Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 26127 del 19/12/2016


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Cassazione civile, sez. un., 19/12/2016, (ud. 22/11/2016, dep.19/12/2016),  n. 26127

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. PICCININNI Carlo – Presidente di Sez. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. DI IASI Camilla – Presidente di Sez. –

Dott. BERNABAI Renato – Consigliere –

Dott. BIELLI Stefano – Consigliere –

Dott. BRONZINI Giuseppe – Consigliere –

Dott. VIRGILIO Biagio – Consigliere –

Dott. CIRILLO Ettore – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 25445/2014 proposto da:

F.L., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BARNABA

TORTOLINI 13, presso lo studio dell’avvocato MARIO ETTORE VERINO,

che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato FRANCO

ZAMBELLI, per delega a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

REGIONE VENETO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA VARRONE 9, presso lo studio dell’avvocato

BRUNA D’AMARIO PALLOTTINO, che la rappresenta e difende unitamente

agli avvocati CECILIA LIGABUE, CHIARA DRAGO ed EZIO ZANON, per

delega a margine del controricorso;

CONSORZIO DI BONIFICA BRENTA, in persona del Presidente pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA GIUNIO BAZZONI 3, presso lo

studio dell’avvocato DANIELE VAGNOZZI, che lo rappresenta e difende

unitamente all’avvocato PIERFRANCESCO ZEN, per delega a margine del

controricorso;

– controricorrenti –

e contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, UFFICIO REGIONALE DEL

GENIO CIVILE DI VICENZA, COMMISSIONE TECNICA REGIONALE ISTITUITA

R.D. n. 1775 del 1933, EX ART. 9, PRESSO LA REGIONE VENETO, COMUNE

DI CARTIGLIANO;

– intimati –

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona del

Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo

rappresenta e difende ope legis;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

CONSORZIO DI BONIFICA BRENTA, REGIONE VENETO, F.L.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 155/2014 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE

PUBBLICHE, depositata il 10/07/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

22/11/2016 dal Consigliere Dott. ETTORE CIRILLO;

uditi gli avvocati Mario Ettore VERINO, Bruna D’AMARIO PALLOTTINO,

Gaetana NATALE per l’Avvocatura Generale dello Stato e Pierfrancesco

ZEN;

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. IACOVIELLO

Francesco Mauro, che ha concluso per la cassazione, con rinvio.

Fatto

RITENUTO IN FATTO

Il 3 agosto 2009 F.L. – proprietario di terreni siti nel Comune di (OMISSIS) nonchè di un antico maglio ad acqua con annessi fabbricati, in fregio alla (OMISSIS) – avanzava istanza di concessione di derivazione per impianto idroelettrico minore. Essa, però, era ritenuta incompatibile con quella analoga del Consorzio di bonifica del Brenta che – avanzata il 23 settembre 2002 con procedura avviata nel 2004 e sospesa nel 2005 – era stata nuovamente avviata dalla Regione Veneto mediante ripubblicazione del 7 agosto 2009.

Il richiedente si opponeva al maggior progetto consortile con rilievi, ai quali seguivano osservazioni del Comune e del Consorzio e controdeduzioni dell’istante, disattese a favore del progetto consortile. Esso era ritenuto più meritevole, per la maggior energia elettrica erogabile dall’impianto, e non impattante, per adeguata strutturazione nel sito.

Pertanto l’interessato adiva il TSAP per l’annullamento, previa sospensione degli effetti, (a) del decreto dirigenziale ambiente e difesa del suolo 29 settembre 2011 n. 322 (e relativa nota di comunicazione 4 ottobre 2011, rigettante l’istanza F. 3 agosto 2009 di concessione idroelettrica per un impianto di kw. 98,37 sul salto di m. 2,66 dalla (OMISSIS) in località (OMISSIS), ritenuto competente per una piccola derivazione, ex Delib. G.R. n. 2204 del 2008 e ex Delib. G.R. n. 1609 del 2009), con scarico dell’acqua nella stessa e con contestuale istruttoria della sola domanda concorrente del Consorzio Brenta, nonchè proposta 23 dicembre 2009 di variante al p.r.g.; (b) del parere n. 3/2011 della commissione tecnica regionale e dell’allegata relazione istruttoria del Genio civile di Vicenza del 25 maggio 2011; (c) del D.Dirig. n. 33 del 2004, recante esclusione del progetto consortile dalla procedura di v.i.a.; (d) del verbale di sopralluogo istruttorio 7 luglio 2010; (e) dell’eventuale parere negativo della competente Autorità di bacino, nonchè degli atti connessi, anche se ignoti.

In sintesi il ricorso era proposto per: (1) carenti presupposti, difetto di trasparenza, indebito aggravamento procedimentale e carenza di potere; (2) violazione dell’art. 97, Cost., R.D. n. 1775 del 1933, art. 7 e L. n. 241 del 1990, artt. 2, 3, 7, 8, 10, 10-bis e 21-septies; (3) D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12, comma 4 e D.Lgs. n. 287 del 2003, art. 12; (4) del punto 14.16, D.M. 10 settembre 2010 (sui 180 giorni per l’autorizzazione unica); (5) travisamento, sviamento, illogicità, vizio procedimentale, incompetenza regionale; (6) violazione della Delib. G.R. n. 1000 del 2004, Delib. G.R. n. 1609 del 2009, Delib. G.R. n. 2834 del 2009 e Delib. G.R. n. 327 del 2009; (7) vizio istruttorio, motivazionale e procedurale (per la mancata prova da parte consortile circa la disponibilità dell’intera area); (8) violazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 96 e della L.R. Veneto n. 10 del 1999 (per omessa v.i.a. nei casi di grande derivazione o previo screening); (8) omesso parere vincolante della competente Autorità di bacino; (9) violazione dei principi di legittimo affidamento e libera concorrenza, dell’art. 2, lett. i), statuto consorziale, e del punto 1.1., D.M. Sviluppo economico 10 settembre 2010; (10) richieste risarcitorie ex art. 2043 c.c. e L. n. 205 del 2000, art. 7.

Il Ministero delle Infrastrutture si opponeva al ricorso, chiedendo di essere estromesso dal giudizio per difetto di legittimazione passiva. Il Consorzio resisteva alla domanda invocando la correttezza dell’istruttoria effettuata, il legittimo uso dei poteri discrezionali esercitati, l’impossibilità di riconoscere al Comune la competenza anche per una grande derivazione e la maggiore potenza ricavabile mediante quest’ultima.

La Regione Veneto si difendeva invocando la necessaria suddivisione dell’intero procedimento concessorio in due fasi, entrambe ricollegabili all’istanza consortile del 2002 e dunque da istruirsi secondo la disciplina anteriore a quella del D.Lgs. n. 387 del 2003. Sosteneva che la competenza comunale era limitata per le piccole derivazioni – all’autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio dell’impianto idroelettrico in questione, esclusa la concessione di derivazione idrica (spettante non al comune ma alla regione, salva la competenza provinciale di Belluno). Precisava che la competenza delle Soprintendenza era limitata all’autorizzazione unica e non sussistente per la concessione d’idroderivazione, i cui interessi di rilievo comunale erano valutabili solo in sede di conferenza dei servizi. Aggiungeva che operava l’esclusione dalla v.i.a. per gli impianti di potenza superiore a 100 kw, il cui progetto fosse stato sottoposto a procedura di screening, e che v’era il parere favorevole espresso dell’Autorità di bacino. Di talchè la procedura concorrenziale era stata inevitabilmente seguita dagli uffici regionali, per il più razionale uso della risorsa rinnovabile e con contraddittorio garantito a tutte le parti interessate alla vicenda. Il che comportava, infine, il rigetto di ogni domanda risarcitoria.

Il TSAP, con sentenza n. 155 del 2014, rigettava la domanda. Motivava la propria decisione osservando che si verteva in materia di adempimenti formalizzati per legge e/o regolamento (comunitari e/o nazionali) ed estrinsecantisi in atti a contenuto precipuamente valutativo-discrezionale, spesso confinante con gli apprezzamenti di merito sottratti al sindacato del giudice della legittimità e, comunque, non censurabili se non per macroscopiche irrazionalità, nella specie non riscontrabili in rapporto alle dedotte doglianze. Evidenziava il giudice delle acque che nel procedimento concessorio, finalizzato ad una derivazione idroelettrica da fonte rinnovabile, nella Regione Veneto, dovevano individuarsi due fasi.

La prima fase contemplava la richiesta dell’autorizzazione unica, la domanda di derivazione, la sua trasmissione dalla Segreteria regionale dell’Ambiente al competente Ufficio del Genio civile, la sua pubblicazione, la prescritta visita locale, l’acquisizione delle istanze concorrenti e delle varie opposizioni, il parere della competente commissione tecnica, la sua presa d’atto con apposito decreto dirigenziale della Difesa del suolo, la trasmissione della domanda alla preposta Autorità di bacino.

La seconda fase contemplava l’autorizzazione alla costruzione ed alla gestione dell’impianto produttivo, il parere favorevole della competente Autorità di bacino, il parere positivo di compatibilità ambientale, la necessaria conferenza dei servizi, l’atto della Giunta regionale recante l’autorizzazione unica (che raggruppava quella concernente il vincolo paesistico e l’approvazione della relazione di valutazione d’incidenza per ogni area, nonchè quella di approvazione del progetto e quella di compatibilità ambientale), l’autorizzazione alla costruzione ed alla gestione dell’impianto, la dichiarazione di p.u. delle relative opere e, infine, il disciplinare d’o-neri ed il connesso decreto concessorio.

Concludeva, pertanto, che il ricorso andava respinto con salvezza degli atti impugnati.

Per la cassazione di tale decisione F.L. propone ricorso principale affidato a due motivi, ai quali resistono con controricorsi il Consorzio e la Regione e il MISE anche con ricorso incidentale. Il ricorrente replica con memoria.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

Preliminarmente va disattesa l’eccezione del ricorrente d’inammissibilità dei controricorsi, che sostiene essere stati depositati in cancelleria oltre il termine di cinque giorni dalla notificazione previsto dall’art. 531 c.p.c., art. 1865, richiamato dall’art. 202 TU del 1933. Tale disposizione stabilisce: “Per il ricorso alle sezioni unite della Corte di cassazione a termini dei due articoli precedenti si osservano le norme del capo 5, titolo 5, libro 1, del codice di procedura civile”. Si tratta di una disposizione emanata, però, in epoca anteriore all’entrata in vigore del codice di procedura civile del 1940, sicchè quel richiamo si riferisce al codice del 1865, allora vigente. Va puntualizzato che al capo 5, titolo 5, libro 1 di quel codice corrisponde ora, sotto il profilo sistematico, il capo 3, titolo 3, libro 2 dei codice attuale, che del pari disciplina il ricorso per cassazione.

Le sezioni unite, chiamate a pronunciarsi sulla collegata disciplina del ricorso incidentale avverso la sentenza del TSAP, hanno ritenuto che esso è regolato dal combinato disposto delle norme del vigente cod. proc. civ. sul controricorso (art. 370) e sul ricorso incidentale (art. 371), atteso che il rinvio operato dall’art. 202 del TU del 1933 al cod. proc. civ. 1865 non sarebbe recettizio, ma formale e dinamico, ossia non alle specifiche norme richiamate, bensì al contenuto di esse come mutato nel tempo (Sez. U, n. 34 del 2001; conf. in gen. Sez. U, n. 22660 del 2006).E’ vero che, talvolta, le sezioni unite parlano di rinvio recettizio (es. Sez. U, n. 19448 del 2009), ma tale affermazione va obiettivamente calibrata col principio che esclude, con riferimento a materie o giurisdizioni speciali, l’esistenza di un giudizio di cassazione strutturato diversamente rispetto a quello disciplinato dal codice di rito del 1940 nel testo attualmente vigente. In tal senso si sono espresse le sezioni unite negando, ad esempio, che il giudizio di legittimità possa avere connotazioni di specialità in materia tributaria (Sez. U, n. 8053 e n. 8054 del 2014). Ancora più perspicuamente, le sezioni unite hanno ritenuto che il ricorso avverso le sentenze della sezione disciplinare del CSM sia soggetto alla normativa processuale penale quanto alla fase di proposizione (Sez. U, n. 18701 del 2011) ma resti soggetto alle regole del giudizio civile di legittimità sotto gli altri profili di rilievo processuale (Sez. U, n. 7310 del 2014).

Non viene qui in riguardo la questione se ai motivi di ricorso avverso le sentenze del TSAP possano essere posti limiti derivanti dal rinvio del TU del 1933 al cod. proc. civ. 1865 (es. Sez. U, n. 15617 del 2006, n. 19448 del 2009), ma quello che qui più interessa è che la dinamica del giudizio di legittimità, una volta instaurato, resta di sicuro inderogabilmente disciplinata dalle regole attuali, ivi compresi modi, forme e termini stabiliti per il controricorso e il ricorso incidentale dagli artt. 370 e 371 c.p.c.. 1940. Non vi è, infatti, alcuna ragione logica, giuridica e sistematica per sottoporre a “torsione” il complessivo impianto procedurale vigente. Si tenga conto, infatti, che ad esempio il vecchio codice di rito, mentre contemplava l’appello incidentale all’art. 487, non prevedeva espressamente il ricorso incidentale nè all’art. 531 (sul controricorso) nè altrove. Nella specie i termini dell’art. 531 c.p.c.. 1865 non sono stati rispettati mentre sono stati pienamente osservati i diversi termini previsti dagli artt. 370 e 371 c.p.c.. 1940, sicchè i controricorsi e il ricorso incidentale in atti sono tempestivi.

Passando all’esame del ricorso principale, con il primo motivo, il ricorrente denuncia “Violazione dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, con riferimento all’art. 111 Cost., comma 6, artt. 113 e 97 Cost., nonchè degli artt. 112 e 113 c.p.c.. Omessa pronuncia”. Osserva che il TSAP “nulla dice in ordine alle ragioni per le quali… non ricorrerebbero, quelle macroscopiche irrazionalità che consentono il vaglio giurisdizionale della scelta amministrativa trasfusa nei provvedimenti amministrativi impugnati” e che “in questo modo il TSAP ha del tutto omesso di motivare la propria decisione”. Rileva, inoltre, che il giudice delle acque non coglie le ragioni dell’impugnazione che non censura affatto la scelta amministrativa ma contesta i vizi dell’iter procedurale che ha condotto a quella scelta.

Con il secondo motivo, il ricorrente denuncia “Violazione dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, con riferimento all’art. 111 Cost., comma 6, artt. 113 e 97 Cost., nonchè degli artt. 112 e 113 c.p.c.. Omessa pronuncia sulle censure contenute nell’atto introduttivo”. Osserva che il TSAP, “avendo negato la sindacabilità della scelta amministrativa (…equivocando…il tenore delle doglianze) ed essendosi limitato alla mera elencazione delle attività richieste dal procedimento, scisso in due fasi, ha del tutto omesso di esaminare le doglianze sollevate” e riproposte nel ricorso per cassazione.

Fondata e assorbente è la preliminare censura di violazione dell’art. 111 Cost.. Com’è noto, la riformulazione dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, comporta la riduzione al “minimo costituzionale” del sindacato di legittimità sulla motivazione. Resta, però, denunciabile in cassazione l’anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all’esistenza della motivazione in sè, purchè il vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali. Tale anomalia si esaurisce, com’è noto, nella “mancanza assoluta di motivi sotto l’aspetto materiale e grafico”, nella “motivazione apparente”, nel “contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili” e nella “motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile”, esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di “sufficienza” della motivazione. (Sez. U, n. 8053 del 2014).

Nella sentenza impugnata il TSAP non rende affatto percepibili le ragioni della sua decisione. Prima afferma in maniera assiomatica, che si verte in materia di adempimenti formalizzati per legge e/o regolamento (comunitari e/o nazionali) ed estrinsecantisi in atti a contenuto precipuamente valutativo-discrezionale, spesso confinante con gli apprezzamenti di merito sottratti al sindacato del giudice della legittimità e, comunque, non censurabili se non per macroscopiche irrazionalità, nella specie, asseritamente non riscontrabili in rapporto alle dedotte doglianze. Poi si limita a enumerare le tappe e gli adempimenti del complesso iter amministrativo articolatosi in due fasi. Ciò fa, però, senza alcun riferimento al concreto atteggiarsi dei fatti di causa e del procedimento che ha interessato l’odierno ricorrente, la cui evoluzione ed i cui riscontri fattuali sono del tutto pretermessi e non di certo autonomamente ricostruibili dal giudice di legittimità, essendo la ricostruzione del fatto devoluta al monopolio del giudice di merito.

Il che è rende il contenuto decisorio inidoneo a far riconoscere l’iter logico seguito dal TSAP per la formazione del suo convincimento e, pertanto, non consente alcun controllo sul ragionamento del collegio giudicante (Sez. U, n. 16599 del 2016; conf. Cass. n. 4891 del 2000; n. 1756 e n. 24985 del 2006; n. 11880 del 2007; n. 161, n. 871 e n. 20112 del 2009; n. 4488 del 2014; v. Sez. U, n. 8053 e n. 19881 del 2014). In altri termini, il giudice delle acque non può limitarsi ad enunciare il giudizio nel quale consiste la sua valutazione, perchè questo è il solo contenuto “statico” della decisione, ma deve anche descrivere il processo cognitivo attraverso il quale è passato dalla sua situazione di iniziale ignoranza dei fatti alla situazione finale costituita dal giudizio, che rappresenta il necessario contenuto “dinamico” della decisione stessa.

Invece, da considerazioni, a dir poco, laconiche il TSAP fa derivare, con salto logico-giuridico assoluto, l’infondatezza del ricorso del privato. Inoltre, senza esternare alcun procedimento inferenziale, opera un collegamento arbitrario tra premessa logico-giuridica, enumerazione di adempimenti amministrativi e conclusione finale di rigetto della domanda, così da rendere la pronuncia solo apparentemente argomentata ma sostanzialmente figurativa.

Nè può essere lasciato all’autonomo opinare del giudice di legittimità il compito d’ipotizzare, in via congetturale, le più varie giustificazioni – teoricamente prospettabili – della decisione adottata. Ne deriva l’impossibilità d’individuare l’effettiva ratio decidendi, il che rende meramente apparente la motivazione della sentenza impugnata e quest’ultima, dunque, da cassare con rinvio al TSAP che, in diversa composizione, deve procedere a nuovo e motivato esame e regolare anche le spese del giudizio di legittimità. Il vizio radicale della decisione impugnata supera le altre censure contenute nel primo motivo e assorbe il secondo motivo di ricorso principale nonchè il ricorso incidentale del Ministero delle Infrastrutture (centrato sul proprio originario difetto di legittimazione passiva).

PQM

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso nei sensi di cui in motivazione, dichiara assorbiti il secondo motivo e il ricorso incidentale del Ministero delle Infrastrutture, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, al TSAP in diversa composizione. Dà atto che non sussistono i presupposti per il versamento dell’ulteriore importo previsto dal D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater e comma 1-bis.

Così deciso in Roma, il 22 novembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 19 dicembre 2016

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