Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 26123 del 19/12/2016


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Cassazione civile, sez. un., 19/12/2016, (ud. 15/11/2016, dep.19/12/2016),  n. 26123

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Pres.te f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente Sezione –

Dott. DIDONE Antonio – Presidente Sezione –

Dott. DI IASI Camilla – Presidente Sezione –

Dott. PETITTI Stefano – Presidente Sezione –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. ARMANO Uliana – Consigliere –

Dott. MANNA Antonio – Consigliere –

Dott. PERRINO Angelina Maria – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 25777-2015 proposto da:

TERNA – RETE ELETTRICA NAZIONALE S.P.A., TERNA RETE ITALIA S.P.A., in

persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente

domiciliate in ROMA, VIA LATTANZIO 66, presso lo studio

dell’avvocato MARIO ESPOSITO, che le rappresenta e difende

unitamente agli avvocati GIANCARLO BRUNO, ANGELO CLARIZIA, FRANCESCA

COVONE ed ELENA BUSON, per deleghe a margine del ricorso;

– ricorrenti –

contro

R.G., in proprio e nella qualità di legale rappresentante

dell’AZIENDA AGRICOLA L. R. Società semplice, elettivamente

domiciliati in ROMA, VIALE GIULIO CESARE 14, presso lo studio

dell’avvocato GABRIELE PAFUNDI, che li rappresenta e difende

unitamente all’avvocato FRANCESCO ACERBONI, per delega in calce al

controricorso;

COMUNE DI MORTEGLIANO, COMUNE DI SAN VITO AL TORRE, COMUNE DI

LESTIZZA, COMUNE DI PALMANOVA, COMUNE DI BASILIANO, COMUNE DI PAVIA

DI UDINE, in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore, AZIENDA

AGRICOLA V.A. E E.S., anche in persona del

legale rappresentante V.A., B.R.,

BE.GI. anche in qualità di titolare dell’azienda agricola omonima,

C.O., C.T., E.S., F.L.,

FE.SO. in proprio e nella qualità di legale rappresentante di FLY

SYNTHESIS S.R.L., G.P., GR.AN., M.C.,

M.D., MA.AG., MA.TO.,

m.v., P.A., P.I., U.I.,

U.G. in proprio e nella qualità di legale rappresentante della

SOCIETA’ AGRICOLA DI U.G. E I. S.S.,

T.D., UA.MA., V.A., tutti elettivamente

domiciliati in ROMA, VIA DEGLI SCIPIONI 268/A, presso lo studio

dell’avvocato ALESSIO PETRETTI, che li rappresenta e difende

unitamente all’avvocato MATTEO CERUTI, per deleghe a margine dei

rispettivi controricorsi;

– controricorrenti –

nonchè contro

ASSOCIAZIONE SPORTIVA DILETTANTISTICA (ASD) (OMISSIS),

BA.LU., + ALTRI OMESSI

– intimati –

avverso la sentenza n. 3652/2015 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 23/07/2015;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

15/11/16 dal Cons. Dott. DE STEFANO FRANCO;

uditi gli avvocati Mario ESPOSITO, Angelo CLARIZIA, Gabriele PAFUNDI

ed Alessio PETRETTI;

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. FUZIO RICCARDO,

che ha concluso per l’inammissibilità.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. – Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3652 del 23.7.15, ha accolto gli appelli contro le sentenze nn. 3992, 3993 e 3994 del TAR Lazio – Roma, tutte relative al Decreto Ministeriale di compatibilità ambientale del progetto denominato “elettrodotto a 380 kv in doppia terna s.e. Udine ovest – s.e. Redipuglia”, della lunghezza di circa 39 chilometri e con sostegni dell’altezza di 61 metri e seguito a procedimento a domanda di Terna spa del 22.1.09, proposti da un gruppo di cittadini, un gruppo di Comuni ed un singolo altro cittadino (tale R.G., peraltro anche quale legale rappresentante di una società semplice) avverso quel decreto e gli atti connessi e preparatori nei confronti delle società Terna – Rete Elettrica Nazionale spa e Terna Rete Italia spa, della Regione Friuli – Venezia Giulia e dei Ministeri dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, per i beni e le attività culturali e dello sviluppo economico.

2. – In particolare, a dispetto del parere contrario della Soprintendenza per i beni architettonici e paesistici del Friuli – Venezia Giulia del 24.11.10, fondato sulla considerazione delle conseguenze del progettato elettrodotto consistenti nel deturpamento della scenografia di tratti di corridoi fluviali di elevato valore paesaggistico specificamente indicati e per cause analiticamente descritte e nel rilevante esbosco di specie arboree di valore paesaggistico ed ecologico, con nota 24.2.11 il Ministero aveva poi, “considerata l’impossibilità di realizzare l’elettrodotto in cavo (sotterraneo) nelle zone sottoposte a tutela paesaggistica”, peraltro suggerito in alternativa nello stesso parere della Soprintendenza, mutato avviso ed espresso parere favorevole, all’unica condizione che il tratto di elettrodotto del fiume (OMISSIS) fosse spostato all’esterno della fascia di elevato valore paesaggistico.

3. – In estrema sintesi, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il giudizio di compatibilità da parte del Ministero fosse di natura esclusivamente tecnica, a tutela esclusiva del solo valore protetto e cioè dell’ambiente oltretutto di rango costituzionale – e con esclusione quindi di ogni bilanciamento o comparazione con altri interessi, ancorchè pubblici, che potessero di volta in volta venire in considerazione: tanto che, nella specie, la prevalenza accordata all’esigenza della realizzazione dell’opera ad immotivato discapito delle esigenze di tutela del bene ambiente ha indotto i giudici amministrativi di appello a rilevare una violazione, da parte del MIBAC, della propria funzione e lo sviamento del suo parere, ciò che ha integrato il mancato attendibile esercizio di un potere tecnico obbligatoriamente previsto nell’ambito del procedimento.

4. – Per la cassazione di tale sentenza, che, assorbita ogni altra questione, ha annullato gli atti originariamente impugnati, ricorrono oggi la Terna – Rete Elettrica Nazionale spa e la Terna Rete Italia spa, affidandosi a due motivi; resistono, con separati controricorsi: R.G., di persona e quale I.r. della s.s. Az. Agricola L. R.; un gruppo degli originari appellanti nell’appello iscr. al n. 6347/14 r.g. C.d.S. (Az. Agricola V.A. e E.S., B.R., Be.Gi., C.O., C.T., E.S., F.L., F.S., in proprio e quale I.r. di Fly Synthesis srl, G.P., Gr.An., M.C., M.D., Ma.Ag., Ma.To., m.v., P.A., P.I., Società agricola di U.G. e I. s.s. in pers. del I.r. p.t., T.D., Ua.Ma., U.G., U.I. e V.A.); i Comuni di Mortegliano, San Vito al Torre, Lestizza, Palmanova, Basiliano, Pavia di Udine (tutti gli appellanti nell’appello iscr. al n. 6348/14 r.g. C.d.S., tranne quello di Trivignano Udinese); non risultano espletare attività difensiva in questa sede l’Associazione sportiva dilettantistica (ASD) (OMISSIS), nè i Ministeri o la Regione Friuli – Venezia Giulia; e, per la pubblica udienza del 15.11.16, le ricorrenti, i Comuni ed il R. depositano memorie ai sensi dell’art. 378 c.p.c..

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

5. – In via preliminare, non rileva che, nelle more, sia intervenuto il Decreto 6 settembre 2016, n. 241, del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, che recherebbe un nuovo giudizio di compatibilità ambientale del progetto di elettrodotto oggetto della pronuncia oggi gravata: a parte ogni considerazione sull’irritualità dell’acquisizione di quel documento agli atti del giudizio di legittimità (non constando un suo deposito nel pieno rispetto dell’art. 372 c.p.c.), è con ogni evidenza irrimediabilmente carente la prova in ordine agli elementi dai quali desumere le concrete ripercussioni che il nuovo provvedimento potrebbe avere sull’iter procedimentale in cui era intervenuto il provvedimento oggetto della qui gravata sentenza, fino a considerare integrato, a comprova della prospettazione delle controricorrenti nelle memorie, il sopravvenuto venir meno dell’interesse alla decisione in capo alle odierne ricorrenti.

6. – Ciò posto, va riscontrato che queste ultime, esposti i fatti di causa, illustrati sia lo stato attuale della rete elettrica del Friuli – Venezia Giulia coi rischi per il sistema elettrico di quella regione, sia i benefici del nuovo elettrodotto, sia lo stato dell’opera ed i costi dell’investimento, svolgono una duplice serie di “considerazioni in diritto”, evidentemente intendendole quali motivi di ricorso, sotto un primo profilo di eccesso di potere giurisdizionale per usurpazione della funzione normativa e sotto altro, di eccesso di potere giurisdizionale per usurpazione della funzione amministrativa.

7. – Sotto il primo profilo, in estrema sintesi, le ricorrenti imputano alla gravata sentenza la sostituzione di un disposto normativo reputato inequivocabile con una fattispecie di elaborazione giurisprudenziale, mentre le valutazioni di competenza del MIBAC devono correttamente reputarsi di natura latamente discrezionale e niente affatto meramente tecnica, sicchè a quello è imposto di esprimere il giudizio di compatibilità ambientale solo dopo avere posto a raffronto e bilanciato gli interessi pubblici, al cui soddisfacimento è indirizzata l’opera progettata, con quelli attinenti l’ecosistema, in cui oltretutto non si esauriscono quelli paesaggistici; e comunque rilevando che le nozioni di paesaggio e di parere poste dal Consiglio di Stato a fondamento della sua decisione erano diverse da quelle configurate dalla vigente normativa.

8. – Sotto il secondo profilo, in estrema sintesi, le ricorrenti censurano la gravata sentenza per avere essa sindacato nel merito il parere espresso dal MIBAC, nonostante il carattere discrezionale che andava riconosciuto al giudizio ad esso richiesto, violando così i limiti della sua giurisdizione nel momento in cui ha affermato l’eccesso di potere nell’atto annullato.

9. – Tutti i controricorrenti, diffusamente argomentando, sostengono l’inammissibilità ed in ogni caso l’infondatezza delle ragioni delle ricorrenti; ma non è necessaria una disamina particolareggiata delle difese poste in campo dai controricorrenti, poichè il ricorso è inammissibile, non potendo ravvisarsi nella specie il prospettato eccesso di potere giurisdizionale, sotto alcuno dei profili prospettati.

10. – Infatti, l’interpretazione della legge (o perfino la sua disapplicazione) rappresenta il proprium della funzione giurisdizionale e non può, dunque, integrare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del giudice amministrativo, così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8, ammesso nei soli casi – che con tutta evidenza qui non ricorrono – di un radicale stravolgimento delle norme o dell’applicazione di una norma creata ad hoc dal giudice speciale (da ultimo, v. Cass. Sez. Un., 31 maggio 2016, n. 11380, ove ulteriori riferimenti; Cass. Sez. Un., 6 maggio 2016, n. 9145; Cass. Sez. Un., 5 settembre 2013, n. 20360).

11. – Nella specie, la conclusione della natura meramente tecnica della discrezionalità da riconoscersi al Ministero, con conseguente affermazione dell’estraneità al procedimento di ogni valutazione di comparazione o ponderazione di interessi, proprie queste essendo invece appunto della discrezionalità amministrativa (come in punto di diritto si esprime al p. 19 la qui gravata sentenza), rimane pur sempre sicuramente nell’ambito dell’attività ermeneutica, non potendo certamente sostenersi che qualsiasi risultato di questa non collimi con la lettera della disposizione comporti la creazione di una nuova e, del resto, neppure potendo fondatamente opinarsi che, nel complesso sistema normativo vigente relativo alla materia coinvolta, vi siano disposizioni univoche e chiare nell’un senso o nell’altro, che possano fondare con immediata certezza una conclusione piuttosto di un’altra.

12. – L’interpretazione della fattispecie è del resto coerentemente completata da un esaustivo e significativo caveat, con cui si rimarca l’estraneità al giudizio (p. 22 della gravata sentenza) della questione del confronto dialettico tra gli interessi coinvolti, che si rimarca riservato ad una sede “ortodossa” e da svolgersi “secondo le forme e le competenze di legge, con le Amministrazioni pubbliche portatrici di altri e opposti interessi”, disciplinate da altre disposizioni che, anche mediante rinvio, regolano il procedimento in questione: con la qual cosa l’operazione interpretativa, lungi dall’introdurre nuove fattispecie normative prima non previste, si connota per una compiuta risistemazione del contesto esistente in chiave riduttiva dei poteri esercitati dal Ministero, così sottraendosi alla censura di sostituzione indebita od impropria ad un’attività legislativa.

13. – Infatti, in una contrapposizione di argomentazioni e conclusive opzioni ermeneutiche, l’eguale dignità delle premesse argomentative e dei parametri inferenziali legittima le conclusioni anche sensibilmente divergenti cui può pervenire l’interprete, sulla base evidentemente di differenti implicazioni assiologiche e di sistema, ma tutte formalmente e legittimamente riconducibili all’attività di estrapolazione dal testo delle disposizioni del senso di quelle, senza tradirne, nè violarne, nè la lettera nè lo spirito: ciò in cui può, in via meramente descrittiva od atecnica ed ai limitati fini della risoluzione della presente controversia, dirsi risolversi l’attività entro la quale deve mantenersi il giudice, compreso quello amministrativo, per non eccedere dai limiti esterni imposti alla sua giurisdizione. E ciò in cui può dirsi risolta appunto, nella specie, l’attività del Consiglio di Stato nella qui gravata sentenza, con conseguente esclusione del prospettato profilo di eccesso di potere.

14. – Quanto, poi, all’eccesso di potere giurisdizionale per usurpazione della funzione amministrativa, è noto che esso si configura quando con la sua decisione il giudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del merito, istituzionalmente riservato alla pubblica amministrazione, compia una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’Amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto a una giurisdizione di legittimità (dunque, all’esercizio di poteri cognitivi e non anche esecutivi) o esclusiva o che comunque ad essa non avrebbero potuto dare ingresso (Cass. Sez. Un., 9 novembre 2011, n. 23302; ancor più di recente: Cass. Sez. Un., 31 maggio 2016, n. 11380).

15. – Occorre, quindi, per la configurabilità dell’eccesso di potere giurisdizionale per usurpazione della funzione amministrativa e la conseguente ammissibilità del ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, uno sconfinamento nella sfera del merito, in quanto la decisione finale dei giudici amministrativi d’appello, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprime la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione, procedendo ad un sindacato di merito. Ma, in ogni caso, “le sezioni unite della Corte di cassazione, dinanzi alle quali siano impugnate decisioni di un giudice speciale per motivi attinenti alla giurisdizione, possono rilevare unicamente l’eventuale superamento dei limiti esterni della giurisdizione medesima, non essendo loro consentito di estendere il proprio sindacato anche al modo in cui la giurisdizione è stata esercitata, in rapporto a quanto denunciato dalle parti; sicchè rientrano nei limiti interni della giurisdizione e restano perciò estranei al sindacato di questa Corte eventuali errori in iudicando o in procedendo che il ricorrente imputi al giudice amministrativo” (Cass. Sez. Un., 17 aprile 2014, n. 8993, p. 2.1; Cass. Sez. Un., 12 aprile 2016, n. 7114, p. 2).

16. – Nella specie, nulla di tutto ciò si riscontra essere avvenuto: il Consiglio di Stato, sulla base di presupposti di fatto e di diritto chiaramente indicati, vale a dire la configurabilità di una mera discrezionalità tecnica e la conseguente esclusione di ogni potestà di comparazione di interessi, ha riscontrato la mancanza di motivazione – per vero, oltretutto risultante ictu oculi – nel provvedimento ministeriale impugnato in ordine al solo interesse riconosciuto devoluto alla sua cura, cioè quello paesaggistico, tanto da configurare, in base a principi consolidati del diritto amministrativo, l’eccesso di potere per sviamento quale fondamento del disposto annullamento.

17. – Non sussistono pertanto le condizioni per adire questa Corte ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8: e tanto va dichiarato in dispositivo, con condanna delle ricorrenti, tra loro in solido per l’evidente comunanza dell’interesse processuale, al pagamento delle spese del giudizio di legittimità in favore di ciascuna delle controparti e per singoli gruppi di controricorrenti, all’interno di ognuno di questi in solido tra loro per l’evidente comunanza di posizione processuale.

18. – Infine, trova applicazione – mancando ogni discrezionalità al riguardo (Cass. 14 marzo 2014, n. 5955) – il D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 – quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, in tema di contributo unificato per i gradi o i giudizi di impugnazione: norma in forza della quale il giudice dell’impugnazione è vincolato, pronunziando il provvedimento che definisce quest’ultima, a dare atto della sussistenza dei presupposti (rigetto integrale o inammissibilità o improcedibilità dell’impugnazione) per il versamento, da parte dell’impugnante soccombente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l’impugnazione da essa proposta, a norma del detto art. 13, comma 1 – bis.

PQM

La Corte, pronunciando a sezioni unite:

1) dichiara inammissibile il ricorso;

2) condanna le ricorrenti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti e tra loro in solido, al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate, in ogni caso e per ciascuna delle parti oltre maggiorazione per spese generali, CPA ed IVA nella misura di legge:(OMISSIS) in favore dei Comuni di Mortegliano, San Vito al Torre, Lestizza, Palmanova, Basiliano, Pavia di Udine, in persona dei rispettivi legali rappresentanti e tra loro in solido: in Euro 7.000,00 per compensi, oltre Euro 200,00 per esborsi; in favore di R.G., in proprio e nella qualità: in Euro 5.000,00 per compensi, oltre Euro 200,00 per esborsi;

3) ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 – quater, come modif. dalla L. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte delle ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso da esse proposto, a norma dello stesso art. 13, comma 1 – bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione, il 15 novembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 19 dicembre 2016

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