall’INPS e
comunque irrilevante, in quanto tale nota, a firma del Direttore Generale, non

sottoscritta dal Ministro.
Con il dodicesimo motivo si sostiene, poi, che anche le norme del
“Manuale” del 1992 prevedevano che la maggiorazione competenze accessorie
fosse applicata all’ultimo stipendio percepito, in quanto l’art. 7.4 richiama
espressamente l’art. 7.1 che definisce la paga base o stipendio il compenso
percepito al momento della cessazione del rapporto.
Con il tredicesimo motivo, infine, il ricorrente lamenta che, posto che il
citato “Manuale” riporta tutte le discipline emanate nella materia in esame a
partire dal 1983, senza specificare quale delle stesse debba essere applicata, la
Corte di merito ha affermato, senza alcuna motivazione, che in ogni caso si
debbano ritenere applicabili le modifiche del 1992.
I detti motivi che, in quanto strettamente connessi ed in parte ripetitivi,
possono essere trattati congiuntamente, risultano infondati.
Come è stato affermato da questa Corte, “le delibere del Consorzio per il
porto di Genova relative al trattamento di quiescenza integrativo del personale
approvate dal Ministro della Marina mercantile a norma degli artt. 13 d.l. n.
873 del 1986, conv. in legge n. 26 del 1987 e 8, comma 6 del d.l. n. 457 del
1997, convertito in legge n. 30 del 1998, costituiscono fonti oggettive di diritto
in quanto integrative della norma di legge che ad esse rinvia,
indipendentemente dai requisiti procedurali, formali e pubblicitari propri dei
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può costituire interpretazione autentica della precedente approvazione

regolamenti autonomi.” (v. Cass. 1-9-2006 n. 18927, v. anche Cass. 5-10-2006
n. 21402, che ha chiarito che il d.l. n. 873/1986, art. 13, convertito in 1. n.
26/1987, dispone che l’I.N.P.S. provveda, “all’erogazione dei trattamenti
previdenziali previsti dalle norme transitorie sul trattamento del personale

decreto del Ministro per la marina mercantile in data 1 marzo 1978, e
successive variazioni”, e che il d.l. n. 457/1997, art. 8, comma 6, convertito in
1. n. 30/1998, fornisce la interpretazione autentica della espressione “successive
variazioni”, disponendo che debbano intendersi per tali gli atti deliberati dal
Consorzio autonomo per il porto di Genova ed approvati dal Ministero della
marina mercantile, senza la specificazione dell’art. 13 “con decreto” – nella
specie legittimamente quindi la approvazione è avvenuta via telex -).
In tale quadro, questa Corte (v. Cass. 12-2-2007 n. 513, cfr. Cass. 10-12007 n. 246) ha altresì precisato che la 1. n. 168 del 1975, art. 5, disponeva, al
comma 2, che, in attesa del regolamento previsto dal primo comma per stabilire
lo stato giuridico ed il trattamento economico di attività e di quiescenza del
personale del Consorzio Autonomo del Porto di Genova (CAP), gli eventuali
provvedimenti del Consorzio, successivi alla data di entrata in vigore della
detta legge, innovante la situazione in atto relativa al suindicato trattamento,
sarebbero stati sottoposti all’approvazione del Ministero della Marina
Mercantile. Per effetto di tale disposizione la delibera n. 145/8 del Consorzio
del 28.7.92 fu sottoposta all’approvazione del Ministero della Marina
Mercantile. Atteso che tale delibera non fu approvata, per essere in contrasto
con le vigenti disposizioni nella parte che prevedeva la perequazione dei
trattamenti pensionistici in atto, ed accertato che, nella successiva delibera,
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consortile in pensione ed in servizio alla data del 31 marzo 1977, approvate con

quella del 28.4.1994, n. 56/9, fu riformulato il sistema di perequazione sulla
base dei chiarimenti forniti dal Ministero, questa Corte ha ritenuto corrette le

ria

decisioni di merito che avevano ritenuto approvata quella parte della delibera,
che sottoponeva all’esame del Ministero della Marina Mercantile il nuovo

maggio del 1992, non risultando su di esso essere stati formulati rilievi.
Avvalorava questa tesi anche l’accordo del 31.10.1995, con il quale le parti
davano per pacifica la validità e l’efficacia del predetto documento, che non era
stato contestato dal Ministero.
In sostanza questa Corte ha ritenuto coerente e logica la conclusione
secondo cui le due delibere si integravano a vicenda, nel formare una unica
volontà del CAP, con la conseguenza che la successiva approvazione
ministeriale della delibera 56/9 atteneva all’unico provvedimento
amministrativo risultante dalle due citate delibere e, quindi, si riferiva anche al
c.d. Manuale operativo, “da ritenere approvato dal Ministero e, come tale,
pienamente efficace”.
Nel medesimo quadro, poi, questa Corte, con le sentenze 14-7-2008 n.
19287 e 14-7-2008 n. 19288) procedendo in particolare alla interpretazione
della delibera applicabile, avente valore normativo, ha chiarito che ai sensi del
punto 7.1 del citato Libro bianco, la pensione va calcolata sulla base dello
stipendio, che consta della paga base e di altre voci retributive, ma proprio la
voce in esame, ossia la maggiorazione competenze accessorie,va diversamente
calcolata.
Si tratta invero di una voce importante perché contenente la c.d. clausola
oro, nel senso che, attraverso il meccanismo ivi prefigurato, le pensioni
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documento sul trattamento di pensione del personale, approvato nel mese di

risentono degli aumenti degli elementi variabili acquisiti dal personale in
servizio.
La maggiorazione, che si applica in percentuale sullo stipendio, si determina
attraverso il seguente meccanismo (punto 7.4.): si calcola il rapporto tra gli

variabili (costituite da indennità di turno e quote variabili dei premi
incentivanti) e l’importo complessivo erogato al personale in servizio per paga
base. Si ottiene quindi la percentuale, la quale, nella sostanza, non fa che
riprodurre il rapporto che intercorre, ogni anno, tra le voci variabili del
trattamento retributivo e le voci fisse (paga base). Per ogni esercizio detta
percentuale viene fissata con un decreto del Presidente che vale per l’anno
successivo.
Orbene secondo il ricorrente tale percentuale va calcolata sullo stipendio
di cui ciascun dipendente è in godimento all’atto della cessazione del rapporto
ed a sostegno di questa tesi il Gavoglio invoca la definizione di “stipendio”
contenuta nel punto 7.1. del manuale operativo o libro bianco.
La tesi del ricorrente, come è stato chiarito da questa Corte, non è
condivisibile: è ben vero che, in via generale, per stipendio deve intendersi
quello individuale di cui ciascun dipendente è in godimento all’atto della
cessazione del rapporto, ma in relazione all’indennità per cui è causa viene
prevista una disposizione speciale, perché lo “stipendio” su cui va calcolata la
maggiorazione è diverso, in forza della chiaro tenore letterale del punto 7.4. a),
il quale recita: “per il personale della categoria impiegati-operai la percentuale
è calcolata sulla paga base o stipendio base preso a riferimento per la
determinazione delle maggiorazioni turno (attualmente quarto livello)”. La
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importi globali erogati al personale in servizio per le competenze accessorie

percentuale viene quindi determinata per ciascun dipendente in cifra fissa,
perché si calcola, per tutti, sulla base del quarto livello e quindi non già del
livello stipendiale di ciascuno e, d’altra parte, che si tratti di percentuale fissa è
confermata dal fatto che la medesima viene consacrata, annualmente, in un

clausola oro, consentendo ai pensionati di incrementare la prestazione in
godimento in proporzione agli aumenti percepiti da chi è ancora in servizio,
può ben essere limitato nel senso voluto dalla delibera del 1992 (v. Cass.
19287-19288/2008 cit.).
A tale interpretazione, che va qui riaffermata, la sentenza impugnata si è
conformata e resiste alle censure del ricorrente.
In particolare sui primi due motivi è sufficiente ribadire la legittimità della
affermazione della piena validità ed efficacia delle norme oggettive di diritto
contenute nel “Manuale operativo”, in quanto le due delibere si integravano a
vicenda, formando un’unica volontà del CAP, e, in sostanza, sul
provvedimento amministrativo unitario risultante dalle stesse è intervenuta la
approvazione ministeriale, con conseguente acquisizione del valore di fonte
normativa integrativa della norma di legge, anche da parte del “Manuale
operativo”.
Sui motivi terzo, quarto e quinto è sufficiente rilevare che, in forza di tale
acquisizione, trattandosi di fonte oggettiva di diritto, alla stessa non potrebbe
comunque applicarsi il preteso sindacato incidentale sulla legittimità dell’atto
proprio dei provvedimenti amministrativi.
Sui motivi dal sesto al decimo, poi, è sufficiente evidenziare che, come ha
precisato la Corte di merito, nella fattispecie non vi è stata una “approvazione
.

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decreto del Presidente del CAP. Inoltre l’indubbio vantaggio di percepire la

condizionata” in senso stretto, bensì una approvazione complessiva
dell’unitario provvedimento amministrativo risultante dalla due delibere.
Su tale ratio decidendi, conforme alla giurisprudenza di questa Corte, la
Corte territoriale ha, quindi, fondato il proprio giudizio, rilevando, peraltro, ad

dalla missiva del Ministero del 7-7-2003 a firma del Direttore Generale.
Inammissibile risulta, quindi, l’undicesimo motivo sia perché rivolto contro un
argomento ad abundantiam sia perché la Corte di merito non ha affatto
attribuito alla detta missiva la natura di atto di interpretazione autentica, come
sostenuto dal ricorrente, avendo semplicemente parlato di atto ricognitivo delle
modalità e degli effetti dell’approvazione.
Infine del tutto infondati risultano il dodicesimo e il tredicesimo motivo,
alla luce della interpretazione delle norme del citato “Manuale operativo” già
enunciata da Cass. n.ri 19287-19288/2008, che va riaffermata in questa sede.
Il ricorso va pertanto respinto e il ricorrente va condannato a pagare
all’INPS le spese.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente a pagare all’INPS le
spese liquidate in euro 100,00 per esborsi e euro 2.500,00 per compensi, oltre
accessori di legge.
Roma 10 ottobre 2013
IL CONSIGLIERE ESTENSORE

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abundantiam, che una conferma sul detto iter amministrativo, è stata fornita

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