Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 26403 del 20/12/2016

Cassazione civile, sez. VI, 20/12/2016, (ud. 05/10/2016, dep.20/12/2016),  n. 26403

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE 2

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PETITTI Stefano – Presidente –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – rel. Consigliere –

Dott. PICARONI Elisa – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

Dott. ABETE Luigi – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso 16529-2015 proposto da:

D.G., + ALTRI OMESSI

– ricorrenti –

contro

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12,

presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e

difende ope legis;

– controricorrente –

avverso il decreto n. 1651/2014 della CORTE D’APPELLO di PERUGIA,

emesso il 13/10/2014 e depositato il 15/12/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

05/10/2016 dal Consigliere Relatore Dott. LUIGI GIOVANNI LOMBARDO;

udito l’Avvocato Stefano Viti, per il ricorrenti, che si riporta agli

scritti.

Fatto

RITENUTO IN FATTO

1. – Con ricorso depositato il 19 giugno 2013, A.E. e gli altri ricorrenti di cui in epigrafe chiesero alla Corte di Appello di Perugia la condanna del Ministero dell’Economia e delle Finanze a corrispondere loro l’equa riparazione per il danno non patrimoniale ad essi derivato dalla irragionevole durata di un giudizio instaurato dinanzi al T.A.R. Lazio in data 13.3.1997 e definito con decreto di perenzione del 14.1.2013.La domanda fu dichiarata inammissibile dal consigliere designato della adita Corte territoriale, con decreto del 7.7.2013.

2. – Avverso tale decisione, l’ A. e gli altri ricorrenti proposero opposizione ai sensi della L. n. 89 del 2001, art. 5-ter; ma l’opposizione fu respinta dalla stessa Corte di Appello di Perugia in composizione collegiale con ordinanza del 15.12.2014. Rilevò la Corte territoriale che, quando era stato proposto il ricorso introduttivo (19.6.2013), il detto decreto di perenzione del giudizio amministrativo non era ancora divenuto definitivo, non essendo scaduto il termine di 180 giorni (decorrente dalla comunicazione del provvedimento) entro il quale i ricorrenti avrebbero potuto dichiarare di avere interesse alla trattazione della causa ed ottenere la revoca del decreto; conseguentemente, non ricorreva la condizione dell’avvenuta definizione del giudizio presupposto, richiesta dalla L. n. 89 del 2001, art. 4 ai fini della proponibilità della domanda di equa riparazione. Essendo stata la domanda proposta anzitempo, il ricorso doveva essere dichiarato inammissibile.

3. – Per la cassazione del decreto che ha deciso sull’opposizione ricorrono A.E. e le altre persone di cui in epigrafe sulla base di sei motivi.

Resiste con controricorso il Ministero della Economia e delle Finanze.

I ricorrenti hanno depositato memoria ex art. 378 cod. proc. civ..

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. – Vanno innanzitutto esaminati il primo e il sesto motivo di ricorso, che pongono questioni di diritto logicamente prioritarie rispetto alle questioni sottoposte con gli altri motivi di ricorso.

Col primo motivo, si deduce la violazione e la falsa applicazione della L. n. 89 del 2001, art. 4, per avere la Corte territoriale ritenuto non accoglibile la domanda di equa riparazione proposta prima che fosse divenuto definitivo il decreto di perenzione del giudizio presupposto; si deduce che erroneamente la Corte di Appello avrebbe ritenuto che la L. n. 89 del 2001, art. 4 individui un termine prima del quale la proposizione della domanda di equa riparazione non sarebbe consentita.

Col sesto motivo, si deduce poi l’illegittimità costituzionale della norma di cui alla L. n. 89 del 2001, art. 4 detto, per violazione degli artt. 11, 24, 97, 111, 113 e Cost. e dell’art. 6 CEDU, ove interpretata nel senso che essa sanziona con l’inammissibilità la domanda di equa riparazione proposta prima che sia divenuto definitivo il provvedimento che ha concluso il giudizio presupposto.

2. Le censure sono fondate nei limiti che seguono.

Va innanzitutto escluso che i giudici di merito abbiano errato nel ritenere che la domanda di equa riparazione non è proponibile prima del passaggio in giudicato della sentenza che ha definito il giudizio presupposto, essendosi essi – così decidendo – conformati alla giurisprudenza di questa Suprema Corte.

Sul punto, vale la pena di ricordare che l’originario tessuto normativo della L. n. 89 del 2001 (c.d. legge Pinto) ha subito significative modifiche ad opera del D.L. n. 83 del 2012, art. 55, che ha -tra l’altro – sostituito proprio la L. n. 89 del 2001, art. 4.

Infatti, mentre l’originario testo di tale ultima disposizione prevedeva che “La domanda di riparazione può essere proposta durante la pendenza del procedimento nel cui ambito la violazione si assume verificata, ovvero, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento in cui la decisione, che conclude il medesimo procedimento, è divenuta definitiva”, ora – a seguito della riforma del 2012 – l’art. 4 della legge Pinto stabilisce che “La domanda di riparazione può essere proposta, a pena di decadenza, entro sei mesi dal momento in cui la decisione che conclude il procedimento è divenuta definitiva”.

Seppure sul piano puramente letterale il nuovo testo non esclude espressamente la proponibilità della domanda di equa riparazione durante la pendenza del giudizio presupposto, tuttavia alla esclusione di tale proponibilità si è pervenuti a seguito di un’interpretazione fondata sul criterio sistematico e sull’intenzione del legislatore; valorizzando il fatto che la riforma del 2012 ha condizionato l’an e il quantum del diritto all’indennizzo alla definizione del giudizio, prevedendo anche una serie di ipotesi di esclusione del diritto all’indennizzo dipendenti dalla condotta processuale della parte e financo dall’esito del giudizio (condanna del soccombente a norma dell’art. 96 cod. proc. civ.).

Si è così affermato, nella giurisprudenza di questa Corte suprema costituente ormai “diritto vivente”, che, in tema di equa riparazione per violazione del termine di ragionevole durata del processo, nel regime introdotto dal D.L. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in L. 7 agosto 2012, n. 134, la proponibilità della domanda di indennizzo è preclusa dalla pendenza del giudizio presupposto (Sez. 2, Sentenza n. 19479 del 16/09/2014, Rv. 632159), dovendo ritenersi che il dies a qua, da cui computare il termine di sei mesi previsto a pena di decadenza per la proposizione della relativa domanda, è segnato dalla definitività del provvedimento conclusivo del procedimento nell’ambito del quale la violazione si assume consumata, definitività che va collocata al momento della scadenza del termine previsto per proporre l’impugnazione ordinaria (Sez. 6 – 1, Sentenza n. 13324 del 26/07/2012, Rv. 623537; Sez. 6 – 2, Sentenza n. 21859 del 05/12/2012, Rv. 624426) ovvero al momento del deposito della decisione della Corte di cassazione che rigetta o dichiara l’inammissibilità del ricorso, determinando così il passaggio in giudicato della sentenza impugnata (Sez. 6 – 2, Sentenza n. 21863 del 05/12/2012, Rv. 624239).

La conclusione secondo cui la proponibilità della domanda di indennizzo è preclusa durante la pendenza del giudizio nel cui ambito la violazione della ragionevole durata del processo si assume essersi verificata è stata condivisa dalla Corte costituzionale con la sentenza 25 febbraio 2014 n. 30.

Il giudice delle leggi, nel vagliare la questione di legittimità costituzionale del D.L. 22 giugno 2012, n. 83, art. 55, comma 1, lett. d) (convertito, con modificazioni, dalla L. 7 agosto 2012, n. 134, art. 1, comma 1) in riferimento all’art. 3 Cost., art. 111 Cost., comma 2, e art. 117 Cost., comma 1, quest’ultimo in relazione all’art. 6, paragrafo 1, della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ha ritenuto sussistente il denunciato vulnus delle norme costituzionali, come integrate dalle norme della CEDU in forza del parametro costituzionale di cui all’art. 117 Cost. (nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna ai vincoli derivanti dagli obblighi internazionali), ritenendo che il differimento della esperibilità del ricorso alla definizione del procedimento in cui il ritardo è maturato ne pregiudichi l’effettività anche alla stregua del parametro di cui all’art. 13 CEDU. Ha tuttavia ritenuto che l’intervento additivo invocato dal rimettente – consistente sostanzialmente in un’estensione della fattispecie relativa all’indennizzo conseguente al processo tardivamente concluso a quella caratterizzata dalla pendenza del giudizio – non fosse ammissibile, “sia per l’inidoneità dell’eventuale estensione a garantire l’indennizzo della violazione verificatasi in assenza della pronuncia irrevocabile, sia perchè la modalità dell’indennizzo non potrebbe essere definita “a rime obbligate” a causa della pluralità di soluzioni normative in astratto ipotizzabili a tutela del principio della ragionevole durata del processo”.La Corte costituzionale, con la richiamata sentenza n. 30 del 2014, ha pertanto invitato il legislatore ad intervenire per risolvere, nell’esercizio della discrezionalità che gli compete, il vulnus costituzionale riscontrato, concludendo tuttavia che “non sarebbe tollerabile l’eccessivo protrarsi dell’inerzia legislativa in ordine al problema individuato nella presente pronuncia”.

A seguito di tale pronuncia, questa Suprema Corte ha prima affermato che la L. n. 89 del 2001, art. 4 – laddove subordina la proponibilità della domanda di equa riparazione per l’irragionevole durata di un processo alla condizione della sua preventiva definizione – non può essere disapplicato dal giudice in forza della sentenza costituzionale n. 30 del 2014, da questa evincendosi che la norma resta legittima, sia pure ad tempus, in attesa della sua riscrittura da parte del legislatore (Sez. 6 -2, Sentenza n. 20463 del 12/10/2015, Rv. 636597); successivamente, ha dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della L. n. 89 del 2001, art. 4, ritenendo che il legislatore, con la L. 28 dicembre 2015, n. 208 (art. 1, comma 777), introducendo un sistema di rimedi preventivi diretti a impedire la stessa formazione del ritardo processuale (artt. 1-bis e 1-ter della legge Pinto), avesse aderito all’invito rivoltogli dalla Corte costituzionale con la richiamata sentenza n. 30 del 2014 (Sez. 6 – 2, Sentenza n. 13556 del 01/07/2016, Rv. 640328).

Orbene, il Collegio dissente da tale ultima decisione e ritiene -invece – che, con la L. n. 208 del 2015, il legislatore non abbia risolto il problema oggetto del monito rivoltogli dalla Corte costituzionale.

Infatti, il sistema di rimedi preventivi introdotto dalla recente legge del 2015 è volto a prevenire la irragionevole durata del processo; esso, tuttavia, non sfiora il problema della effettività della tutela indennitaria una volta che l’irragionevole durata del procedimento si sia verificata, come è evidenziato dal fatto che la nuova normativa ha lasciato inalterato il testo della L. n. 89 del 2001, art. 4 (come sostituito del D.L. 22 giugno 2012, n. 83, art. 55, comma 1, lett. d)), che detta i termini di proponibilità della domanda di equa riparazione.

In particolare, il Collegio ritiene che, anche a seguito della L. n. 208 del 2015, è rimasto irrisolto il problema del differimento dell’esperibilità del ricorso alla definizione del procedimento presupposto; problema che presenta perduranti profili di illegittimità costituzionale del vigente testo della L. n. 89 del 2001, art. 4 – in rapporto agli artt. 3 e 24 Cost., art. 111 Cost., comma 2, e art. 117 Cost., comma 1, – nel momento in cui si risolve nella definitiva inammissibilità della domanda proposta durante la pendenza del procedimento presupposto, pur quando, nelle more, il provvedimento che ha definito quest’ultimo sia passato in cosa giudicata.

Sul punto, non va sottaciuto che l’adeguamento dell’impianto normativo della legge Pinto alle norme costituzionali e a quelle della CEDU non implica necessariamente la messa in discussione del principio -posto a base della detta legge – per cui l’equa riparazione può essere riconosciuta solo a seguito della conclusione del procedimento presupposto. Anzi, può rilevarsi come risultano del tutto ragionevoli e, per certi versi, costituzionalmente obbligate le scelte del legislatore di prevedere ipotesi di esclusione dell’indennizzo (art. 2, comma 2-quinquies) collegate alla colpevole condotta della parte, come tali verificabili solo avuto riguardo all’esito definitivo del procedimento; e d’altra parte, sarebbe difficile non intravedere una lesione del parametro costituzionale della ragionevole durata del processo (art. 111 Cost., comma 2) ove la normativa relativa all’equo indennizzo dovesse consentire la proposizione di plurime domande in corrispondenza del numero dei gradi o delle fasi del medesimo procedimento presupposto, con un effetto di moltiplicazione delle controversie che potrebbe sfociare persino in quel deprecabile fenomeno che la dottrina definisce “abuso del processo-.

Ciò, tuttavia, non può significare che la proposizione della domanda di equo indennizzo in pendenza del giudizio presupposto comporti la definitiva inaccoglibilità della pretesa indennitaria; essendo in tal caso evidente come la L. n. 89 del 2001, art. 4, come sostituito dal D.L. 22 giugno 2012, n. 83, art. 55, comma 1, lett. d), come interpretato nel diritto vivente, risulti difficilmente compatibile con gli artt. 3 e 24 Cost., art. 111 Cost., comma 2, e art. 117 Cost., comma 1, quest’ultimo in relazione all’art. 6, paragrafo 1, e art. 13 della CEDU.

In altre parole, la previsione che la domanda di equo indennizzo possa validamente proporsi solo dopo il passaggio in giudicato del provvedimento che ha definito il giudizio presupposto non può tradursi -sul piano della legittimità costituzionale – nella definitiva inammissibilità della domanda erroneamente proposta prima di tale passaggio in giudicato.

Nella specie, i ricorrenti, avendo proposto domanda di equo indennizzo prima che divenisse definitivo il decreto di perenzione del giudizio amministrativo, si sono visti precludere del tutto l’accesso alla tutela indennitaria. Risulta perciò sussistente l’evidenziato vulnus costituzionale e risulta rilevante la relativa questione di legittimità costituzionale, che va nuovamente sottoposta al giudice delle leggi, stante il perdurante inadempimento del legislatore al monito impartito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 30 del 2014.

3. – In definitiva, va dichiarata rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale della L. 24 marzo 2001, n. 89, art. 4, come sostituito dal D.L. 22 giugno 2012, n. 83, art. 55, comma 1, lett. d), (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dalla L. 7 agosto 2012, n. 134, art. 1, comma 1, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., art. 111 Cost., comma 2, e art. 117 Cost., comma 1, quest’ultimo in relazione all’art. 6, paragrafo 1, e art. 13 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la L. 4 agosto 1955, n. 848.

Ai sensi della L. 11 marzo 1953, n. 87, art. 23, alla dichiarazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, segue la sospensione del giudizio e l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

PQM

La Corte Suprema di Cassazione

visti l’art. 134 Cost., e L. 11 marzo 1953, n. 87, art. 23;

dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., art. 111 Cost., comma 2, e art. 117 Cost., comma 1, quest’ultimo in relazione all’art. 6, paragrafo 1, e art. 13 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la L. 4 agosto 1955, n. 848, la questione di legittimità costituzionale della L. 24 marzo 2001, n. 89, art. 4, come sostituito dal D.L. 22 giugno 2012, n. 83, art. 55, comma 1, lett. d), (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dalla L. 7 agosto 2012, n. 134, art. 1, comma 1;

dispone la sospensione del presente giudizio;

ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti del giudizio di cassazione, al pubblico ministero presso questa Corte e al Presidente del Consiglio dei ministri;

ordina, altresì, che l’ordinanza venga comunicata dal cancelliere ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;

dispone l’immediata trasmissione degli atti, comprensivi della documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.

Depositato in Cancelleria il 20 dicembre 2016