Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 25949 del 16/11/2020

Cassazione civile sez. un., 16/11/2020, (ud. 15/09/2020, dep. 16/11/2020), n.25949

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. AMENDOLA Adelaide – Presidente di Sez. –

Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Consigliere –

Dott. NAPOLITANO Lucio – Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. MANCINO Rossana – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 16666/2019 proposto da:

EDISON S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA E. Q. VISCONTI 99, presso lo

studio dell’avvocato GIOVANNI BATTISTA CONTE, che la rappresenta e

difende unitamente agli avvocati MARIO BUCELLO, e SIMONA VIOLA;

– ricorrente –

contro

CONSORZIO DEI COMUNI DEL BACINO IMBRIFERO MONTANO DEL LAGO DI COMO E

FIUMI BREMBO E SERIO, in persona del Presidente pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DI PORTA PINCIANA 4, presso

lo studio dell’avvocato FERDINANDO MARIA DE MATTEIS, rappresentato e

difeso dagli avvocati SERGIO CESARE CEREDA, e MARCO RADICE;

FEDERAZIONE NAZIONALE DEI CONSORZI DI BACINO IMBRIFERO MONTANO –

FEDERBIM, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA DI PORTA PINCIANA 4, presso lo studio

dell’avvocato FERDINANDO MARIA DE MATTEIS, rappresentata e difesa

dagli avvocati SERGIO CESARE CEREDA e MARCO RADICE;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 107/2019 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE

PUBBLICHE, depositata il 29/03/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

15/09/2020 dal Consigliere Dott. ROSSANA MANCINO;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

SALZANO Francesco, che ha concluso per l’inammissibilità, in

subordine rigetto del ricorso;

uditi gli avvocati Alessandra Canuti, per delega dell’avvocato Simona

Viola e Ferdinando Maria De Matteis per delega dell’avvocato Sergio

Cesare Cereda.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, con sentenza del 29 marzo 2019, ha rigettato il gravame svolto da EDISON s.p.a. avverso la sentenza del Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche di Milano che aveva rigettato la domanda, svolta dalla predetta società avverso il Consorzio dei Comuni del Bacino Imbrifero Montano del Lago di Como e dei Fiumi Brembo e Serio (BIM), per l’accertamento negativo della pretesa creditoria vantata da tale ente a titolo di sovracanone per la centrale idroelettrica (OMISSIS) e, in accoglimento della domanda riconvenzionale svolta dal Consorzio, aveva condannato la società al pagamento della somma di Euro 271.744,20 a titolo di sovracanone complessivamente dovuto per l’anno 2013, oltre interessi legali, e al regolare pagamento, per il futuro, dei sovracanoni via via maturandi per la medesima centrale.

2. E’ intervenuta nel giudizio di primo grado, per sostenere le ragioni del Consorzio, la FEDERBIM (Federazione Nazionale dei Consorzi di Bacino Imbrifero Montano).

3. Il TSAP, rimarcata la natura del sovracanone, quale prestazione patrimoniale imposta per un particolare uso delle acque, e così sgombrato l’erroneo presupposto interpretativo della natura di prestazione patrimoniale finalizzata a sostenere i territori montani, ha ritenuto i sovracanoni dovuti anche in riferimento ad impianti siti al di fuori del perimetro dei Bacini Imbriferi, in comuni rivieraschi non formalmente compresi nel perimetro di un Bacino Imbrifero (in quanto non contenuti nell’elenco allegato al D.M. di costituzione del BIM) per essere di diritto, i comuni rivieraschi, parte dei suddetti bacini alla stregua della specifica previsione di cui della L. n. 53 del 1959, art. 1, comma 5, riferita ai comuni già rivieraschi ai sensi del R.D. n. 1775 del 1933 e ai comuni qualificabili rivieraschi in conseguenza di nuove opere; ha interpretato la condizione posta dal legislatore, della ricomprensione degli impianti in un bacino già definito, nel senso che gli impianti debbano essere compresi in Bacini già esistenti, dei quali fanno necessariamente parte i comuni rivieraschi, accertata l’ubicazione delle opere di presa per la captazione delle acque sulla sponda destra (OMISSIS), emissario del lago di (OMISSIS), che ha come affluenti i fiumi (OMISSIS) ricompresi nel bacino, traendo, da ciò, la conclusione della ricomprensione del comune di Paderno d’Adda nel Bacino.

4. Il TSAP ha, inoltre, disatteso la preliminare questione di legittimità costituzionale della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 137, tenuto conto della natura non corrispettiva del sovracanone, la cui debenza, quale prestazione imposta, trova fondamento nel presupposto della titolarità della concessione di derivazione, e non già nell’uso effettivo della stessa, e ha interpretato il citato comma 137, nel senso che esso destina il prelievo alla finalità di consentire la prosecuzione degli interventi infrastrutturali, ma non comporta che gli interventi infrastrutturali debbano essere già necessariamente iniziati.

5. Secondo il Giudice d’appello, il sovracanone, nella sua versione originaria e all’esito della riforma di cui alla L. 228 del 2012, mantiene la funzione di prestazione patrimoniale imposta a fini solidaristici, con la sola differenza che, con la nuova norma, si prevedono e disciplinano ulteriori fini cui destinare il prelievo, identificandoli, appunto, con le infrastrutture comunali, a favore del progresso economico e sociale delle popolazioni dei comuni consorziati nonchè per le opere di sistemazione montana non di competenza statale, a riprova che fin dall’inizio il perimetro del bacino imbrifero montano non aveva la funzione di identificare in modo esclusivo le opere di presa per le quali era dovuto il sovracanone.

6. Per la cassazione di tale decisione EDISON s.p.a. propone ricorso, affidandosi a due motivi, ulteriormente illustrato con memoria, ai quali le controparti resistono con controricorsi, ulteriormente illustrati con memorie.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

7. Con il primo motivo (violazione della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 137 e della L. n. 959 del 1953, art. 1,), si deduce che difetterebbero, nella specie, i presupposti costitutivi per l’applicazione del sovracanone, quali un BIM validamente costituito, l’inerenza del corso d’acqua interessato dal prelievo ((OMISSIS)) e del comune in cui sono ubicate le opere di presa ((OMISSIS)) al B.I.M. richiedente, per essere l’ambito idrografico montano del fiume (OMISSIS) di competenza del Consorzio B.I.M. (OMISSIS); l’erroneità dell’assunto del superamento della perimetrazione dei bacini imbriferi montani e dell’attrazione, ex jure, dei comuni rivieraschi nei bacini imbriferi L. n. 959 del 1953, ex art. 1, comma 5; difetterebbe infine, il collegamento con la prosecuzione degli interventi infrastrutturali, condizione voluta dal legislatore del 2012 per l’insorgenza della relativa obbligazione.

8. In ordine a quest’ultimo profilo delle censure, sostiene la società ricorrente che quando il legislatore del 2015 è intervenuto nuovamente sulla materia (in particolare, con la L. n. 221 del 2015, art. 62, comma 3), ha avvertito la necessità di affermare che “per gli impianti realizzati successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione, i sovracanoni idroelettrici, previsti ai sensi della L. 27 dicembre 1953, n. 959, art. 1, di cui al comma 137 del presente articolo, sono comunque dovuti, anche se non funzionali alla prosecuzione degli interventi infrastrutturali” e l’unico significato logico attribuibile al comma 137-bis, interposto nell’originario testo della legge del 2012, sarebbe quello di aver voluto distinguere, per il pagamento del sovracanone, tra impianti idroelettrici realizzati prima o dopo l’entrata in vigore del predetto comma 137-bis, introducendo la regula juris per cui per gli impianti realizzati dopo quella data i sovracanoni sono comunque dovuti, anche se non funzionali alla prosecuzione degli interventi infrastrutturali, mentre per quelli realizzati prima della data medesima il sovracanone sarebbe dovuto soltanto se funzionale alle prosecuzione degli interventi infrastrutturali.

9. Col secondo mezzo d’impugnazione (violazione e/o falsa applicazione della L. n. 959 del 1953, art. 1,L. n. 87 del 1953, art. 23,artt. 3,41 Cost., art. 117 Cost., comma 1, art. 3, par. 1 della direttiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009, e dell’art. 267 del TFUE) si ripropone la questione, disattesa nei precedenti gradi, di legittimità costituzionale della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 137, per contrasto con gli artt. 3,41,117 comma 1 Cost. e con il diritto unieuropeo, rilevando la conseguente necessità di provvedere alla disapplicazione della norma e/o alla proposizione della relativa questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE.

10. In particolare, a sostegno dei dubbi di legittimità costituzionale della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 137, per contrasto con il principio di ragionevolezza, di cui all’art. 3 Cost., la parte ricorrente argomenta che la finalità dell’art. 1, comma 137, è stata quella di assoggettare al pagamento del sovracanone le concessioni di grande derivazione idroelettrica, le cui opere di presa siano ubicate fuori del bacino imbrifero montano (quindi non in zone montane), purchè rientrino nel territorio di un Comune inserito (anche in minima parte) nel bacino medesimo; in tal modo la ratio della L. n. 959 del 1953, sarebbe stata snaturata in quanto il collegamento tra le opere di presa e la perimetrazione del bacino imbrifero montano verrebbe a perdere la funzione che aveva, di individuare i soggetti passivi della prestazione; con la nuova disposizione legislativa, l’elemento essenziale, sulla cui base sono individuati i soggetti passivi del rapporto obbligatorio, non sarebbe più il perimetro del bacino imbrifero montano, ma il territorio comunale, il quale verrebbe ad assumere la figura di aspetto caratterizzante del rapporto; la prestazione non graverebbe più sulle concessioni che prelevano le acque nell’ambito del bacino imbrifero montano, bensì su quelle ubicate in qualunque parte (quindi anche non montana) di territorio, purchè il Comune in cui esse ricadono sia compreso, anche in minima parte, in un bacino imbrifero montano. In tal modo, sottolinea conclusivamente la parte ricorrente, la perimetrazione del bacino imbrifero montano verrebbe irrazionalmente ad interessare soltanto i Comuni, non più i concessionari.

11. La richiesta di scrutinio di conformità al diritto Eurounitario è riposta sul rilievo della rilevanza Europea del mercato dell’energia, ivi compreso l’obiettivo della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, dal che assume che l’introduzione di un onere economico indirizzato a pochi e preidentificabili destinatari si sostanzia in fattore di alterazione delle dinamiche concorrenziali nel mercato idroelettrico e dell’energia liberalizzato che ne imporrebbe la disapplicazione per contrasto con l’ordinamento Europeo costituendo un ostacolo alla libera concorrenza tra gli operatori del settore.

12. Il ricorso è da rigettare.

13. Il TSAP ha accertato, con decisione di merito incensurabile in questa sede, che l’opera di presa relativa alla centrale della quale si controverte è posta sulla sponda destra (OMISSIS), emissario del lago di (OMISSIS), che ha come affluenti i fiumi (OMISSIS) ricompresi nel bacino, traendo la conclusione che il comune rivierasco di (OMISSIS) rientra nel BIM lago di (OMISSIS) e fiumi (OMISSIS) e tale apprezzamento sfugge alle censure di violazione di legge introdotte con il mezzo d’impugnazione che ridonda, invece, in un’inammissibile valutazione di merito, richiesta alla Corte di legittimità, al fine di accertare l’ubicazione delle opere di presa derivanti le acque, l’inclusione o meno del fiume (OMISSIS) nel Bacino e se il tratto (OMISSIS) su cui si trovano le opere di presa sia a valle del lago di (OMISSIS) e se il comune di (OMISSIS), in qualità di comune rivierasco, debba essere parte del BIM.

14. La verifica della corretta perimetrazione del Bacino fin dalla sua costituzione e dei relativi dubbi in ordine agli atti amministrativi adottati nel tempo, non solo trasmoda nella richiesta di un accertamento di merito estraneo all’impugnazione di legittimità ma neanche si confronta con la ratio decidendi, incentrata sull’interpretazione diacronica delle fonti primarie il cui perno è costituito dalla prestazione patrimoniale imposta per l’uso delle acque senza che assuma rilevanza la composizione formale del BIM e, in presenza di un comune rivierasco nel quale si trovi la presa dell’impianto, l’ambito territoriale, vale a dire il perimetro del BIM.

15. Se, dunque, non può rimettersi in questa sede in discussione la connotazione di comune rivierasco attribuita dal TSAP, per essere tipico apprezzamento di merito, la decisione del Giudice di appello si è dipanata sul solco delle linee tracciate dalla giurisprudenza di queste Sezioni unite nell’interpretazione del sistema normativo fondante il regime del sovracanone, a partire dalle sentenze coeve nn. 16157, 16158, 16159 del 2018, delle quali è bene riprodurre, di seguito i passaggi salienti.

16. Il sistema ideato negli anni ‘30 del secolo scorso per il testo unico prescinde da ogni discrimine altimetrico tra i Comuni beneficiari delle forniture o del sovracanone, mentre i soggetti legittimati a ottenere la prestazione sono i Comuni rivieraschi e l’onere relativo, anche come fornitura di energia, incombe su tutte le derivazioni.

17. Con la riforma del ‘53 mutano i soggetti beneficiari del nuovo sovracanone, che diventano i Comuni facenti parte di bacini imbriferi montani (BIM), la cui perimetrazione montana è demandata ad appositi decreti ministeriali, nonchè quelli rivieraschi, ovverosia situati nel tratto compreso tra il punto ove ha termine praticamente il rigurgito a monte della presa ed il punto di restituzione.

18. Ne deriva che, per il legislatore del ‘53, accanto ai Comuni del perimetro montano coesistono, quali beneficiari, i Comuni rivieraschi anche se posti al di fuori di tale perimetro ma entro il punto di restituzione, laddove l’onere economico è, però, circoscritto a carico dei soli impianti con opere di presa poste nel ridetto perimetro.

19. In altre parole, sono montani tutti gli impianti generatori di sovracanoni per i concessionari, mentre possono non esserlo i Comuni beneficiari e consorziati.

20. L’ulteriore riforma del 2013 reintroduce l’originario sistema che onera del pagamento del sovracanone tutti gli impianti senza discrimine altimetrico, cioè tutti quelli siti nei bacini imbriferi montani compresi quelli siti nei Comuni si rivieraschi ma posti al di fuori del perimetro montano e, in altre parole, rende omogenee le situazioni mettendo sul medesimo piano tutti i Comuni e tutti gli impianti del bacino.

21. Il sovracanone richiesto al concessionario di utenza idrica configura una prestazione patrimoniale imposta a fini solidaristici con destinazione (L. n. 959 del 1953, art. 1, comma 14) ad un fondo comune gestito dai consorzi per finalità di promozione dello sviluppo economico e sociale delle popolazioni interessate e per la realizzazione delle opere che si rendano necessarie per rimediare alla alterazione del corso naturale delle acque causata dalla loro regimazione artificiale (Corte Cost. 20 dicembre 2002, n. 533).

22. Il comma 137, reintroduce, in fin dei conti, l’originario sistema del testo unico, onerando del pagamento del sovracanone tutti gli impianti senza discrimine altimetrico (ovverosia tutti quelli siti nei bacini imbriferi montani compresi quelli siti nei Comuni si rivieraschi ma posti al di fuori del perimetro montano) e, in ultima analisi, rende omogenee le posizioni di tutti i Comuni e di tutti gli impianti del bacino.

23. I richiamati approdi ermeneutici del 2018, neanche evocati dalla parte ricorrente per porne in discussione gli esiti interpretativi, hanno peraltro esteso la disamina al tema degli interventi infrastrutturali introdotto dal legislatore del 2015.

24. In particolare, la L. n. 221 del 2015, art. 62, comma 3, recante disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali, ha aggiunto, alla L. n. 228 del 2012, il comma 137-bis, del seguente tenore: “Per gli impianti realizzati successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione, i sovracanoni idroelettrici, previsti ai sensi dell’art. 1 della L. 27 dicembre 1953, n. 959, di cui al comma 137 del presente articolo, sono comunque dovuti, anche se non funzionali alla prosecuzione degli interventi infrastrutturali”.

25. Come già chiarito (Cass., Sez. Un., 19 giugno 2018, n. 16157, cit.; v., inoltre, Cass., Sez. Un., 24 gennaio 2019, n. 2085, Cass., Sez. Un., 27 dicembre 2019, n. 34475, Cass., Sez. Un., 29 luglio 2020, n. 16261), l’esordio della disposizione del comma 137 costituisce un enunciato programmatico e non un presupposto dell’azione impositiva, fatti salvi i controlli delle autorità contabili circa l’effettiva destinazione delle risorse così reperite agli interventi infrastrutturali da parte dei Comuni e dei bacini imbriferi montani.

26. La norma, dunque, non prescrive una condizione per l’insorgenza dell’obbligo di pagamento del sovracanone, ma intende esclusivamente esplicitare la finalità, indicata dal legislatore, a cui è, e sarà, destinato il prelievo.

27. Il che è confermato dal comma 137-bis, là dove esso precisa che i sovracanoni idroelettrici per gli impianti realizzati dal 2016 sono comunque dovuti, anche se non strettamente funzionali a interventi infrastrutturali, fermo restando il perseguimento di finalità di promozione dello sviluppo economico e sociale delle popolazioni interessate e di rimedio all’alterazione del corso naturale delle acque causata dalla loro regimazione artificiale.

28. La disposizione del comma 137-bis, pur prevedendo che i sovracanoni sono dovuti indipendentemente dalla prosecuzione degli interventi infrastrutturali per gli impianti realizzati dopo l’entrata in vigore della legge che l’ha introdotta, non implica che, per gli impianti realizzati prima, i sovracanoni in questione debbano ritenersi dovuti solo in presenza della prova della prosecuzione di tali interventi.

29. La nuova norma muta semplicemente la ratio della prestazione imposta, la quale, per il futuro, viene a perdere il carattere di scopo che aveva in precedenza, senza che tale scopo possa essere comunque considerato quale controprestazione, non sussistendo alcun rapporto sinallagmatico.

30. Di tale principio ha fatto puntuale applicazione il Tribunale superiore nella sentenza impugnata escludendo la connotazione di presupposto dell’azione impositiva.

31. Infine, tutte le prospettate censure per violazione del diritto Eurounitario

e dei canoni costituzionale sono state ripetutamente oggetto di scrutinio delle Sezioni unite che hanno già riconosciuto la conformità della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 137, ai principi costituzionali, in quanto configura una prestazione patrimoniale imposta, avente natura tributaria, con la conseguenza che la relativa disciplina – espressione della potestà legislativa nelle materie di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario ex art. 117 Cost. – è rimessa alla discrezionalità del legislatore nel rispetto, come avvenuto nel caso di specie, dei canoni di non arbitrarietà

o irrazionalità della scelta legislativa, limitandosi la norma a prevedere l’onere del pagamento del sovracanone per tutti gli impianti, senza discrimine altimetrico, e a rendere omogenee le posizioni di tutti i Comuni e di tutti gli impianti del bacino (Cass., Sez. Un., 19 giugno 2018, nn. 16157, 16158, 16159 cit., seguite da Cass., Sez. Un., 24 gennaio 2019, n. 2085; Cass., Sez. Un., 27 dicembre 2019, n. 34475; Cass., Sez.Un., 26 maggio 2020, n. 9774).

32. Non irragionevolmente il legislatore ha ritenuto di estendere i benefici derivanti dalla riscossione dei sovracanoni a tutte le collettività locali ricomprese nel bacino imbrifero montano, a fini solidaristici, e nel perseguimento della finalità, costituzionalmente rilevante, di integrare le risorse degli enti territoriali interessati, nel quadro di un’esigenza di sostegno all’autonomia locale.

33. La disposizione in questione, infatti, mira ad eliminare dall’ordinamento ingiustificate disparità di trattamento tra enti locali, il cui territorio risulta comunque gravato dalla presenza di impianti idroelettrici.

34. Le stesse decisioni già richiamate hanno, del pari, escluso la presunta contrarietà alla disciplina comunitaria antidiscriminatoria e della concorrenza (v., da ultimo, Cass. Sez. Un., 29 luglio 2020, n. 16261; Cass., Sez. Un., 24 gennaio 2019, n. 2085).

35. Il ricorso va rigettato.

36. Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

37. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, sussistono i presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso ex art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

PQM

La Corte rigetta il ricorso; condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate, per compensi professionali, in Euro 10.200,00 in favore del Consorzio Bacino Imbrifero Montano Lago di Como e Fiumi (OMISSIS) ed Euro 7.200,00 in favore della Federazione Nazionale dei Consorzi di Bacino Imbrifero Montano, oltre Euro 200,00 per esborsi, e quindici per cento spese generali e altri accessori di legge. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, sussistono i presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso ex art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 15 settembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 16 novembre 2020