Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 25975 del 16/12/2016

Cassazione civile, sez. un., 16/12/2016, (ud. 15/11/2016, dep.16/12/2016),  n. 25975

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente sez. –

Dott. DIDONE Antonio – Presidente sez. –

Dott. DI IASI Camilla – Presidente sez. –

Dott. PETITTI Stefano – rel. Presidente sez. –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. ARMANO Uliana – Consigliere –

Dott. MANNA Antonio – Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso iscritto al R.G. 11493-2015 proposto da:

C.P., rappresentato e difeso da se medesimo ai sensi

dell’art. 86 c.p.c., elettivamente domiciliato presso il proprio

studio in (OMISSIS);

– ricorrente –

contro

COMUNE DI MONTELIBRETTI, in persona del Sindaco pro tempore,

rappresentato e difeso, per procura speciale a margine del

controricorso, dall’Avvocato Enrico Michetti, presso lo studio del

quale in Roma, via Nicotera n. 29, è elettivamente domiciliato;

– controricorrente –

per la cassazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 2493 del

2014, depositata il 14 maggio 2014.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15

novembre 2016 dal Presidente relatore Dott. Stefano Petitti;

sentiti, per il Comune controricorrente, l’Avvocato Enrico Michetti;

sentito il P.M., in persona dell’Avvocato Generale Dott. Riccardo

Fuzio, il quale ha concluso per la inammissibilità del ricorso.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. – Con ordinanza n. 61 del 10 settembre 2004, il Comune di Montelibretti ordinava a C.P., proprietario di un frantoio sito in quel comune, la demolizione del volume tecnico di servizio all’oleificio; volume tecnico che aveva già formato oggetto di DIA nel 2011, non assentita dal Comune perchè mancava l’indicazione della concessione edilizia originaria; si trattava di volumi già esistenti e in contrasto con la L. n. 662 del 1996, art. 2, comma 60, punto 8, lett. a).

Il C. impugnava l’ordinanza di demolizione.

Il TAR Lazio, con sentenza n. 4574 del 2009, rigettava il ricorso ritenendo che l’amministrazione avesse correttamente e sufficientemente motivato in ordine al mancato rispetto della distanza dalla strada provinciale e alla violazione del vincolo paesaggistico (zona di rispetto di m. 150 dal fosso (OMISSIS)).

2. – Il C. proponeva appello e il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2493 del 2014, rigettava il gravame. Premesso che doveva ritenersi pacifico che il C. avesse edificato, in zona agricola, un volume tecnico di servizio all’oleificio di sua proprietà senza il previo ottenimento di alcun titolo – con la precisazione che tale titolo certamente non poteva essere costituito dalla DIA del 2001, perchè inibita dall’amministrazione con provvedimento rimasto inoppugnato il Consiglio di Stato escludeva in primo luogo che la sentenza del Tribunale di Tivoli, con la quale l’appellante era stato assolto da reati edilizi, potesse avere efficacia di giudicato nel giudizio relativo alla impugnazione dell’ordine di demolizione. In proposito, il giudice di appello rilevava che dalla sentenza invocata dall’appellante emergeva con certezza che il C. aveva realizzato lavori che, pur se per il giudice penale non integravano un reato non necessitando di permesso di costruire, consistevano nella edificazione di un corpo edilizio in zona agricola, interessata da vincolo paesaggistico, senza alcun titolo autorizzativo. Da qui il rilievo che, quand’anche si fosse voluta ritenere opponibile al Comune di Montelibretti la detta sentenza (ipotesi, questa, da escludere atteso che il Comune non si era costituito parte civile nel giudizio penale), certamente doveva ritenersi sussistente un abuso, quanto meno perchè le opere realizzate non erano esenti da DIA.

3. – Per la cassazione di questa sentenza il C. ha proposto ricorso sulla base di due motivi.

Il Comune di Montelibretti ha resistito con controricorso.

Il ricorrente ha depositato memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c..

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Con il primo motivo, rubricato “violazione per omessa applicazione dell’art. 652 c.p.p., e artt. 6, 7, 13 CEDU e art. 1 del protocollo addizionale n. 1, sulla protezione della proprietà dei beni, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 1 e n. 3, e art. 110 c.p.c. e art. 111 Cost., comma 8”, il ricorrente, sulla premessa che il provvedimento oggetto di impugnazione dinnanzi al giudice amministrativo (ordinanza di demolizione) avesse natura risarcitoria, stante la finalità di restaurazione dell’interesse pubblico violato propria della detta ordinanza, sostiene che il Consiglio di Stato avrebbe errato nel fare applicazione dell’art. 654 c.p.p., atteso che la disposizione pertinente sarebbe stata quella dell’art. 652. La sentenza di assoluzione perchè il fatto non sussiste pronunciata dal Tribunale di Tivoli, quindi, ben avrebbe potuto essere opposta al Comune di Montelibretti, atteso che lo stesso era stato posto nella condizione di costituirsi parte civile. Il fatto che il Consiglio di Stato abbia ritenuto applicabile l’art. 654 c.p.p. e non l’art. 652 comporterebbe, ad avviso del ricorrente, un travalicamento dei limiti esterni della giurisdizione, con sconfinamento nelle competenze del giudice ordinario, non potendo il giudice amministrativo ritenere sanzionabile un fatto che, con sentenza passata in giudicato, il giudice penale, che ha anche disposto il dissequestro del fabbricato, ha affermato essere penalmente insussistente; non potrebbe, del resto, ammettersi che il medesimo fatto – la violazione delle norme urbanistiche – venga escluso dal giudice penale e ritenuto invece sussistente dal giudice amministrativo, integrando una simile pronuncia una invasione della sfera del giudice ordinario.

Illegittima sarebbe poi la sentenza impugnata per violazione di legge, nella parte in cui ha ritenuto inesistente la DIA del 2001 per non essere stato impugnato il provvedimento negativo in proposito assunto dal Comune: tale provvedimento, osserva il ricorrente, non gli era mai stato comunicato e quindi doveva essere ritenuto inidoneo ad assumere l’efficacia ad esso riconosciuta dal Consiglio di Stato.

Non a caso del resto, il TAR Lazio aveva disposto la sospensione dell’ordinanza di demolizione ritenendo inesistente il provvedimento conclusivo del procedimento avviato con la DIA per inesistenza della sua notificazione.

2. – Con il secondo motivo il ricorrente deduce violazione dell’art. 117 Cost., comma 1, art. 832 c.c., art. 652 c.p.p., artt. 111, 24 e 3 Cost., artt. 6, 7 e 13 CEDU e art. 1 del protocollo n. 1 CEDU, art. 110 c.p.a., in relazione all’art. 366 c.p.c., n. 1 e n. 3, rilevando che l’ordinanza n. 61 del 2004, oggetto di impugnazione dinnanzi al TAR, si presentava del tutto generica ed era quindi illegittima, come del resto la stessa sentenza del TAR impugnata dinnanzi al Consiglio di Stato, lasciava intendere. Peraltro, posto che l’ordine di demolizione costituisce una “pena” in senso sostanziale ai fini della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, il ricorrente sostiene nuovamente che il giudice amministrativo, non adeguandosi al giudicato penale di assoluzione, avrebbe violato i limiti esterni della propria giurisdizione, invadendo quella del giudice ordinario.

La diversità di valutazione tra giudice amministrativo e giudice penale, inoltre, comporterebbe una lesione del giusto processo, risolvendosi in una mancanza di effettività della tutela giurisdizionale: si finirebbe, infatti, con il disporre la privazione di un bene, essendo assimilabile l’ordine di demolizione con preannuncio dell’acquisizione delle opere al patrimonio del Comune alla confisca, in assenza di una condanna penale, in contrasto con le richiamate disposizioni della CEDU.

Il ricorrente chiede quindi che la sentenza impugnata venga cassata senza rinvio, per essere stata emessa in violazione della giurisdizione del giudice ordinario, già pronunciatosi con sentenza irrevocabile di assoluzione in ordine al medesimo illecito per cui è stato adottato il provvedimento amministrativo impugnato dinnanzi al TAR.

In subordine, il ricorrente chiede di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’orientamento giurisprudenziale per cui al giudice amministrativo sarebbe consentito di riesaminare i medesimi fatti oggetto di contestazione in un giudizio penale conclusosi con assoluzione perchè il fatto non sussiste, per contrasto con l’art. 117 Cost., comma 1, art. 832 c.c., artt. 6, 7 e 13 CEDU e art. 1 del protocollo addizionale n. 1 della CEDU, nonchè con l’art. 111 Cost., comma 8.

3. – Il ricorso, i cui due motivi possono essere esaminati congiuntamente per evidenti ragioni di connessione, è inammissibile.

L’art. 111 Cost., u.c., sancisce: “Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso per cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione”.

In applicazione di tale principio, l’art. 362 c.p.c. e l’art. 110 cod. proc. amm., ribadiscono che il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.

Nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite, si è chiarito che “i motivi inerenti alla giurisdizione – in relazione ai quali soltanto è ammesso, ai sensi dell’art. 111 Cost., u.c. e dell’art. 362 c.p.c., il sindacato della Corte di cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato vanno identificati nell’ipotesi in cui la sentenza del Consiglio di Stato abbia violato (in positivo o in negativo) l’ambito della giurisdizione in generale o i cosiddetti limiti esterni della propria giurisdizione, ossia quando abbia giudicato su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, oppure abbia negato la propria giurisdizione nell’erroneo convincimento che essa appartenesse ad altro giudice, ovvero ancora quando, in materia attribuita alla propria giurisdizione limitatamente al solo sindacato della legittimità degli atti amministrativi, abbia compiuto un sindacato di merito.

Detti limiti di sindacabilità delle sentenze del Consiglio di stato non variano a seconda che le sue pronunce siano state emesse nell’esercizio della giurisdizione in materia di interessi legittimi o ricadano nell’ambito della giurisdizione esclusiva, riguardante anche i diritti” (Cass., S.U., n. 13176 del 2006; Cass. n. 8882 del 2005; affermazioni, queste, di recente ribadite da S.U. n. 8586 del 2016, in motivazione).

3.1.. – Nella specie, il ricorrente, muovendo dalla erronea premessa che il giudizio amministrativo in cui venga impugnata una ordinanza di demolizione di un fabbricato abusivo integri un giudizio risarcitorio e che, conseguentemente, i rapporti tra giudicato penale e giudizio amministrativo debbano essere regolati dall’art. 652 c.p.p. e non già, come affermato nella sentenza impugnata, dall’art. 654 c.p.p., sostiene che la decisione del Consiglio di Stato, rigettando l’impugnazione avverso la sentenza del TAR che aveva a sua volta respinto il ricorso proposto avverso ordinanza di demolizione relativa ad opere la cui illiceità era stata esclusa con sentenza di assoluzione perchè il fatto non sussiste, divenuta irrevocabile, avrebbe invaso l’ambito della giurisdizione del giudice ordinario, e segnatamente del giudice penale.

Tale assunto non può essere condiviso, atteso che, accertare se una sentenza penale divenuta irrevocabile spieghi l’efficacia di cui all’art. 652 c.p.p. ovvero la più limitata efficacia di cui all’art. 654 c.p.p., ovvero ancora valutare se residui un’area di rilevanza, sul piano amministrativo, di fatti dei quali il giudice penale abbia escluso la sussistenza, non esorbita i limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo, costituendo null’altro che un’attività di giudizio, sicchè la determinazione del giudice amministrativo sul punto, anche se errata, certamente non può dare luogo ad un motivo di giurisdizione, rilevante ai sensi dell’art. 110 cod. proc. amm. e art. 362 c.p.c..

3.2. – A tale valutazione di inammissibilità non si sottraggono neanche le censure con le quali il ricorrente ribadisce il proprio assunto, per cui il TAR, prima, e il Consiglio di Stato, poi, avrebbero violato le norme in tema di notificazione del provvedimento con il quale il Comune di Montelibretti aveva inibito l’effettuazione dei lavori oggetto della DIA inoltrata nel 2001. Si tratta, invero, di vizi che in alcun modo possono essere riconducibili ad un motivo di giurisdizione, rimanendo confinati, ove esistenti, nell’ambito degli errores in iudicando o in procedendo, insuscettibili di sindacato da parte di questa Corte (Cass., S.U., n. 8586 del 2016, cit.; Cass. S.U., n. 2403 del 2014; Cass., S.U., n. 8882 del 2005, cit.).

4. – Resta da dire che è manifestamente infondata la richiesta, avanzata dal ricorrente, di rimessione degli atti alla Corte costituzionale relativamente alla questione di legittimità costituzionale dell’orientamento giurisprudenziale in base al quale al giudice amministrativo sarebbe consentito di riesaminare i medesimi fatti sui quali vi è stata una previa pronuncia da parte del giudice ordinario (nella specie, del giudice penale) in relazione all’art. 117 Cost., comma 1, art. 832 c.c., artt. 6 e 7, art. 13, n. 1 del protocollo addizionale n. 1 della Convenzione EDU, nonchè con l’art. 111 Cost., comma 8, con il principio della certezza, che consegue ad una sentenza penale passata in cosa giudicata, e con quello della unitarietà della giurisdizione.

In proposito, è sufficiente rilevare, da un lato, che la questione muove dalla erronea premessa che il rapporto tra giudicato penale e giudizio amministrativo sia, nella specie, regolato dall’art. 652 c.p.p., mentre correttamente il Consiglio di Stato, con la sentenza qui impugnata, ha ritenuto di dovere regolare i detti rapporti sulla base dell’art. 654 c.p.p., con conseguente esclusione della opponibilità della sentenza penale al Comune di Montelibretti, che al giudizio penale non aveva partecipato; dall’altro, che il Consiglio di Stato ha comunque ritenuto sussistenti profili della condotta del ricorrente rilevanti sul piano dell’illecito amministrativo, idonei a giustificare l’adozione di un ordine di demolizione. Viene, quindi, meno la possibilità di ritenere che, nella specie, il Consiglio di Stato abbia fatto applicazione di un orientamento giurisprudenziale che, a detta del ricorrente, mostrerebbe gli evidenziati aspetti di illegittimità costituzionale.

5. – In conclusione, il ricorso va respinto e il ricorrente, in applicazione del criterio della soccombenza, condannato al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo.

Poichè il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è dichiarato inammissibile, sussistono le condizioni per dare atto – ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto l’art. 13, comma 1 quater, del testo unico di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione integralmente rigettata.

PQM

La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, rigetta il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in Euro 5.200,00, di cui Euro 5.000,00 per compensi, oltre accessori di legge e spese forfetarie.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle Sezioni Unite Civile della Corte Suprema di cassazione, il 15 novembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 16 dicembre 2016