Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 25852 del 16/11/2020

Cassazione civile sez. III, 16/11/2020, (ud. 09/09/2020, dep. 16/11/2020), n.25852

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. FRASCA Raffaele – Presidente –

Dott. SCODITTI ENRICO – Consigliere –

Dott. GRAZIOSI Chiara – Consigliere –

Dott. FIECCONI Francesca – Consigliere –

Dott. GORGONI Marilena – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 30488-2018 proposto da:

SANTA CHIARA SRL, in persona del rappresentante legale pro tempore,

C.E., rappresentata e difesa dall’AVV. FRANCESCO ROTUNDO,

domiciliata in Roma presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE;

– ricorrente –

contro

AZIENDA SANITARIA PROVINCIALE DI COSENZA;

– intimata –

avverso la sentenza n. 1481/2018 della CORTE D’APPELLO di CATANZARO,

depositata il 20/07/2018;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

09/09/2020 dal Consigliere Dott. MARILENA GORGONI.

 

Fatto

RILEVATO

che:

Santa Chiara S.r.l. ricorre per la cassazione della sentenza n. 1481/2018, della Corte d’Appello di Catanzaro, pubblicata il 20 luglio 2018, articolando un solo motivo.

Nessuna attività difensiva è svolta in questa sede dall’intimata.

La ricorrente espone in fatto di avere proposto ricorso, ex art. 702 bis c.p.c., al Tribunale di Catanzaro, al fine di ottenere la condanna dell’Azienda Sanitaria di Cosenza al pagamento della somma di Euro 255.020,56, quale corrispettivo per le prestazioni di riabilitazione, autorizzate preventivamente dall’Azienda Sanitaria Provinciale, ed erogate nei mesi di novembre e dicembre 2011, in virtù di specifico accordo tra le parti, sottoscritto in data 28 ottobre 2011; in subordine, chiedeva che la convenuta fosse condannata a corrisponderle la stessa somma ai sensi dell’art. 2041 c.c.

Assume, a tal fine, che nel 2011 l’Azienda Sanitaria provinciale, convocati gli erogatori per la stipula degli accordi di fine anno, faceva loro sottoscrivere convenzioni con previsioni di budget che risultava già raggiunto all’atto della firma e, ricevuta la richiesta degli operatori di prendersi in carico i pazienti, non solo non provvedeva, ma autorizzava la prosecuzione dei cicli di riabilitazione sino a fine anno, salvo poi rifiutare il pagamento delle prestazioni erogate.

Il Tribunale, con ordinanza resa il 16 dicembre 2013, rigettava il ricorso, per la presunta irregolarità del rapporto sottostante, dichiarando inammissibile la richiesta di indebito arricchimento, perchè l’azione principale era stata rigettata.

La Corte d’Appello, con la sentenza oggetto dell’odierno ricorso, ai fini che qui interessano, pur ritenendo in astratto ammissibile l’esperibilità dell’azione, invocata in via subordinata, di indebito arricchimento, riteneva che nel caso di specie facessero difetto il requisito della sussidiarietà e quello dell’utilitas.

La trattazione del ricorso è stata fissata in Camera di Consiglio ai sensi dell’art. 380 bis n. 1 c.p.c. e non sono state depositate conclusioni scritte da parte del PM.

Diritto

CONSIDERATO

che:

1.La ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 2041 e 2042 c.c.

Il ragionamento della Corte territoriale era stato nel senso che, in aggiunta al difetto dell’arricchimento in capo alla PA, la società ricorrente avrebbe potuto avanzare la domanda di pagamento delle prestazioni rese ai singoli beneficiari; di conseguenza, essendovi un’altra azione sperimentabile contro persone diverse dal soggetto asseritamente arricchito, obbligate per legge o per contratto per il recupero degli importi richiesti, non sarebbe stato possibile agire ai sensi dell’art. 2041 c.c.

La questione di diritto sottoposta all’attenzione di questa Corte è se la struttura privata accreditata possa agire nei confronti dei pazienti per recuperare i costi delle prestazioni erogate in eccedenza rispetto al tetto di spesa: questione quest’ultima che la Corte territoriale ha esaminato allo scopo di escludere il requisito della sussidiarietà, indispensabile per esperire il rimedio di cui all’art. 2041 c.c.

Mette conto osservare che quanto statuito dalla Corte territoriale è errato non in astratto, ma nell’applicazione al caso concreto, per le ragioni di seguito illustrate.

Il sistema dell’accreditamento è stato introdotto, in luogo della convenzione, quale regime regolatore dei rapporti con le strutture sanitarie private (L. 23 ottobre 1992, n. 421, art. 1 e D.Lgs. n. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8 e successive modifiche): in tal modo, come precisato dalla giurisprudenza amministrativa, da un lato, si è affermato il principio dell’equiparazione tra strutture pubbliche e private, dotate di requisiti minimi e uniformi, dall’altro, è stato riconosciuto il diritto del fruitore di scegliere liberamente se rivolgersi alla struttura sanitaria pubblica o alla struttura sanitaria privata accreditata.

Tale principio è rimasto nella sostanza fermo anche successivamente all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 112 del 2008, il quale ha inequivocamente introdotto una distinzione tra gli ospedali pubblici e le altre strutture private, ravvisabile “nel fatto che gli ospedali pubblici rappresentano la vera e propria struttura del servizio sanitario nazionale, e il vero e proprio intervento diretto del servizio sanitario nazionale nei confronti della collettività, così come espressamente previsto dalla riforma del sistema attuata con la L. n. 833 del 1978, mentre tutte le altre strutture che in qualche modo confluiscono nello stesso sistema sono tutte in misura maggiore o minore complementari dello stesso sistema”. Ne è derivato che il diritto di scelta, da parte dell’assistito, è stato sottoposto ad un limite oggettivo rappresentato dalla limitatezza delle risorse finanziarie dell’Amministrazione, non essendo il diritto alla salute, neppure nella scelta che esso garantisce tra strutture pubbliche e private, incondizionato (Cons. Stato, 19/07/2016, n. 3201).

Deve essere chiaro, però, che la differenziazione incide sugli obblighi di prestazione e sulla tipologia di spesa che le strutture pubbliche pongono a carico del bilancio regionale, ma essa non ha riflesso alcuno sul fatto che i presidi del Servizio Sanitario Nazionale, siano essi pubblici o privati, debbano considerarsi tutti su di un piano di parità, in base ad un’ottica di tipo concorrenziale, ai fini del miglioramento del livello di efficienza e di qualità del servizio, consentendo la libera scelta dell’utente tra strutture pubbliche o private ammesse a partecipare al sistema sanitario nazionale.

Nella sostanza ciò significa che si sono ridotti i margini di scelta dell’utente, nel senso che si è avuto un ridimensionamento del concorso integrativo delle strutture private nell’assistenza sanitaria, ma non vi è stata alcuna incidenza sulla “natura” dell’assistenza sanitaria che era ed è rimasta gratuita (L. 23 dicembre 1978, n. 833 istitutiva del Sevizio sanitario nazionale, art. 3, comma 2; art. 53).

Ai fini che qui interessano, ne consegue che “se vengono erogate prestazioni sanitarie, ogni pattuizione tra la struttura convenzionata/accreditata e l’assistito volta a stabilire un corrispettivo per le prestazioni di cura è affetta da nullità per difetto di causa” (in termini: Cass. 28/11/2017, n. 28321).

Lo stesso avviene nell’ipotesi in cui le prestazioni di natura sanitaria non possano essere eseguite “se non congiuntamente” alla attività di natura socio-assistenziale, talchè non sia possibile discernere il rispettivo onere economico, perchè prevale in ogni caso la natura sanitaria del servizio, in quanto le altre prestazioni – di natura diversa – debbono ritenersi avvinte alle prime da un nesso di strumentalità necessaria essendo dirette a consentire la cura della salute dell’assistito, e dunque la “complessiva prestazione” deve essere erogata a titolo gratuito (Cass. n. 22776 del 09/11/2016).

Solamente nel caso in cui vengano erogate prestazioni aventi “natura non sanitaria”, ossia prestazioni esclusivamente di “natura sociale-assistenziale”, eventuali limiti, previsti da norme di fonte primaria o secondaria o da provvedimenti amministrativi generali per le quote di partecipazione alla spesa degli enti pubblici territoriali od istituzionali, non escludono la autonoma determinazione del corrispettivo tra strutture erogatrici dei servizi ed utenti (Cass. 18/09/2014, n. 19642; Cass. 13/07/2017, n. 17234).

Per concludere, la Corte territoriale ha erroneamente ritenuto -argomentando sulla scorta di un indirizzo giurisprudenziale non utilizzabile nel caso concreto, essendo, come si è ribadito, il servizio sanitario nazionale gratuito – che l’azione di arricchimento ingiustificato non fosse esperibile nei confronti della Azienda Sanitaria Provinciale, stante la possibilità per la ricorrente di agire contro i singoli pazienti per domandare il pagamento della prestazione sanitarie erogate nei loro confronti: il che non sarebbe stato possibile per le ragioni dianzi chiarite.

Tale erronea statuizione non porta, tuttavia, ad un risultato favorevole per la parte ricorrente, perchè l’azione di arricchimento ingiustificato non può comunque essere fatta valere, nel caso di specie, per il difetto di arricchimento a carico della Pubblica Amministrazione.

La Corte territoriale, messo in rilievo il carattere preminente della carenza di sussidiarietà, ha, infatti, pure negato la ricorrenza dell’utilitas con poche ma inequivocabili affermazioni, esprimendosi nei termini che seguono: “in disparte il tema legato alla necessità o meno del riconoscimento dell’utilitas (…) viene in rilievo (…)il carattere sussidiario dell’azione di indebito arricchimento (…) e non è “dato immaginare di essere a cospetto del ricorrere delle condizioni onde invocare il carattere sussidiario dell’azione nei confronti di soggetto che non pare neanche essersi arricchito a seguito della loro esecuzione”.

La ricorrenza di un preteso arricchimento da parte della Azienda sanitaria è questione che, per quanto con una motivazione laconica, è stata evidentemente respinta dalla Corte territoriale che ha ritenuto, senza margini di dubbio, che non vi fossero i presupposti per ipotizzare che l’Azienda sanitaria si fosse arricchita delle prestazioni sanitarie erogate dalla ricorrente.

Tale statuizione non è stata affatto censurata dalla ricorrente, è corretta e merita di essere ribadita, precisando che:

– il diritto all’indennizzo non necessita della prova di una utilitas da parte della Pubblica Amministrazione (Cass., Sez. Un., 26/05/2015, n. 10798); tale requisito non ha alcun fondamento normativo, i presupposti per l’azione di ingiustificato arricchimento, a prescindere dalla veste privata o pubblica del soggetto che ha conseguito imarricchimento”, sono sempre e soltanto quelli previsti dal citato art. 2041 c.c.; vale a dire che l’indennizzo va liquidato nei limiti della diminuzione patrimoniale subita dall’esecutore della prestazione, con esclusione di quanto lo stesso avrebbe percepito a titolo di lucro cessante se il rapporto fosse stato negoziale.

Superando il precedente orientamento che riteneva affidata alla valutazione discrezionale della sola amministrazione, unica legittimata ad esprimersi sulla rispondenza diretta o indiretta della cosa o della prestazione al pubblico interesse, secondo il nuovo corso giurisprudenziale, una volta provato l’oggettivo arricchimento da parte del depauperato, l’accipiens, P.A., sfugge alla condanna soltanto se dimostra di non averlo voluto o di non esserne stata consapevole. A questi risultati conduce una “lettura dell’istituto dell’arricchimento senza causa più aderente ai principi costituzionali e a quelli specifici della materia che assegnano una dimensione fattuale di evento oggettivo all’arricchimento di cui all’art. 2041 c.c., e alla relativa azione una funzione di rimedio generale a situazioni giuridiche altrimenti ingiustamente private di tutela, tutte le volte che tale tutela non pregiudichi in alcun modo le posizioni, l’affidamento, la buona fede dei terzi (cfr. Cass. Sez. Un., 8 dicembre 2008, n. 24772). In tale prospettiva il diritto fondamentale di azione del depauperato può adeguatamente coniugarsi con l’esigenza, altrettanto fondamentale, del buon andamento dell’attività amministrativa, affidando alla stessa Pubblica Amministrazione l’onere di eccepire e provare il rifiuto dell’arricchimento o l’impossibilità del rifiuto per la sua inconsapevolezza (c.d. arricchimento imposto)”.

E le esigenze pubblicistiche di tutela delle finanze pubbliche, degradate in qualche modo, ad “espediente giurisprudenziale”, sono ritenute adeguatamente coniugabili con la tutela dell’affidamento del depauperato, offrendo all’arricchito la facoltà di provare di aver rifiutato l’arricchimento o di non averlo potuto rifiutare, perchè inconsapevole dell’eventum utilitatis.

Applicando tali principi alle prestazioni sanitarie extra budget, questa Corte ha avuto occasione di precisare che l’arricchimento imposto non è un presupposto sostitutivo del riconoscimento della utilitas da parte dell’arricchito; al contrario, “l’imposizione non comporta indennizzo alcuno a chi l’imposizione ha effettuato, secondo i principi generali contrari alla coazione/costrizione nei rapporti tra i soggetti (…). Diversamente, lo strumento indennitario dell’art. 2041 c.c., anzichè ripianare una situazione che ha perduto un corretto equilibrio economico, servirebbe per abusare delle capacità patrimoniali del soggetto cui l’indennizzo viene richiesto”.

Al fine di ravvisare l’imposizione è sufficiente che la P.A. abbia deliberato un tetto di spesa, adempiendo ai suoi obblighi di legge di “sana gestione delle finanze pubbliche”, e che lo abbia comunicato agli interessati; in ciò ravvisandosi “inequivocamente il suo diniego di una spesa superiore, ovvero la sua volontà contraria a prestazioni ulteriori rispetto a quelle il cui corrispettivo sarebbe rientrato nel limite di spesa”: Cass. 24/04/2019, n. 11209; Cass. 29/10/2019, n. 27608.

Sulla scorta di tale indirizzo è stata ritenuta irrilevante, ad esempio, l’impossibilità di dimettere i pazienti lungodegenti, perchè ove si desse rilievo a tale circostanza “si costruirebbe un vero e proprio espediente per aggirare il limite di spesa: fornire prestazioni oltre il limite di spesa renderebbe poi dovuto ugualmente il corrispettivo, soltanto sostituendogli l'”etichetta” giuridica: da adempimento d’obbligo nel sussistente rapporto a indennizzo ex art. 2041 c.c. E così la normativa che impone un limite di spesa verrebbe neutralizzata, contro il principio ermeneutico della conservazione, in quanto non esplicherebbe più alcun effetto di controllo delle pubbliche finanze” e “l’entità delle spese pubbliche sarebbe rimessa alle scelte di strutture private, anche se accreditate: il che è chiaramente insostenibile”: Cass. 2019/11209, cit.

Nè la vicenda in esame, la cui peculiarità consisterebbe nel fatto che la PA avesse in via informale garantito il pagamento della prestazione extra budget, assume un rilievo sufficiente a giustificare una conclusione diversa.

Detta circostanza – peraltro, affermata assertivamente dalla ricorrente – non sposta affatto i termini della questione, perchè non incideva sulla rifiutabilità della prestazione (Cass. 16/07/2020, n. 15224; Cass. 29/10/2019, n. 27608).

Tale conclusione discende oltre che dal fatto che le strutture private accreditate non hanno, a differenza di quelle pubbliche, l’obbligo di erogare le prestazioni, da ciò che la richiesta di erogare comunque le prestazioni extra budget non poteva integrare gli estremi di una volontà di impegnarsi da parte della P.A. a remunerare le stesse, tenuto conto della necessaria subordinazione degli impegni economici degli enti pubblici al rispetto delle competenze amministrative degli organi deliberanti e degli oneri di forma previsti dalla legge (Cass. 05/07/2018, n. 17600).

Anche relativamente a prestazioni indifferibili ed urgenti, assume rilievo, in senso opposto a quanto invocato dalla ricorrente, quanto precisato di recente da questa Corte a Sezioni unite, vale a dire che il fatto che il soggetto privato accreditato contribuisca alla “realizzazione dell’interesse pubblico, di rango costituzionale, alla salute dei cittadini e che l’attività sanitaria esercitata dalla struttura o dal professionista accreditati si concreti nell’erogazione di un servizio pubblico” non oltrepassa un dato oggettivo: “il suo esercizio è sottoposto al potere di direzione e di controllo dell’amministrazione ed è remunerato con risorse pubbliche (…)”.

In altri termini, se è innegabile che “l’instaurazione del rapporto concessorio di accreditamento comporta, in buona sostanza, l’inserimento dell’accreditato, in modo continuativo e sistematico, nell’organizzazione della P.A. relativamente al settore dell’assistenza sanitaria (…)”, la natura di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate al di fuori degli accordi assunti: Cass., Sez. Un., 18/06/2019, n. 16336.

Se ne conclude che l’arricchimento arrecato alla P.A. deve ritenersi imposto, nel senso che alla qualificazione “imposto” deve essere attribuito alle stregua delle coordinate normative ed interpretative dianzi evidenziate.

2.In definitiva, il ricorso è inammissibile, perchè pur essendo errata la statuizione della Corte territoriale circa l’assenza del requisito della sussidiarietà, la ricorrente non ha impugnato l’altra ratio decidendi relativa alla carenza di utilitas da parte della PA: ratio decidendi che è in piena sintonia con la giurisprudenza di questa Corte.

3.Le spese del presente giudizio di cassazione – liquidate nella misura indicata in dispositivo – seguono la soccombenza, dandosi atto della sussistenza dei presupposti processuali di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, introdotto dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese in favore della controricorrente, liquidandole in Euro 5.600,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella camera di Consiglio della Sezione Terza civile della Corte Suprema di Cassazione, il 9 settembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 16 novembre 2020

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