Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 26357 del 07/12/2011

Cassazione civile sez. I, 07/12/2011, (ud. 25/05/2011, dep. 07/12/2011), n.26357

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PLENTEDA Donato – Presidente –

Dott. CECCHERINI Aldo – Consigliere –

Dott. DI VIRGILIO Maria Rosa – Consigliere –

Dott. CRISTIANO Magda – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

B.E., elettivamente domiciliato in Roma, alla via Cosseria

n. 2, presso PLACIDI ALFREDO, unitamente all’avv. DELLA FONTANA

ALBERTO del foro di Modena, dal quale è rappresentato e difeso in

virtù di procura speciale in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI BOMPORTO, in persona del Sindaco p.t., elettivamente

domiciliato in Roma, al Lungotevere Flaminio n. 46, presso GIAN MARCO

GREZ, unitamente agli avv. ORIENTI CORRADO e CORRADO MARZULLO del

foro di Modena, dai quali è rappresentato e difeso in virtù di

procura speciale in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di Appello di Bologna n. 647/05,

pubblicata il 6 giugno 2005;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 25

maggio 2011 dal Consigliere dott. Guido Mercolino;

udito l’avv. Vannicelli per delega del difensore del

controricorrente;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale dott. CARESTIA Antonietta, il quale ha concluso per il

rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. – Con sentenza del 6 giugno 2005, la Corte d’Appello di Bologna ha accolto l’opposizione alla stima proposta dal Comune di Bomporto, determinando rispettivamente in Euro 55.965,29 ed Euro 3.107,52 le indennità dovute per l’espropriazione e l’occupazione di un’area di 7.518 mq. facente parte di un fondo di proprietà di B.E..

Premesso che nell’ambito degli strumenti urbanistici succedutisi nel tempo il fondo espropriato non aveva mai avuto destinazione edificatoria, essendo stato dapprima incluso in zona di rispetto ambientale, in seguito classificato come verde pubblico ed attrezzato ed infine destinato a verde pubblico attrezzato, la Corte ha escluso che i vincoli derivanti da tali classificazioni fossero preordinati all’espropriazione, affermando che tale efficacia avrebbe potuto essere riconosciuta solo all’approvazione del piano particolareggiato di realizzazione dell’opera pubblica, intervenuta in epoca successiva all’approvazione del piano regolatore vigente.

Ha pertanto determinato l’indennità di espropriazione in base al valore agricolo medio, al quale ha aggiunto l’importo dei danni indiretti causati dall’espropriazione e quello corrispondente alla diminuzione di valore dell’area residua, stimato nella misura del 10%, con la precisazione che a tal fine poteva tenersi conto soltanto dell’aumento dei costi di produzione dell’azienda derivante dalla riduzione della superficie coltivata, e non anche di quello correlato alle difficoltà di utilizzazione dei trattamenti necessari alla coltura causate dalla vicinanza dell’opera pubblica, attenendo quest’ultimo aspetto alla prudenza ed alla diligenza cui dev’essere improntata la condotta del coltivatore.

2. – Avverso la predetta sentenza il B. propone ricorso per cassazione, articolato in tre motivi, illustrati anche con memoria.

Il Comune resiste con controricorso, anch’esso illustrato con memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. – Con il primo motivo d’impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione del D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5 bis convertito in L. 8 agosto 1993, n. 359, e della L. 22 ottobre 1971, n. 865, artt. 15 e 16 nonchè l’omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso l’edificabilità legale del fondo espropriato, senza tenere conto che le previsioni del piano regolatore generale 1985, reiterate con il piano regolatore generale 1995, destinavano l’area ad attrezzature ricreativo-sportive, e segnatamente alla realizzazione del centro sportivo del capoluogo, con un indice di edificabilità pari a 0,20 mc./mq. per le attrezzature e gli impianti coperti, senza precludere la possibilità di intervento edilizio da parte dei privati.

1.1. – Il motivo è infondato.

La sentenza impugnata ha accertato che, al momento dell’approvazione del piano particolareggiato comunale di realizzazione del centro sportivo e del progetto definitivo dell’opera pubblica (una piscina comunale), avvenuta con Delib. 4 novembre 1998, era operante nel Comune di Bomporto il piano regolatore generale 1982, approvato in data 11 aprile 1995, nell’ambito del quale l’area espropriata ricadeva in zona destinata a verde pubblico attrezzato; la relativa utilizzazione era disciplinata dall’art. 76 delle norme tecniche di attuazione, che consentiva la realizzazione di parchi urbani e/o di quartiere e di verde pubblico di vicinato, con attuazione del piano mediante intervento edilizio diretto, con possibilità di realizzazione di costruzioni di servizio (quali chioschi e attrezzature simili), con un indice di 0,20 mc./mq. per le attrezzature e gli impianti simili.

Alla stregua di tale accertamento, non è censurabile l’esclusione della vocazione edificatoria del fondo espropriato, apparendo tale conclusione conforme al consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, secondo cui la nozione di edificabilità, pur non identificandosi e non esaurendosi nel fenomeno dell’edificabilità residenziale abitativa, si riferisce a quelle forme di trasformazione del suolo, che, costituendo estrinsecazione dello jus aedificandi connesso al diritto di proprietà, sono riconducibili in ogni caso alla figura tecnica ed economica dell’edificazione (ancorchè a tipologia vincolata), e risultano quindi soggette al relativo regime delle autorizzazioni previsto dalla vigente legislazione edilizia (cfr. Cass., Sez. 1^, 13 gennaio 2010, n. 404; 27 maggio 2005, n. 11322; 9 gennaio 2003, n. 112). Così configurata, tale caratteristica non è infatti ravvisabile nel caso in cui l’area sia vincolata ad usi meramente pubblicistici, come quello risultante dalla classificazione a verde pubblico attrezzato o di quartiere, non consentendo tale destinazione le indicate forme di edificazione, neppure ove sia prevista la realizzazione di strutture a servizio del sito, con limitato indice di fabbricabilità, trattandosi di interventi funzionali all’attuazione delle finalità pubbliche connesse alla previsione urbanistica (cfr. tra le più recenti, Cass., Sez. 1^, 6 agosto 2009, n. 17995; 14 giugno 2007, n. 13917; 20 novembre 2006, n. 24585).

1.2. – Il ricorrente, pur dichiarando di condividere l’affermazione della Corte territoriale, secondo cui l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio ha avuto luogo solo con l’approvazione del progetto definitivo dell’opera, mentre l’inclusione dell’area in zona destinata a verde pubblico attrezzato costituiva una previsione di natura conformativa, contesta l’esclusione della vocazione edificatoria del fondo, osservando che la realizzazione del centro sportivo era già prevista dal piano regolatore generale 1985 ed è stata successivamente ribadita dal piano regolatore generale 1995, i quali, pertanto, destinavano l’area all’edificazione.

Tale affermazione, tuttavia, si pone in contrasto con la disciplina dell’utilizzazione dell’area accertata nella sentenza impugnata, e segnatamente con il limitato indice di fabbricabilità previsto dalle norme tecniche di attuazione e con la strumentalità delle opere programmate rispetto alla destinazione pubblica dell’area, nonchè con la previsione dell’attuazione del piano mediante intervento edilizio diretto, espressione, quest’ultima, da riferirsi evidentemente non già all’iniziativa privata, come sostenuto dal ricorrente, ma alla realizzazione delle opere da parte dello stesso ente pubblico.

La circostanza che tale disciplina, inconciliabile con la delineata nozione di edificabilità, già prefigurasse l’intervento edilizio successivamente attuato mediante l’espropriazione del fondo non consente poi di far risalire all’approvazione del piano regolatore generale l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, avuto riguardo alla natura programmatica e generale delle relative previsioni, la cui approvazione non vale come dichiarazione implicita di pubblica utilità per le opere contemplate dal piano, occorrendo a tal fine l’approvazione dei piani regolatori particolareggiati, come previsto dalla L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 16, comma 4, o, in mancanza, l’approvazione del progetto dell’opera pubblica, ai sensi della L. 3 gennaio 1978, n. 1, art. 1 (cfr. Cass., Sez. 1^ 21 luglio 2006, n. 16813; 15 marzo 1999, n. 2272).

E’ lo stesso ricorrente, d’altronde, a riconoscere l’efficacia meramente conformativa delle previsioni del piano regolatore generale, il cui contenuto sostanzialmente non innovativo rispetto a quelle dello strumento urbanistico precedentemente vigente giustifica peraltro l’affermazione della Corte d’Appello, secondo cui il fondo espropriato non ha mai avuto vocazione edificatoria.

2. – E’ parimenti infondato il secondo motivo, con cui il ricorrente deduce in via subordinata la violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha liquidato l’indennità dovuta per i danni indiretti in misura inferiore a quella determinata dalla Commissione Provinciale, non contestata dal Comune.

2.1. – L’opposizione alla stima è stata infatti proposta dal Comune, ed aveva ad oggetto l’indennità di espropriazione liquidata dalla Commissione provinciale, ai sensi della L. n. 865 del 1971, art. 20, comma 3, a seguito del rifiuto dell’indennità provvisoria offerta al ricorrente, il quale, come si evince dalla sentenza impugnata, ha proposto domanda riconvenzionale per il riconoscimento di un’indennità superiore a quella determinata in via definitiva. In presenza di tali contrapposte domande, la Corte d’Appello non poteva ritenersi vincolata dalla stima effettuata dalla Commissione provinciale, non assumendo alcun rilievo, a tal fine, la circostanza, fatta valere dal ricorrente, che il Comune non avesse contestato la congruità in sè dell’importo liquidato, ma si fosse limitato a lamentare che la Commissione, pur avendo riconosciuto la vocazione edificatoria dell’area espropriata, aveva operato un’indebita commistione tra i criteri di determinazione dell’indennità previsti per tale tipologia di suoli e quelli relativi ai suoli agricoli.

Questa Corte ha infatti affermato che il giudizio di opposizione alla stima non è un mero giudizio d’impugnazione del provvedimento amministrativo che determina l’indennità, ma è un giudizio sul rapporto, il quale non si esaurisce nella semplice verifica dell’esattezza o meno dei criteri che hanno presieduto alla liquidazione dell’indennità in sede amministrativa, dovendo il giudice procedere autonomamente alla determinazione del quantum dell’indennità, sulla base dei parametri normativi vigenti e ritenuti applicabili (cfr, Cass., Sez. 1^, 27 gennaio 2005. n. 1701).

Tale principio non incontra limitazioni quando si sia in presenza di un’indennità provvisoria non accettata, in quanto, non sussistendo in tal caso una stima compiuta in via amministrativa avente carattere di definitività, l’espropriante può, nel relativo giudizio, contrastare la domanda dell’espropriato adducendo gli argomenti ed indicando i criteri che, a suo avviso, giustificherebbero la liquidazione di un’indennità inferiore rispetto alla pretesa azionata. Qualora invece, come nella specie, vi sia stata la stima definitiva, i poteri spettanti al giudice incontrano un limite nell’operatività del principio della domanda, conseguente all’applicazione della L. n. 865 del 1971, art. 19, comma 2, il quale, imponendo ad entrambe le parti di proporre opposizione, ove intendano ottenere la liquidazione di un’indennità diversa da quella determinata dalla Commissione provinciale, comporta che solo in assenza di un’opposizione dell’espropriante è preclusa al giudice la determinazione di un’indennità inferiore a quella calcolata in sede amministrativa (cfr. Cass., Sez. 1^, 2 marzo 2001, n. 3048).

3. – E’ altresì infondato il terzo motivo, con cui il ricorrente lamenta, sempre in via subordinata, la violazione e la falsa applicazione della L. n. 865 del 1971, artt. 15 e 16 nonchè l’omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha stimato in una percentuale del valore del fondo il danno subito dall’area residua, senza tener conto del pregiudizio effettivamente risentito da esso ricorrente e senza considerare che l’utilizzazione dei trattamenti necessari alla coltura non costituisce un illecito, ma un diritto del coltivatore.

3.1. – In assenza di diverse disposizioni dettate dalla L. n. 865 del 1971, richiamata dal D.L. n. 333 del 1992, art. 5-bis, comma 4, la liquidazione dell’indennità in caso di espropriazione parziale deve ritenersi disciplinata dal criterio generale di cui alla L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 40 secondo cui l’indennità deve consistere nella differenza tra il giusto prezzo che l’immobile avrebbe avuto prima dell’occupazione e quello che potrà avere la residua parte di esso dopo l’occupazione. Nell’ambito di tale disposizione, il riferimento al giusto prezzo dell’immobile va posto in relazione con il criterio dettato dall’art. 39 per l’ipotesi di espropriazione totale, secondo cui l’indennità dovuta all’espropriato deve consistere nel giusto prezzo che l’immobile avrebbe avuto in una libera contrattazione di compravendita, e va pertanto inteso nel senso che l’indennità dovuta all’espropriato corrisponde all’equivalente pecuniario della perdita subita, determinata in base al criterio indennitario previsto in via ordinaria per l’espropriazione totale.

Qualora pertanto, in caso di espropriazione parziale, l’indennità dovuta per l’area espropriata debba essere liquidata sulla base di criteri, come quelli previsti dal titolo 2^ della L. n. 865 del 1971, agganciati al valore di mercato, ma tali da condurre al riconoscimento di un importo che può risultare concretamente inferiore al prezzo che l’immobile avrebbe avuto in una libera contrattazione, il deprezzamento subito dalla porzione residua del fondo dev’essere liquidato in misura pari alla differenza tra l’indennità che si sarebbe dovuta corrispondere per l’intero fondo prima che fosse occupato e quella da versare per l’area residua dopo l’esproprio, ovvero, come nella specie, incrementando l’indennità dovuta di un importo corrispondente alla perdita di valore indennitario subita dall’area residua a causa dell’esproprio (cfr.

Cass., Sez. 1^, 28 ottobre 2005. n. 21092; 8 settembre 2004, n. 18050).

Non merita pertanto censura la sentenza impugnata, nella parte in cui, preso atto dell’incidenza negativa dell’espropriazione sulla gestione dell’azienda agricola esercitata nella porzione residua del fondo, ha riconosciuto al ricorrente un incremento del 10% sull’indennità dovuta per l’area espropriata, liquidata secondo i criteri previsti dalla L. n. 865 del 1971, in ragione dell’accertata inedificabilità del fondo.

3.2. – Tale modalità di liquidazione del danno subito dall’area residua non è censurabile, nella specie, neppure sotto il profilo del mancato riconoscimento del pregiudizio consistente nell’aumento dei costi di produzione dell’azienda correlato alle difficoltà di lavorazione derivanti dall’impossibilità di applicare i trattamenti necessari alle colture, a causa della natura dell’opera pubblica (una piscina scoperta) realizzata sull’area contigua.

In caso di espropriazione parziale, la diminuzione di valore subita dalla parte residua del fondo è infatti indennizzabile solo quando sussiste un rapporto immediato e diretto tra la parziale ablazione ed il danno, non anche allorchè il deprezzamento sia dovuto a limitazioni legali della proprietà o a vincoli che non colpiscano in modo specifico e differenziato la porzione residua del fondo, risolvendosi in obblighi o limitazioni di carattere generale che gravano, indipendentemente dall’intervento ablatorio, su tutti i beni che si trovino in una certa posizione di vicinanza rispetto all’opera pubblica realizzata o da realizzare (cfr. Cass.. Sez. 1^. 8 febbraio 2006, n. 2810; 19 luglio 1999, n. 7669; 14 giugno 1999, n. 5854).

4. -Nelle more della decisione, la Corte costituzionale, con sentenza n. 181 del 2011, ha peraltro dichiarato l’illegittimità costituzionale del D.L. n. 333 del 1992, art. 5-bis, comma 4, (e, in via consequenziale, del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 40, commi 2 e 3), per contrasto con l’art. 117 Cost., comma 1, in riferimento all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, nonchè con l’art. 42 Cost., in quanto tale disposizione, in combinato disposto con la L. n. 865 del 1971, art. 15, comma 1, secondo periodo, e art. 16, commi 5 e 6, come sostituiti dalla L. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 14 faceva riferimento, per la determinazione delle indennità di espropriazione relative ai suoli agricoli ed a quelli non edificabili, ad un valore che prescindeva dall’area oggetto del procedimento espropriativo, trascurando le caratteristiche di posizione del suolo, il valore intrinseco del terreno, la maggiore o minore perizia nella conduzione del fondo e quant’altro può incidere sul valore venale di esso, in tal modo eludendo il ragionevole legame con il valore di mercato, prescritto dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo e coerente con il serio ristoro richiesto dalla giurisprudenza consolidata della stessa Corte costituzionale.

Ai sensi della L. 11 marzo 1953, n. 87, art. 30, comma 3, la dichiarazione d’illegittimità costituzionale della predetta disposizione ne esclude l’applicabilità con effetto retroattivo, con l’unico limite delle situazioni consolidate per essersi il relativo rapporto definitivamente esaurito, potendosi legittimamente considerare esauriti, peraltro, i soli rapporti rispetto ai quali si sia formato il giudicato o si sia verificato un altro evento cui l’ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo, ovvero si siano verificate preclusioni processuali, o decadenze e prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti normativi, dalla pronuncia d’incostituzionalità (cfr. Cass., Sez. 3^, 20 aprile 2010, n. 9329; 19 luglio 2005, n. 15200; Cass., Sez. 1^, 18 luglio 2006, n. 16450).

La predetta sentenza spiega pertanto efficacia anche in riferimento ai giudizi, come quello in esame, pendenti alla data della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, non ostandovi, qualora il giudizio penda in fase d’impugnazione, la circostanza che, come nella specie, il gravame abbia ad oggetto la sola contestazione dell’inedificabilità del fondo, e non anche l’individuazione del criterio legale in base al quale ha correttamente avuto luogo la liquidazione dell’indennità, una volta accertata detta inedificabilità: in ordine all’individuazione di detto criterio, non è infatti concepibile la formazione di un giudicato autonomo, nè l’acquiescenza allo stesso, poichè il bene della vita alla cui attribuzione tende l’opponente alla stima è l’indennità, liquidata nella misura di legge, non già l’indicato criterio legale, così che l’impugnazione del credito indennitario rimette in discussione proprio il criterio legale utilizzato dalla sentenza determinativa dell’indennità, ed il relativo capo, fondandosi sulla premessa dell’applicabilità dell’art. 5-bis cit., non è suscettibile, venuta meno tale premessa, di conservare la natura e gli effetti di un’autonoma statuizione (cfr. Cass., Sez. 1^, 5 settembre 2008, n. 22409).

4.1. – Quanto all’individuazione del criterio da applicare per la liquidazione delle indennità di espropriazione relative ad aree non edificabili, il venir meno di quello previsto dalle disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime comporta la reviviscenza del criterio del valore venale di cui alla L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 40 la cui applicabilità si desume, come già affermato da questa Corte, dall’art. 834 cod. civ.: tale disposizione, infatti, nel prevedere che l’indennità dovuta a chi sia stato privato della sua proprietà per una causa di pubblico interesse legalmente dichiarata debba essere giusta, evoca un requisito di congruità dell’indennità che, in assenza di indicazioni legislative, rimanda a categorie del diritto naturale ed accosta inevitabilmente l’interprete alla CEDU ed al relativo Protocollo addizionale, nell’interpretazione fornitane dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, secondo cui l’indennizzo non può considerarsi legittimo se non consiste in una somma che si ponga in rapporto ragionevole con il valore del bene, e che equivalga, nel caso di espropriazione isolata, ad una riparazione integrale (cfr. Cass., Sez. 1^, 14 dicembre 2007, n. 26275; Corte EDU, sent. 29 marzo 2006, Scordino c. Italia).

5. – La sentenza impugnata va pertanto cassata, con il conseguente rinvio della causa alla Corte d’Appello di Bologna, la quale provvederà, in diversa composizione, ad una nuova liquidazione dell’indennità di espropriazione, in applicazione del criterio legale risultante dalla sopravvenuta modificazione del quadro normativo, nonchè al regolamento delle spese processuali.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di Appello di Bologna, anche per la liquidazione delle spese processuali.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione Civile, il 17 novembre 2011.

Depositato in Cancelleria il 7 dicembre 2011