Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2643 del 05/02/2014

Civile Sent. Sez. L Num. 2643 Anno 2014
Presidente: ROSELLI FEDERICO
Relatore: GHINOY PAOLA

SENTENZA
sul ricorso 27471-2010 proposto da:
AZIENDA SANITARIA LOCALE3 NAPOLI

A

SUD P.I.

06322711216, già A.S.L. NAPOLI 5, in persona del
legale rappresentante pro tempore, elettivamente
domiciliata in ROMA, VIA POLI 29, presso L’UFFICIO DI
RAPPRESENTANZA DELLA REGIONE CAMPANIA, rappresentata
2013
3702

e difesa dagli avvocati MARTUCCI EDUARDO, AFELTRA
FRANCESCO SAVERIO, giusta delega in atti;
– ricorrente contro

FONDAZIONE E.N.P.A.M. 80015110580;

Data pubblicazione: 05/02/2014

- intimata –

Nonché da:
FONDAZIONE E.N.P.A.M. Ente Nazionale di Previdenza ed
Assistenza dei Medici e degli Odontoiatri, C.F.
80015110580, in persona del legale rappresentante pro

CRESCENZIO

42,

presso

lo

studio dell’avvocato

VENCESLAI MASSIMILIANO, che la rappresenta e difende
unitamente all’avvocato SQUILLACI VINCENZO, giusta
delega in atti e da ultimo domiciliata presso LA
CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE;
– controricorrente e ricorrente incidentale contro

AZIENDA SANITARIA LOCALE3 NAPOLI

3 SUD P.I.

06322711216, già A.S.L. NAPOLI 5;
– intimata –

avverso la sentenza n. 7665/2009 della CORTE
D’APPELLO di ROMA, depositata il 15/04/2010 R.G.N.
5671/2008;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 12/12/2013 dal Consigliere Dott. PAOLA
GHINOY;
udito l’Avvocato MACCIONI FRANCESCA per delega orale
SQUILLACI VINCENZO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. CARMELO CELENTANO i che ha concluso per
1Ae,tto

–

entuvrati

inteft4..

tempore, già elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

R. Gen. N. 27471/2010
Udienza 12.12.2013

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La Fondazione Enpam chiedeva ed otteneva dal Tribunale di Roma decreto
ingiuntivo con il quale si intimava all’Azienda Sanitaria Locale Napoli 5 il
pagamento in favore della Fondazione di E 182.070,83 a titolo di contributi
previdenziali, oltre interessi legali, rivalutazione e spese di giudizio.

compensazione una propria posizione creditoria, derivante da un pagamento
effettuato alla Fondazione a titolo di sanzioni civili per il ritardato pagamento di
contributi previdenziali, di importo pari a quello richiesto con il decreto ingiuntivo.
Sosteneva che tale pagamento non era dovuto in virtù dell’art. 1, comma 219, della
L.n. 662 del 1996, che esonera dal pagamento delle sanzioni civili le amministrazioni
centrali e periferiche dello Stato nonché gli enti locali.
Il Tribunale rigettava l’opposizione e compensava tra le parti le spese processuali.
La Corte d’Appello di Roma con sentenza del 15 ottobre 2009 , depositata il 15
aprile 2010 , rigettava l’appello principale della ASL Napoli 5 e l’appello incidentale
della Fondazione Enpam avente ad oggetto il capo di sentenza relativo alle spese.
Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso l’Azienda Sanitaria Locale
Napoli 3 Sud- già A.S.L. Napoli 5- affidato a due motivi.
Ha resistito la Fondazione Enpam, che ha proposto ricorso incidentale sul capo della
sentenza che ha confermato la compensazione delle spese operata in primo grado.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Deve preliminarmente essere disposta la riunione del ricorso principale e di quello
incidentale, in quanto proposti avverso la medesima sentenza (art. 335 cod. proc.
civ.).
2. Come primo motivo la ASL Napoli 3 Sud deduce “Violazione e falsa
applicazione: dell’art. 1 comma 219 della L. 662/1996, dell’art. 116 comma 18 della
L. 388 del 2000, dell’art. 1241 c.c. – Errata interpretazione ed applicazione dell’art. 3
comma 1 del D.lgs. 502/1992, così come successivamente modificato ed integrato”.
L ‘error in iudicando da parte della Corte d’Appello di Roma sarebbe costituito dal
fatto di avere escluso le ASL dall’esenzione dal pagamento delle sanzioni aggiuntive
previsto dall’art. 1 comma 219 della L. 23 dicembre 1996, n. 662 – richiamato

3

Paola finoy, estensore

La ASL Napoli 5 proponeva opposizione davanti al Tribunale di Roma, eccependo in

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Udienza 12.12.2013

dall’art. 116 comma 18 della L. 23 dicembre 2000 n. 388 per i crediti in essere e
accertati al 30 settembre 2000 – sul presupposto che le Aziende Sanitarie Locali
sarebbero soggetti pubblici di diritto privato, con autonomia patrimoniale ed
attitudine imprenditoriale vera e propria. Osserva in senso contrario il ricorrente che
secondo la disciplina delineata dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, recante il

enti pubblici non economici a finanza derivata, in ragione della mancanza di
un’attività commerciale e di un’iniziativa imprenditoriale libera connotata dal rischio
d’impresa, nonché dalla dipendenza funzionale ed economica dalle Regioni e dalla
strumentalità rispetto agli obiettivi di queste ultime.
3. Come secondo motivo la ASL lamenta “Errata ed insufficiente motivazione della
sentenza di appello su un punto decisivo della controversia”, sostenendo che la Corte
di merito, limitandosi ad un’interpretazione letterale della norma invocata, non
motiva sul fatto che, essendo il beneficio riferibile pacificamente alle Regioni,
sarebbe ingiusto ed incoerente con la ratio legis l’esclusione della sua applicazione
agli enti strumentali delle stesse.
4. I due motivi possono essere esaminati congiuntamente, vertendo entrambi sulla
questione di diritto dell’applicazione o meno alle Aziende Sanitarie Locali della
disposizione dell’art. 1 comma 219 della L. 662 del 1996, che così dispone:
“Le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato nonche’ gli enti locali sono
esonerati dal pagamento delle somme aggiuntive e della maggiorazione di cui al
comma 217 nonche’ degli interessi legali”.
Essi sono infondati, poiché il riferimento agli “enti locali” deve intendersi limitato
agli enti locali territoriali e non esteso a tutti gli enti pubblici che hanno competenza
limitata entro una determinata circoscrizione.
Il legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, ha individuato l’ambito entro il
quale l’esigenza di incasso degli enti previdenziali dev’essere sacrificata in ragione
della natura pubblica dell’ente debitore. La norma è pertanto di natura eccettiva e ciò
impone un vincolo di stretta interpretazione. Ed allora occorre considerare che
l’accezione normativa propria dell’inciso “enti locali” ha riguardo agli enti
territoriali: il D.Igs. 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo unico delle leggi

4
Paola inoy, estensore

“Riordino della disciplina in materia sanitaria”, esse sarebbero da qualificarsi come

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Udienza 12.12.2013

sull’ordinamento degli enti locali, all’art. 2 specifica che “ai fini del presente testo
unico si intendono per enti locali i comuni, le province, le citta’ metropolitane, le
comunita’ montane,le comunita’ isolane e le unioni di comuni”. La categoria così
individuata, cui devono aggiungersi le Regioni in virtù della previsione dell’art. 114
della Costituzione, è costituita da un “numerus clausus” di enti dotati di una propria

degli enti pubblici non territoriali che hanno competenza limitata entro una
determinata circoscrizione è priva di puntuale individuazione. Ciò induce a ritenere
che il legislatore abbia inteso riferirsi alla prima accezione, onde evitare incertezze
nell’applicazione di una norma che ha significative ripercussioni nella finanza
pubblica.
In secondo luogo, si osserva che tra gli enti pubblici con competenza estesa all’intero
territorio nazionale la norma ha individuato solo lo stato e non gli altri enti pubblici;
risulterebbe incongruo ed ingiustificatamente discriminatorio pertanto che nel caso di
enti con competenza territoriale limitata il riferimento fosse a tutti gli enti pubblici,
ulteriori rispetto a quelli territoriali, diversamente dagli enti pubblici con competenza
nazionale.
Alla luce di tali considerazioni, non occorre quindi esaminare se ed in quali limiti le
ASL risentano della ricomprensione delle Regioni nella previsione dell’art. 219
comma 1 della L. 662 del 1996, atteso che, ad onta della strumentalità dei fini
perseguiti rispetto alle competenze attribuite all’ente territoriale in materia di tutela
della salute – che permane, malgrado l’eliminazione ad opera del D.lgs. 517 del 1993
della definizione di “ente strumentale della regione” contenuta nel testo originario
dell’art. 3 comma 1 del D.Igs. 502 del 1992 — esse rispetto alle Regioni costituiscono
soggetti giuridici distinti, dotati di autonomia imprenditoriale, che adottano atti di
gestione a carattere privatistico.
5. Le argomentazioni che precedono sono corroborate dalle considerazioni espresse
dalla Corte Costituzionale con l’ordinanza n. 49 del 20 marzo 2013, con cui ha
respinto l’eccezione di illegittimità costituzionale della normativa in esame sollevata
dal Tribunale di Alessandria. Ad avviso del giudice remittente, essa infatti si
porrebbe in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto riserva un

5
Paola 9hinoy, estensore

omogeneità, che ne consente una pronta individuazione. Diversamente, la categoria

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Udienza 12.12.2013

trattamento deteriore alle ASL rispetto agli altri enti anch’ essi preposti alla cura di
interessi pubblici e distoglie l’ allocazione delle risorse pubbliche delle ASL dai fini
istituzionali.
La Consulta ha invece ritenuto che sussistano significativi elementi che diversificano
le ASL dagli altri enti territoriali, che giustificano una diversità di trattamento nella

di soggetti, pur ambedue appartenenti al più ampio genere della soggettività
pubblica, sono stati condivisibilmente individuati tra gli altri nel fatto che gli enti
locali territoriali sono soggetti giuridici esponenziali di una determinata comunità
radicata su di un territorio e sono costituiti a fini amministrativi di carattere
tendenzialmente generale, mentre le aziende sanitarie, soggetti funzionali aventi
evidentemente finalità di carattere esclusivamente settoriale, non sono espressive di
alcuna comunità. Inoltre, la Corte Costituzionale ha aggiunto che mentre gli enti
locali territoriali sono dotati, sia pure in forma meno spiccata rispetto allo Stato, di
poteri autoritativi che esercitano attraverso gli strumenti del diritto amministrativo, le
aziende sanitarie si caratterizzano, secondo il prevalente e consolidato orientamento
interpretativo, per essere enti pubblici economici esercenti la loro attività utendo iure
privatorum.
6. Il principio di diritto, in ossequio all’art. 384 c. 1 c.p.c., deve quindi essere
enunciato nel modo che segue: “L’esonero dal pagamento delle somme aggiuntive,
delle maggiorazioni e degli interessi legali previsto dall’ art. 1 comma 219 della L.
662 del 1996 si applica solo alle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato ed
agli enti locali territoriali, sicché ne sono escluse le Aziende Sanitarie Locali”.
7. La Fondazione Enpam ha proposto ricorso incidentale in relazione alla statuizione
della sentenza della Corte d’Appello di Roma che ha confermato la compensazione
delle spese processuali e degli onorari operata nel primo grado di giudizio. Assume
che la motivazione sarebbe sul punto insufficiente e contraddittoria, dal momento
che opererebbe inammissibilmente un’integrazione della motivazione del primo
Giudice e farebbe riferimento all’assenza di precedenti giurisprudenziali in materia,
salvo richiamare contraddittoriamente a sostegno della tesi adottata sulla natura

r/ti.v

y

Paola hinoy,

6
estensore

materia esaminata. I principali aspetti che denotano la distinzione fra le due tipologie

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Udienza 12.12.2013

giuridica delle ASL le sentenze del TAR Toscana sez.II, 17 settembre 2003 n. 5101 e
TAR Calabria, sez. Catanzaro, n. 809 del 4 aprile 2002.
8. Il motivo è infondato. In merito al primo aspetto, non resta che ribadire che
l’effetto devolutivo dell’appello attribuisce al giudice il potere di decidere nei limiti
del devolutum, attraverso una nuova verifica, tutte le questioni che in primo grado

impugnato e con un pronuncia che ha natura ed effetti sostitutivi di quella gravata: a
ciò consegue il potere di integrazione e correzione della motivazione resa in primo
grado.
La motivazione peraltro nel caso è adeguata e coerente, considerato che il problema
esaminato in causa, sul quale non constano tutt’ora precedenti, è diverso ed ulteriore
rispetto a quello attinente la natura giuridica delle ASL ed ha ad oggetto
l’individuazione del campo di applicazione dell’ art.1, comma 219, della L.n. 662 del
1996.
9. Le spese processuali del presente grado di giudizio devono anch’ esse essere
compensate tra le parti, in considerazione della soccombenza reciproca e della novità
della questione di diritto affrontata.
P.Q.M.
La Corte riunisce i ricorsi, li rigetta e compensa tra le parti le spese processuali.
Così deciso in Roma, il 12 dicembre 2013.

erano già state esaminate, con gli stessi poteri dell’organo che ha emesso l’atto