Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 26126 del 19/12/2016


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Cassazione civile, sez. un., 19/12/2016, (ud. 15/11/2016, dep.19/12/2016),  n. 26126

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. DIDONE Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. DI IASI Camilla – Presidente di Sez. –

Dott. PETITTI Stefano – Presidente di Sez. –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. ARMANO Uliana – Consigliere –

Dott. MANNA Antonio – Consigliere –

Dott. PERRINO Angelina Maria – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 29675/2015 proposto da:

AZIENDA AGRICOLA ANTICHE TERRE DEL BARACCONE DI POSTIGLIONE

C.A., in persona del titolare pro tempore, elettivamente domiciliata

in ROMA, VIA S. MARCELLO PISTOIESE 73-75, presso lo studio

dell’avvocato NADIA BONI, che la rappresenta e difende, per delega a

margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE, ALIMENTARI E FORESTALI –

AUTORITA’ GESTIONE F.E.P. – in persona del Ministro pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope

legis;

– controricorrente –

e contro

REGIONE CAMPANIA, PROVINCIA DI BENEVENTO;

– intimati –

avverso la sentenza n. 2380/2015 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 13/05/2015;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

15/11/2016 dal Consigliere Dott. ANGELINA MARIA PERRINO;

uditi gli avvocati Nadia BONI e Paolo GRASSO per l’Avvocatura

Generale dello Stato;

udito il P.M., in persona dell’Avvocato Generale Dott. FUZIO

Riccardo, che ha concluso per l’inammissibilità del ricorso, in

subordine rigetto e declaratoria della giurisdizione del giudice

ordinario.

Fatto

FATTI DI CAUSA

L’azienda agricola in epigrafe indicata ha ottenuto, in seno al Programma Operativo Nazionale Pesca 2007/2013, cofinanziato dal Fondo europeo Pesca, l’erogazione di contributi in conto capitale per la realizzazione di interventi di miglioramento della propria azienda ittica, nonchè l’erogazione di ulteriori contributi finalizzati al miglioramento delle condizioni di lavoro e di sicurezza dei lavoratori nell’azienda ittica.

Con distinti decreti la Regione Campania, ente delegato dall’Autorità di gestione, che è il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, responsabile per l’Italia nei confronti della Commissione dell’Unione europea, ha revocato la concessione dei contributi, in sostituzione della Provincia di Benevento, soggetto attuatore del programma, funzionalmente dipendente dalla Regione, che aveva inutilmente invitato ad intervenire in autotutela. La revoca è scaturita da verifiche relative agli interventi, dalle quali è emerso, a giudizio della Regione, non condiviso dalla Provincia, che almeno in parte i finanziamenti non sarebbero dovuti essere concessi, nonchè che gli interventi non avessero avuto buon esito.

L’azienda agricola ha impugnato entrambi i decreti, ottenendo, nel primo caso, dal Tar Campania una sentenza (la n. 1534/14) con la quale il giudice ha in parte declinato la propria giurisdizione ed in altra parte ha respinto il ricorso; nel secondo caso, una sentenza (la n. 3943/14) con la quale il tribunale amministrativo ha accolto il ricorso, incentrando la decisione sull’insussistenza dei poteri sostitutivi esercitati dalla Regione.

Proposti appelli dalle parti rispettivamente soccombenti avverso entrambe le sentenze, il Consiglio di Stato, dispostane la riunione, ha respinto quello presentato contro la sentenza n. 1534/14 ed ha accolto l’altro, declinando in parte la propria giurisdizione ed in parte respingendo nel merito il ricorso di primo grado.

Avverso questa sentenza l’azienda agricola propone ricorso, per motivi attinenti alla giurisdizione, ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1, per ottenerne la cassazione, cui reagisce con controricorso il solo Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali.

La ricorrente deposita altresì memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.- Preliminarmente va esclusa la legittimazione passiva del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali – Autorità Gestione F.E.P., in relazione al giudizio conclusosi con la pronuncia n. 1534/14 del Tar indicata in narrativa, oggetto della sentenza impugnata, perchè il Ministero in quel giudizio non ha assunto la qualità di parte neanche in grado di appello. Questa Corte ha già avuto occasione di chiarire che è legittimato a proporre l’impugnazione, o a resistere ad essa, solo chi abbia assunto la veste di parte nel giudizio di merito conclusosi con la decisione impugnata, indipendentemente dalla effettiva titolarità (dal lato attivo o passivo) del rapporto sostanziale dedotto in giudizio (Cass., ord. n. 17234/14).

2.- Ciò posto, in relazione ad entrambe le vicende descritte in narrativa il Consiglio di Stato ha escluso la giurisdizione del giudice amministrativo, limitatamente ai profili riguardanti inadempimenti degli impegni assunti con la domanda di concessione o previsti dalla lex specialis della sovvenzione concernenti, quanto ai contributi volti al miglioramento della struttura, l’esecuzione di maggiori lavori in assenza dell’obbligatoria approvazione preventiva dell’ente, la mancata attuazione delle previsioni progettuali d’incremento delle unità lavorative, la mancanza di documentazione anche progettuale, l’inosservanza dell’obbligo di perfezionare le originali intese triennali in contratti di commercializzazione, nonchè, quanto ai contributi volti al miglioramento delle condizioni di lavoro e di sicurezza dei dipendenti dell’azienda, l’assenza di documentazione tecnico-amministrativa e di cantiere in occasione del controllo, la carenza di esecutività della progettazione, la realizzazione delle opere in luoghi diversi, la presenza di titoli di spesa difformi e di forniture non ammissibili, la trasmissione successiva di copie di allegati all’istanza contenenti dati difformi da quelli presenti nel fascicolo.

3.- La decisione del Consiglio di Stato è allora conforme al consolidato orientamento ripetutamente enunciato da queste sezioni unite (vedi, in particolare, ord. n. 25398/10), per il quale, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere attuato distinguendo le ipotesi in cui il contributo o la sovvenzione è riconosciuto direttamente dalla legge, e alla pubblica amministrazione è demandato esclusivamente il controllo in ordine all’effettiva sussistenza dei presupposti puntualmente indicati dalla legge stessa, da quelle in cui la legge attribuisce invece all’amministrazione il potere di riconoscere l’ausilio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse pubblico primario, apprezzando discrezionalmente l’an, il quid ed il quomodo dell’erogazione (Cass., sez. un., n. 10689/02; vedi anche n. 21000/05 e n. 21062/11).

Nella fase procedimentale anteriore all’emanazione del provvedimento attributivo del beneficio, oppure nel caso che tale provvedimento sia annullato o revocato in via di autotutela per vizi di legittimità o per il suo contrasto con il pubblico interesse, la posizione del privato è, infatti, di interesse legittimo, come tale tutelata dinanzi al giudice amministrativo. Essa è, invece, di diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, se la controversia attenga alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (tra varie, da ultimo, Cass., sez. un., n. 20422/16).

4.- E’ difatti indubbio che, per i profili indicati, la controversia riguardi la fase esecutiva del rapporto.

Nè le contestazioni svolte dalla parte, incentrate sui presupposti dell’intervento sostitutivo della Regione, sono idonee ad incidere sul criterio di riparto.

Tanto, in applicazione del principio in base al quale la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice mministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass., sez. un., ord. 12378/08).

Laddove, nel caso in esame, il petitum sostanziale è volto alla declaratoria d’illegittimità della revoca dei contributi, che, per i profili in esame, va assegnata alla giurisdizione del giudice ordinario.

5.- Le considerazioni che precedono determinano l’assorbimento dell’eccezione di difetto di titolarità della posizione soggettiva passiva del rapporto proposta dal Ministero, concernendo questione che attiene al merito della causa (sul punto, vedi Cass., sez. un., n. 2951/16).

6.- Il ricorso va quindi respinto e le spese seguono la soccombenza nei confronti della parte costituita.

Sussistono i presupposti per l’applicazione del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater.

PQM

la Corte: rigetta il ricorso, condanna la ricorrente a pagare le spese sostenute dalla parte costituita, che liquida in Euro 5000,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, il 15 novembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 19 dicembre 2016

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