Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 26169 del 16/10/2019

Cassazione civile sez. trib., 16/10/2019, (ud. 03/07/2019, dep. 16/10/2019), n.26169

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CHINDEMI Domenico – Presidente –

Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere –

Dott. PAOLITTO Liberato – Consigliere –

Dott. BALSAMO Milena – rel. Consigliere –

Dott. RUSSO Rita – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 8292-2018 proposto da:

M.A., con domicilio eletto in ROMA PIAZZA CAVOUR presso la

cancelleria della CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso

dall’Avvocato ALFREDO SALZANO, giusta procura in calce;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI SALERNO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA VIA B. TORTOLINI 30, presso lo studio

dell’avvocato ALFREDO PLACIDI, rappresentato e difeso dagli avvocati

ANNA ATTANASIO, CARMINE GRUOSSO, giusta procura in calce;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 7165/2017 della COMM. TRIB. REG. SEZ. DIST. di

SALERNO, depositata il 24/08/2017;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

03/07/2019 dal Consigliere Dott. MILENA BALSAMO;

udito il P.M. in persona del Sostituto procuratore Generale Dott.

KATE TASSONE che ha concluso per raccoglimento per quanto di ragione

in relazione al secondo motivo, inammissibile il primo motivo e

assorbito il terzo motivo;

udito per il controricorrente l’Avvocato BASILIO per delega

dell’Avvocato ATTANASIO che riporta agli scritti.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. M.A. impugnava l’avviso di accertamento relativo ad Ici per l’anno di imposta 2012, avente ad oggetto terreni qualificati come edificabili dal Comune di Salerno, sul presupposto che la presenza di vincoli idrogeologici ne escludevano l’edificabilità; chiedeva altresì l’annullamento delle sanzioni, non avendo ricevuta la comunicazione di cui alla L. n. 289 del 2002, art. 31, comma 20, entrata in vigore dal primo gennaio 2003, secondo il quale” i comuni quando attribuiscono natura di area fabbricabile ai terreni ne devono dare comunicazione al proprietario”.

La CTP di Salerno accoglieva parzialmente il ricorso, escludendo dalla tassazione il 25% delle aree oggetto dell’accertamento in quanto non interessate dal PEEP e riducendo di 1/3 il valore accertato dei terreni rideterminandoli in Euro 61,00 al mq., ritenendo che, benchè il vincolo idrogeologico fosse rimasto operativo sino al primo luglio 2010(data di rimozione del vincolo), per la realizzazione del PEEP si prevedevano tempi lunghi, non essendo ancora stato avviato il procedimento di espropriazione.

Avverso tale sentenza il contribuente proponeva appello innanzi alla CTR della Campania.

La CTR respingeva l’appello del M. con sentenza n. 7165/02/2017 depositata il 24.08.2017, ritenendo che l’omessa comunicazione della fabbricabilità dell’area non era idonea a determinare l’errore in cui era incorso il contribuente nel determinare l’imposta e confermando la sentenza dei primi giudici nella parte in cui avevano rideterminato il valore delle aree tenuto conto della rimozione dei vincoli idrogeologici del primo luglio 2010.

Il contribuente propone ricorso per cassazione affidato a tre motivi.

Resiste con controricorso il Comune.

Il P.G. ha concluso per l’accoglimento del secondo motivo del ricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

2. Col primo motivo, il contribuente denuncia, sebbene con sovrapposizione di censure, non del tutto omogenee, violazione e falsa applicazione del D.L. n. 201 del 2011, art. 13, comma 3, in combinato disposto con il D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 5, nonchè dell’art. 53 Cost. in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, per violazione di legge ed omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio. Per avere i giudici regionali ritenuto che il vincolo idrogeologico fosse stato rimosso già in data primo luglio 2010 a seguito dei lavori di messa in sicurezza del fiume (OMISSIS) e della conseguente variazione al Piano di Stralcio per l’assetto idrogeologico dell’autorità di bacino (OMISSIS) ((OMISSIS)), senza considerare che l’ente comunale aveva provveduto ad aggiornare la carta dei vincoli e le tavole grafiche allegata al Puc solo nel mese di marzo del 2012.

In particolare, assume il ricorrente che, benchè il vincolo venne di fatto rimosso nel 2010, con la variazione del Piano di Stralcio, solo nel corso dell’anno 2012, il comune aveva aggiornato la carta dei vincoli, rimuovendo il vincolo idrogeologico sull’area di sua proprietà. E, poichè, ai sensi dell’art. 5 cit., per le aree fabbricabili, il valore è costituito da venale in comune commercio al primo gennaio dell’anno di imposizione, avuto riguardo all’ubicazione, all’indice di edificabilità, alla destinazione d’uso consentita, la CTR aveva violato il disposto in esame e al contempo aveva omesso di considerare che solo con la delib. del 2 marzo 2012, il Comune aveva adeguato le tavole grafiche allegate al Puc, il che aveva inciso sulla valutazione economica delle aree.

3. Con la seconda censura, si lamenta la violazione della L. n. 289 del 2002, art. 31, comma 20, nonchè del D.Lgs. n. 472 del 1997, art. 6 e della L. n. 212 del 2000, art. 6 e art. 10, comma 2, ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), per avere la Commissione regionale ritenuto che l’omessa comunicazione della fabbricabilità dell’area prevista dal cit. art. 31 non ostasse all’applicazione delle sanzioni. Mentre, a causa del contegno omissivo dell’amministrazione comunale, egli era incorso in errore senza colpa, configurandosi l’ipotesi di cui all’art. 10 dello statuto del contribuente, laddove prevede che non sono irrogate sanzioni se il comportamento del contribuente è direttamente connessa ad omissioni, ritardi o errori dell’amministrazione medesima.

4. Con il terzo mezzo, si lamenta violazione del D.Lgs. n. 546 del 1992, art. 36, comma 2, nonchè dell’art. 132 c.p.c., n. 4), dell’art. 111 Cost., comma 6, ex art. 360 c.p.c., n. 4), nullità della sentenza per omessa motivazione, per avere il decidente affermato la legittimità delle sanzioni in quanto ritenuta irrilevante l’omessa comunicazione della fabbricabilità dell’area, con ciò senza esplicitare il ragionamento logico giuridico posto a base della conclusione.

5. La prima censura presenta profili di inammissibilità, giacchè denuncia vizi di “omesso esame”, senza conformarsi al parametro di cui all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, come riformulato dal D.L. n. 83 del 2012, art. 54, conv. in L. n. 134 del 2012, il quale ha introdotto nell’ordinamento un vizio specifico denunciabile per cassazione, relativo all’omesso esame di un fatto storico, principale o secondario, la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali, che abbia costituito oggetto di discussione tra le parti e abbia carattere decisivo (vale a dire che, se esaminato, avrebbe determinato un esito diverso della controversia).

Al contrario, il ricorrente lamenta l’omesso esame ovvero l’omessa applicazione di un atto normativo (la delibera di giunta relativa al piano regolatore) – e non di un fatto storico – il quale in realtà secondo le argomentazioni del decidente – non assumeva rilievo ai fini della edificabilità delle aree, atteso che il vincolo idrogeologico come si legge a pagina 3 della sentenza impugnata – era stato rimosso a far data dal primo luglio 2010, con il Piano Stralcio dell’Autorità,di Bacino (OMISSIS), mentre – come emerge dalla medesima perizia di parte allegata al controricorso – il Comune di Salerno prendeva atto con delib. G.C. n. 198 del 2012 dell’aggiornamento delle tavole grafiche allegate al Puc.

5.1 Anche a voler soprassedere circa il profilo di inammissibilità sopra divisato, deve comunque rilevarsi che con detto mezzo, pur lamentando formalmente una violazione dei principi di diritto, sostanzialmente si invoca un accertamento degli elementi di fatto sotto il profilo del vizio di motivazione. A tale proposito il Collegio aderisce al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale: “In tema di ricorso per cassazione, il vizio di violazione di legge consiste nella deduzione di un’erronea ricognizione, da parte del provvedimento impugnato, della fattispecie astratta recata da una norma di legge e implica necessariamente un problema interpretativo della stessa; l’allegazione di un’erronea ricognizione della fattispecie concreta a mezzo delle risultanze di causa è, invece, esterna all’esatta interpretazione della norma e inerisce alla tipica valutazione del giudice di merito, la cui censura è possibile, in sede di legittimità, solo sotto l’aspetto del vizio di motivazione” (Cass. n. 175 del 2016, n. 24155 del 2017).

5.2 Sotto altro profilo, si condivide altresì il principio espresso dalla S.C. secondo cui: “Il vizio della sentenza previsto dall’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, dev’essere dedotto, a pena d’inammissibilità del motivo giusta la disposizione dell’art. 366 c.p.c., n. 4, non solo con l’indicazione delle norme che si assumono violate ma anche, e soprattutto, mediante specifiche argomentazioni intellegibili ed esaurienti, intese a motivatamente dimostrare in qual modo determinate affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata debbano ritenersi in contrasti) con le indicate norme regolatrici della fattispecie o con l’interpretazione delle stesse fornite dalla giurisprudenza di legittimità, diversamente impedendo alla corte regolatrice di adempiere al suo compito istituzionale di verificare il fondamento della lamentata violazione.” (Cass. n. 175 del 2016, n. 24155 del 2017).

Il D.L. 13 maggio 1999, n. 132, convertito in legge con modificazioni dalla L. 13 luglio 1999, n. 226, art. 1, comma 1, recante “Interventi urgenti in materia di protezione civile”, con l’art. 9, comma 1, ha sostituito come segue il cit. D.L. 11 giugno 1998, n. 180, art. 1: “1. Entro il termine perentorio del 30 giugno 2001, le autorità di bacino di rilievo nazionale e interregionale e le regioni per i restanti bacini, adottano, ove non si sia già provveduto, piani stralcio di bacino per l’assetto idrogeologi corredati ai sensi della L. 18 maggio 1989, n. 183, art. 17, comma 6 ter, e successive modificazioni, che contengano in particolare l’individuazione delle aree a rischio idrogeologico e la perimetrazione delle, aree da sottoporre a misure di salvaguardia, nonchè le – misure medesime”. Il successivo D.L. n. 12 ottobre 2000, n. 279, convertito in legge con modificazioni dalla L. 11 dicembre 2000, n. 365, art. 1, recante “Interventi urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto elevato e in materia di protezione civile, nonchè a favore di zone colpite da calamità naturali” ha stabilito a sua volta con l’art. 1 bis, comma 1, che “i progetti di piano stralcio per la tutela dal rischio idrogeologico di cui al D.L. n. 180 del 1998, art. 1, comma 1, sono adottati entro il termine perentorio del 30 aprile 2001, per i bacini di rilievo nazionale con le modalità di cui alla L. 18 maggio 1989, n. 183, art. 18, comma 1, per i restanti bacini con le modalità di cui alla medesima legge, art. 20 e successive modificazioni”. Tanto il D.L. 11 giugno 1998, n. 180, art. 1, quanto il D.L. 12 ottobre 2000, n. 279, art. 1 bis, sono stati abrogati dal D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 175, recante “Norme in materia ambientale”. Il D.Lgs. n. appena cit. all’art. 67 (rubricato come “I piani stralcio per la tutela dal rischio idrogeologico e le misure di prevenzione per le aree a rischio”) ha inoltre disposto che “nelle more dell’approvazione dei piani di bacino, le autorità di bacino adottano, ai sensi dell’art. 65, comma 8, i piani stralcio di distretto per 7340/2014; Cass. n. 24298 del 2016; n. 27808/2018 in motiv.). Nel caso di specie le doglianze di cui al motivo in esame non rivestono i requisiti ora richiamati.

6. Quanto ai principi di diritto applicabili alla fattispecie, si condivide l’orientamento già espresso da questa Corte secondo la quale “in tema di imposta comunale sugli immobili (ICI), la nozione di area edificabile di cui al D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 2, comma 1, lett. b), non può essere esclusa dalla ricorrenza di vincoli o destinazioni urbanistiche che condizionino, in concreto, l’edificabilità del suolo, giacchè tali limiti, incidendo sulle facoltà dominicali, connesse alla possibilità di trasformazione urbanistico – edilizia del suolo, ne presuppongono la vocazione edificatoria, sicchè la presenza di tali vincoli non sottrae le aree su cui insistono al regime fiscale proprio dei suoli edificabili, ma incide soltanto sulla concreta valutazione del relativo valore venale e, conseguentemente, sulla base imponibile” (Cass., sez. trib., n. 11853 del 2017. Cfr. anche in tal guisa: Cass., sez. trib., n. 13063 del 2017; Cass., sez. trib., n. 7340 del 2014; Cass., sez. trib., n. 5161 del 2014).

Nel caso in esame, alla stessa stregua di quanto affermato di recente da questa Corte (Cass. n. 18429/2018) con le suddette pronunce, la edificabilità delle aree (terreni), inserite come tali, nello strumento urbanistico, è rimasta (a fini tributari) anche in presenza dei vincoli pubblicistici, fatta salva la rilevanza di questi vincoli (nella specie idro-geologici) non sull’edificabilità in sè ma sul minor valore di mercato delle aree vincolate.

7. In disparte dette considerazioni, occorre ricostruire il quadro normativo relativo ai PAI.

Vale osservare che le aree a rischio idrogeologico individuate e perimetrate, sono sottoposte, con provvedimento delle Regioni o delle Autorità di Bacino, a vincolo temporaneo costituente misura di salvaguardia, ai sensi della L. n. 183 del 1989, art. 17, comma 6 bis.

L’assetto idrogeologico (PAI) che contengano in particolare l’individuazione delle aree a rischio idrogeologico, la perimetrazione delle aree da sottoporre a misure di salvaguardia e la determinazione delle misure medesime”.

Il Piano di Bacino è, dunque, uno strumento generale ed organico di pianificazione e programmazione delle azioni e delle norme d’uso finalizzate alla conservazione, alla difesa ed alla valorizzazione del suolo sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato.

Esso ha natura mista, quale piano di direttive con efficacia immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici, ma assume anche efficacia di piano precettivo che può contenere prescrizioni dichiarate efficaci (dallo stesso piano) anche nei confronti dei privati.

Il Piano di Bacino è, dunque, considerato un piano di formazione essenzialmente tecnica, destinato a prevalere su ogni altro piano, ispirato alla logica della gerarchia degli interessi.

Da tali premesse discende l’irrilevanza dell’inserimento dell’aggiornamento dei vincoli nel PRG ovvero nella delibera di Giunta, atteso che i piani sono vincolanti per gli enti locali indipendentemente dalla recezione negli atti deliberativi comunali.

Il che esclude la dedotta rilevanza della presa d’atto del Comune avvenuta solo nel marzo del 2012.

8. Il secondo ed il terzo motivo – i quali vanno congiuntamente scrutinati involgendo la medesima questione – sono destituiti di fondamento.

9. Con riferimento al vizio di motivazione dedotto con la terza censura, vale osservare che il vizio di motivazione riconducibile all’ipotesi di cui all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, può concernere esclusivamente l’accertamento e la valutazione di fatti rilevanti ai fini della decisione della controversia e non anche l’interpretazione o l’applicazione di norme giuridiche, potendo l’eventuale vizio di motivazione su questione di diritto, in presenza di una corretta decisione del giudice di merito della quesitone sottoposta al suo esame, dar luogo alla correzione della stessa ai sensi dell’art. 384 c.p.c., comma 2, (Sezioni Unite: N. 28054 del 2008; Cass. n. 29886/2017; Cass. 20806 del 06/09/2017).

La mancanza di motivazione su questione di diritto e non di fatto deve ritenersi, dunque, irrilevante, ai fini della cassazione della sentenza, qualora il giudice del merito sia comunque pervenuto ad un’esatta soluzione del problema giuridico sottoposto al suo esame. In tal caso, la Corte di cassazione, in ragione della funzione nomofilattica ad essa affidata dall’ordinamento, nonchè dei principi di economia processuale e di ragionevole durata del processo, di cui all’art. 111 Cost., comma 2, ha il potere, in una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 384 c.p.c., di correggere la motivazione anche a fronte di un “error in procedendo”, quale la motivazione omessa, mediante l’enunciazione delle ragioni che giustificano in diritto la decisione assunta, anche quando si tratti dell’implicito rigetto della domanda perchè erroneamente ritenuta assorbita, sempre che si tratti di questione che non richieda ulteriori accertamenti in fatto(Cass. n. 2731/2017).

10. Passando all’esame della seconda censura, la L. n. 289 del 2002, art. 31, non condiziona la produttività di effetti ai fini tributari dell’avvenuta destinazione edificatoria dell’area alla notifica della comunicazione prevista dalla stessa norma.

Peraltro, il D.I. n. 223 del 2006, art. 36, comma 2, stabilisce che in base al D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, un’area è da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio secondo lo strumento urbanistico generale adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione della Regione e dall’adozione di strumenti attuativi. Pertanto, la mera previsione dello strumento urbanistico generale semplicemente adottato dal Comune fa sorgere l’obbligo di corrispondere l’Ici (e oggi l’Imu e la TAasi) sull’area edificabile.

Circostanza non subordinata a nessuno specifico adempimento di comunicazione o di notifica. Inoltre, la mancanza della comunicazione non esclude l’obbligo dichiarativo, previsto dal D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 10 (ma anche nell’Imu, D.I. n. 201 del 2011, art. 13, comma 12 – ter; v. Cass. n. 15558/2009; n. 12308/2017).

Nè la mancata comunicazione può riverberare effetti sull’applicazione di sanzioni e interessi in caso di mancato adempimento da parte del contribuente.

Il ministero dell’Economia e delle finanze, nella circolare n. 3DF/2012, ha ritenuto che in tale ipotesi si applichi la L. n. 212 del 2000, art. 10, comma 2, che esclude l’applicazione di sanzioni e interessi nel caso in cui il contribuente si sia conformato a indicazioni contenute in atti dell’amministrazione finanziaria, ancorchè successivamente modificate, o qualora il suo comportamento risulti posto in essere in seguito a fatti direttamente conseguenti a ritardi, omissioni o errori dell’amministrazione stessa. Sennonchè, la circolare dell’Agenzia delle Entrate interpretativa di una norma tributaria, anche ove contenga una direttiva agli uffici gerarchicamente subordinati, esprime esclusivamente un parere, non vincolante per il contribuente (oltre che per gli uffici), per il giudice e per la stessa autorità che l’ha emanata, in quanto priva di efficacia normativa (ex plurimus: Cass. 6699/2014).

Nella specie, peraltro, la variazione della qualità del terreno risaliva al 16 novembre 2006, anno di approvazione del nuovo piano urbanistico comunale (PUC), atto generale e conoscibile, mentre l’avviso di accertamento impugnato riguarda l’annualità 2012.

Non ricorre, pertanto, la “buona fede del contribuente, rilevabile dalla sua condotta, in quanto connotata dall’assenza di qualsiasi violazione del dovere di correttezza gravante sul medesimo”, che è uno dei requisiti necessari ai fini dell’applicabilità di tale disposizione (Cass. n. 23309/2011; n. 537/2015; v. anche Cass. n. 29579/2018; n. 13482/2019, in motiv.).

In conclusione, il ricorso va respinto, con aggravio di spese.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso:

condanna il ricorrente alla refusione delle spese di lite sostenute dal Comune di Salerno che liquida in Euro 4.500,00, oltre rimborso forfettario ed accessori;

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 3 luglio 2019.

Depositato in Cancelleria il 16 ottobre 2019