Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 25835 del 15/12/2016

Cassazione civile, sez. un., 15/12/2016, (ud. 15/12/2015, dep.15/12/2016),  n. 25835

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ROVELLI Luigi Antonio – Primo Presidente f.f. –

Dott. CICALA Mario – Presidente di Sez. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –

Dott. DI IASI Camilla – Consigliere –

Dott. PETITTI Stefano – rel. Consigliere –

Dott. DI BLASI Antonino – Consigliere –

Dott. VIRGILIO Biagio – Consigliere –

Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso, iscritto al N.R.G. 21941 del 2013, proposto da:

SEGHERIA B.G. DI B.G. & C. s.n.c., (C.F.

(OMISSIS) – P.I. (OMISSIS)), in persona del legale rappresentante,

rappresentata e difesa, per procura speciale a margine del ricorso,

dagli Avvocati Silvano Canu e Manfredi Bettoni, elettivamente

domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, via Barberini n.

29;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI CORTENO GOLGI, (C.F. (OMISSIS) – P.I. (OMISSIS)), in

persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso, per procura

speciale in calce al controricorso, dagli Avvocati Roberto Trotti,

Dario Marchesi e Donella Resta, elettivamente domiciliato presso lo

studio della terza, in Roma, via Cicerone n. 44;

– controricorrente –

e contro

COMUNITA’ MONTANA DI VALLE CAMONICA (C.F. – P.I. (OMISSIS)), in

persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa, per

procura speciale a margine del controricorso, dagli Avvocati Dario

Marchesi e Donella Resta ed elettivamente domiciliata presso lo

studio della seconda, in Roma, via Cicerone n. 44;

– controricorrente –

e contro

LEGAMBIENTE LOMBARDIA ONLUS (C.F. (OMISSIS)), in persona del

Presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e

difesa, per procura speciale a margine del controricorso,

dall’Avvocato Matteo Formica, elettivamente domiciliata presso lo

studio dell’Avvocato Giovanni Corbyons, in Roma, via Cicerone n. 44;

– controricorrente –

e contro

PROVINCIA DI BRESCIA, in persona del Presidente pro tempore;

– intimata –

per la cassazione della sentenza del Tribunale superiore delle acque

pubbliche n. 114 del 2013, depositata in data 10 giugno 2013;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15

dicembre 2015 dal Consigliere relatore Dott. Stefano Petitti;

sentiti, per la ricorrente, gli Avvocati Silvano Canu e Gian Franco

Cartei; per il Comune di Corteno Golgi e per Legambiente Lombardia

ONLUS, l’Avvocato Giovanni Corbyons per delega;

sentito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale

Dott. APICE Umberto, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. – Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale superiore delle acque pubbliche, il Comune di Corteno Golgi chiedeva l’annullamento del provvedimento della Provincia di Brescia n. 328, del 1 febbraio 2012, con cui era stata rilasciata alla società “Segheria B. snc” una concessione di derivazione per uso idroelettrico dal torrente (OMISSIS), in territorio comunale.

Il Comune esponeva che il territorio oggetto della concessione era ricompreso in una riserva naturale di cui alla L. n. 394 del 1991, art. 3, comma 3, (legge quadro sulle aree protette), istituita con delibera del Consiglio regionale della Lombardia n. 1902 del 1985, che aveva disposto varie prescrizioni vincolistiche, tra cui il divieto di realizzare impianti di produzione idroelettrica e che tale divieto era stato confermato dal “Piano della riserva naturale (OMISSIS)”, approvato con delibera della Giunta regionale n. 53282 del 21 marzo 1990, anche se lo stesso conteneva proposte di modifica dei confini della Riserva.

2. – Si costituivano in giudizio la Provincia di Brescia e la controinteressata “Segheria B.”, le quali sostenevano:

– l’inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione di atti presupposti e, in particolare, del parere favorevole di compatibilità ambientale (V.I.A.), espresso dalla Regione Lombardia sul progetto della “Segheria B. snc”;

– l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione ad agire, perchè il Comune non aveva prodotto alcun elemento atto a giustificare la sua legittimazione;

– l’ulteriore inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, in quanto l’impianto idroelettrico non avrebbe potuto arrecare alcun danno all’ambiente e agli abitanti del Comune, atteso che la stessa Regione Lombardia aveva espresso un giudizio positivo di compatibilità ambientale.

Le resistenti affermavano, poi, che in attuazione delle direttive Europee in materia di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili e nelle more della emanazione, da parte della Regione, delle “Linee guida” previste dal D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12, l’area oggetto della concessione di derivazione, in quanto ” Riserva regionale parziale”, non avrebbe potuto essere ricompresa tra i “siti non idonei” previsti da tale normativa per cui i relativi divieti potevano ritenersi derogabili.

3. – Con un secondo ricorso la Comunità montana di Valle Camonica impugnava gli stessi provvedimenti impugnati dal Comune di Corteno Golgi, sostenendo motivi di ricorso analoghi a quelli del Comune.

In tale giudizio si costituivano la Provincia di Brescia e la Segheria controinteressata, sostenendo l’inammissibilità e l’infondatezza anche di questo gravame.

4. – Con un terzo ricorso il Comune impugnava l’autorizzazione unica D.Lgs. n. 387 del 2003, ex art. 12, rilasciata dalla Provincia di Brescia alla Segheria B..

In tale ricorso, oltre alle controparti intimate, interveniva, ad adiuvandum, in favore del Comune, la sezione lombarda di Legambiente.

5. – Con un quarto ricorso il Comune di Corteno Golgi impugnava il decreto della Provincia di Brescia n. 180/12, che aveva disposto, in favore della Segheria B., l’occupazione d’urgenza di alcuni mappali, nonchè il verbale di immissione in possesso.

Anche in questo ricorso le controparti intimate, costituitesi in giudizio, sostenevano l’infondatezza dei motivi proposti.

6. – Con sentenza n. 14/2013, depositata il 10 giugno 2013, il Tribunale superiore delle acque pubbliche, riuniti i giudizi, accoglieva tutti i ricorsi.

6.1. – Disattese le eccezioni preliminari di inammissibilità dei ricorsi, il TSAP rilevava che la derivazione ad uso idroelettrico oggetto di contestazione risultava collocata all’interno dei confini di una “Riserva naturale”, istituita con delibera della Giunta regionale n. 26 del 1990, la quale prevedeva di avviare, con successivo provvedimento, la procedura per la modifica della delimitazione della Riserva; previsione, questa, ribadita nella relazione di Piano, il cui l’art. 4 disponeva che, “fino all’approvazione della modifica ai confini della Riserva di cui al punto 1) del precedente art. 2, nel settore A si applicano tutti i divieti previsti dal capo VI della deliberazione di C.R. n. 1902 del 5 febbraio 1985″; e il cui art. 8 confermava che nella Riserva naturale era vietato (lett. f) ” attuare interventi che modifichino il regime o la composizione delle acque ed in particolare captare acque di sorgente o torrentizie a qualunque scopo, salvo per l’approvvigionamento locale delle abitazioni non attualmente servite e per le aree….”; con la precisazione che l’art. 9, il quale pure prevedeva la possibilità di un impianto di produzione idroelettrica, stabiliva che “Le disposizioni del presente art. 9 trovano applicazione solo dopo l’avvenuta approvazione dei nuovi confini come modificati dal precedente art. 2”.

Ad avviso del Tribunale superiore, tali norme vietavano, in maniera esplicita e perentoria, la possibilità di produzione idroelettrica mediante la realizzazione delle relative opere impiantistiche all’interno dei confini della Riserva naturale, prima che venissero modificati i confini dell’area protetta: evento, questo, che non era ancora intervenuto.

6.2. – Il Tribunale escludeva poi che alla fattispecie fosse applicabile la L.R. n. 86 del 1993 (recte: 1983), art. 13, comma 7, il quale assegna alla Giunta un potere derogatorio in caso di opere di interesse pubblico, sia perchè mancava un’esplicita determinazione della Giunta regionale, ammissibile in casi eccezionali, sia perchè l’opera non rientrava tra quelle di interesse pubblico.

Nè potevano avere rilievo le direttive Europee in materia di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, non potendo ammettersi che, non essendo state ancora codificate le “Linee guida”, volte a definire i criteri nell’osservanza dei quali le regioni potranno procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifici impianti, la derogabilità dei vincoli esistenti potesse essere oggetto di apprezzamento discrezionale; non appariva, infatti, possibile una generica caducazione del regime vincolistico preesistente, atteso che l’obiettivo delle “Linee guida” emanate in attuazione del D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12, era proprio quello di limitare al massimo i margini di apprezzamento discrezionale nell’ambito del procedimento amministrativo, garantendo la predeterminazione dei siti non idonei alla collocazione degli impianti di produzione idroelettrica per le finalità di preservazione dei valori paesaggistici.

7. – Per la cassazione di questa sentenza la SEGHERIA B.G. DI B.G. & C. s.n.c. ha proposto ricorso sulla base di tre motivi, illustrati da successiva memoria.

Hanno resistito, con controricorso, il COMUNE DI CORTENO GOLGI e la COMUNITA’ MONTANA DI VALLE CAMONICA. Ha resistito altresì LEGAMBIENTE LOMBARDIA Onlus, con atto di controricorso da valere anche come atto di intervento ad opponendum.

La ricorrente e la Comunità montana di Valle Camonica hanno depositato memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c..

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Con il primo motivo di ricorso la ricorrente denuncia violazione della L.R. Lombardia n. 26 del 2003, art. 28, e della L. della medesima Regione n. 86 del 1983, art. 13, e travisamento dell’atto impugnato, dolendosi che il Tribunale superiore abbia ritenuto non applicabile la L.R. n. 86 del 1983, citato art. 13, che assegna un potere derogatorio in caso di opere di interesse pubblico, sia per mancanza di una determinazione della giunta regionale, sia perchè l’opera non rientrava tra quelle di interesse pubblico.

In proposito, la ricorrente rileva che la Regione Lombardia, con la L. n. 26 del 2003, art. 28, ha delegato tutti i poteri autorizzatori in materia di fonti di energia rinnovabili alle province e tra i poteri delegati rientra certamente quello di cui al citato art. 13, che consentirebbe il rilascio dell’autorizzazione in deroga all’art. 8, delle norme tecniche di attuazione del Piano di gestione della Riserva; non a caso, del resto, la Provincia, nell’autorizzazione unica D.Lgs. n. 387 del 2012, ex art. 12, per la costruzione dell’impianto idroelettrico, impugnata dinnanzi al TSAP, ha citato espressamente il potere derogatorio di cui alla L. n. 86 del 1983, art. 13. La Regione, peraltro, aveva già valutato favorevolmente la compatibilità ambientale del progetto in sede di VIA e in sede di conferenze di servizi destinate all’adozione dell’autorizzazione unica. Non vi sarebbe quindi alcuno spazio ulteriore di valutazione della deroga in capo alla Giunta regionale.

L’affermazione contenuta nella sentenza impugnata, per cui l’impianto idroelettrico non sarebbe un’opera di interesse pubblico, contrasta, poi, con la D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12, che qualifica le opere di costruzioni degli impianti di produzione da fonti rinnovabili come di pubblica utilità.

2. – Con il secondo motivo la Segheria B. deduce violazione del D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12, delle linee guida contenute nel decreto interministeriale 10 settembre 2010, recepito dal D.Lgs. n. 28 del 2011, art. 5, comma 2, nonchè contrasto con la interpretazione che di tali norme ha dato la Corte costituzionale, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha affermato che non potevano avere rilievo le direttive Europee in materia di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, non potendosi ammettere che, non essendo ancora state codificate le linee guida, la derogabilità dei vincoli esistenti potesse essere oggetto di apprezzamento discrezionale, e ha precisato che, anzi, l’obiettivo delle linee guida era proprio quello di limitare al massimo i margini di apprezzamento discrezionale nell’ambito del procedimento amministrativo, garantendo la predeterminazione dei siti non idonei alla collocazione degli impianti di produzione idroelettrica per le finalità di preservazione dei valori paesaggistici.

Tali affermazioni, rileva la ricorrente, si porrebbero in contrasto con il potere di deroga di cui alla L.R. n. 86 del 1983, citato art. 13, e non terrebbero conto della nuova formazione in materia di impianti di produzione attraverso le fonti rinnovabili, che prevedrebbe un obbligo di nuova verifica dei divieti esistenti. In proposito, la ricorrente richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale in ordine alla necessità di bilanciamento tra valori primari (quali ambiente, produzione e sviluppo, salute, paesaggio) e alla esigenza che per effetto di tale bilanciamento nessuno di tali valori risulti del tutto sacrificato.

Con particolare riferimento alle linee guida, la ricorrente, richiamata la giurisprudenza costituzionale in tema di bilanciamento tra valori costituzionali ugualmente primari, rileva che non dovrebbero ritenersi ammesse determinazioni regionali che individuino aree non idonee alla installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili che riguardino porzioni significative del territorio o zone genericamente soggette a tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, ovvero che si traducano nella identificazione di fasce di rispetto di dimensioni non giustificate da specifiche e motivate esigenze di tutela; con la precisazione che anche all’interno delle aree protette vanno individuati precisamente i siti non idonei e in relazione ai vari tipi di impianto. Pertanto, essendo la non idoneità un parametro diverso dal quello di divieto paesaggistico posto in base a leggi nazionali o regionali preesistenti, i vincoli derivanti da tali normative dovranno essere tutti riverificati dalle regioni in sede di riprogrammazione del territorio ai fini del raggiungimento degli obiettivi fissati nella produzione di energia da fonti rinnovabili.

Del resto, prosegue la ricorrente, la Regione Lombardia, già prima della approvazione delle linee guida statali aveva approvato quelle regionali stabilendo che nessuna area o sito del territorio regionale poteva essere considerata aprioristicamente non idonea per l’installazione degli impianti in questione. E tali orientamenti la Regione ha ribadito dopo la pubblicazione delle linee guida nazionali di cui al D.M. 10 settembre 2010, prevedendo, con la deliberazione della giunta regionale 18 aprile 2012.

La ricorrente osserva quindi che sin dal 1990 lo stesso piano di gestione della riserva aveva previsto la collocabilità di un impianto idroelettrico nella zona A della stessa, proprio perchè in quella zona non si rinvenivano i valori alla cui protezione era rivolta la istituzione della riserva, che venivano invece riconosciuti presenti nelle zone B e C. Il fatto che non sia mai stata perfezionata la perimetrazione definitiva delle zona non poteva quindi costituire ragione sufficiente per escludere la autorizzabilità dell’impianto.

Nè potrebbe essere sottovalutato il fatto che la riserva regionale in questione è una riserva parziale, atteso che per tale tipologia di area protetta le linee guida nazionali prevedono che le stesse possano essere dichiarate non idonee previa valutazione della sussistenza di particolari caratteristiche che le rendano incompatibili con realizzazione degli impianti. Valutazioni, queste, che trovano la loro sede naturale di esplicazione nell’ambito del procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione unica di cui al D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12. E tale autorizzazione è stata rilasciata dalla Provincia all’esito di una VIA favorevole e di apposita conferenza di servizi, in deroga al divieto posto dall’art. 8 delle NTA del piano di gestione della riserva Valli di (OMISSIS).

In conclusione, la ricorrente ritiene che gli atti impugnati dinnanzi al TSAP fossero del tutto legittimi, perchè il vincolo posto dall’art. 8 delle NTA citate (vincolo che, peraltro, sin dalla istituzione della riserva era sorto come derogabile da parte della giunta regionale, il cui potere è stato delegato alle province) era da rivalutare e tale rivalutazione ben poteva essere effettuata dalla provincia in sede di conferenza di servizi. Ed, appunto, il vincolo è stato ritenuto superabile in quanto l’impianto proposto prevedeva la collocazione delle opere di captazione dell’acqua in un punto marginale della riserva, in area che lo stesso piano di gestione aveva deciso di escludere dal perimetro definitivo della riserva, prevedendo espressamente come possibile la costruzione di un impianto idroelettrico.

3. – Con il terzo motivo la Segheria B. denuncia violazione e falsa applicazione del punto 2.2. della parte 5^, ultimi due paragrafi delle Linee guida regionali della Lomabrdia (delibera G.R.IX/3298 in data 18 aprile 2012), dolendosi che il TSAP non abbia fatto applicazione di tali disposizioni le quali affidano all’autorità che istruisce e decide il procedimento di autorizzazione unica D.Lgs. n. 387 del 2003, ex art. 12, il potere-dovere di valutare e decidere secondo i parametri posti dalle medesime linee guida regionali nonchè da quelle nazionali, quali divieti siano da ritenere operativi e da mantenere e quali, invece, siano da disapplicare in relazione al caso e al sito considerato.

4. – Il ricorso, i cui motivi possono essere esaminati congiuntamente opere evidenti ragioni di connessione, è infondato e va respinto.

4.1. – La ricostruzione della vicenda oggetto del presente giudizio deve necessariamente prendere le mosse dalla L.R. Lombardia n. 86 del 1983 (Piano regionale delle aree regionali protette. Norme per l’istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali nonchè delle aree di particolare rilevanza naturale e ambientale), che, nell’allegato A, tra le riserve naturali delle quali ha previsto la istituzione, contempla (lettera b, n. 52), la riserva natura le (OMISSIS).

Con delibera del Consiglio regionale n. 1902 del 5 febbraio 1985, la riserva è stata istituita come riserva regionale parziale e cioè, ai sensi della L. n. 86 del 1983, art. 11, comma 1, lett. c), come riserva avente finalità specifiche – quali botanica, zoologica, forestale, biogenetica, geologica, idrogeologica e paesistica – nella quale sono consentite le attività umane compatibili con le finalità suddette, secondo le discipline stabilite dal piano e dai programmi di cui al successivo art. 14.

Tale deliberazione, nel capo 5^ relativo alla pianificazione, prevede che “il piano della riserva dovrà inoltre contenere eventuali proposte di modifica dei confini per renderli più adeguati alla realizzazione delle finalità istitutive ed indicazioni sulle attività, esterne alla riserva, i cui effetti si manifestino in maniera diretta entro i confini della stessa”.

Alla voce “Divieti e limiti delle attività antropiche” la deliberazione prevede poi che, nell’area della riserva naturale è vietato: “(…) 2) realizzare insediamenti produttivi; 3) costruire infrastrutture in genere, fatto salvo quanto previsto dal piano per le finalità della riserva e direttamente realizzato dall’ente gestore, ovvero dallo stesso autorizzato; (…) 6) attuare interventi che modifichino il regime e la composizione delle acque, fatto salvo quanto previsto dal piano per le finalità della riserva e direttamente realizzato dall’ente gestore, ovvero dallo stesso autorizzato”.

Con successiva delibera della Giunta regionale (n. 53282 del 21 marzo 1990) è poi stato approvato il piano della riserva naturale “(OMISSIS)”. Nell’allegato D, contenente le norme di attuazione, all’art. 2, si precisa che “il piano contiene una proposta di ridefinizione dei confini della riserva al fine di renderli più adeguati alla realizzazione delle finalità istitutive” e, all’art. 4 (Norme di zona), si suddivide il territorio della Riserva e della sua zona di rispetto in tre settori denominati A, B, C, prevedendosi, quanto al Settore A – Zona di rispetto della Riserva, che lo stesso “è costituito dalla (OMISSIS) nella sua parte terminale, dall’ingresso della Riserva fino all’abitato di (OMISSIS) escluso”. Si è comunque previsto che, fino all’approvazione della modifica ai confini della Riserva, “nel settore A si applicano tutti i divieti previsti dal capo 6^ della deliberazione di C.R. n. 1902 del 5 febbraio 1985”.

Le norme di attuazione (artt. 8 e 9) disciplinano poi i divieti ulteriori rispetto a quelli stabiliti dalla deliberazione di C.R. n. 1902 del 5 febbraio 1985, prevedendo talune eccezioni e precisando (art. 9, comma terzo) che “Gli interventi ammissibili sono comunque limitati a: (…); 2) impianto di produzione idroelettrica, da realizzarsi mediante opere di presa non superiormente alla confluenza dei due rami torrentizi, condotte totalmente interrate, ed opere di rilascio esterne al perimetro della Riserva e della sua zona di Rispetto (…)”; con la puntualizzazione (art. 9, comma 4), che “Le disposizioni del presente articolo 9 trovano applicazione solo dopo l’avvenuta approvazione dei nuovi confini, come modificati dal precedente art. 2”.

4.2. – Certa, dunque, l’esistenza di un vincolo con riguardo all’area interessata dal progetto assentito alla ricorrente, occorre ora procedere alla ricognizione della normativa, statale e regionale, che consente la deroga al detto vincolo: deroga, in concreto, praticata attraverso il provvedimento di autorizzazione unica in favore della ricorrente Segheria B..

4.2.1. – Già la L.R. n. 86 del 1983, che, all’art. 13, comma 1, prevedeva l’affidamento della gestione delle riserve alla provincia o alla comunità montana o ai comuni, singoli o associati, competenti per territorio, ovvero a un ente di diritto pubblico, al comma 7, stabiliva che “la Giunta regionale, d’intesa con la competente Commissione consiliare, può autorizzare, in via eccezionale e in deroga al regime proprio della riserva, il mantenimento e l’adeguamento funzionale e tecnologico, nonchè la realizzazione di opere di rilevante interesse pubblico, ferma restando la procedura prevista per le opere di interesse statale dall’art. 81, commi 3 e 4, del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616”.

4.3. – Il D.Lgs. n. 387 del 2003 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), all’art. 12, per quanto in questa sede rileva, ha previsto, al comma 1, che le opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nonchè le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli stessi impianti, autorizzate ai sensi del comma 3, sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti; al comma 3, che la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonchè le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o altro soggetto istituzionale delegato dalla regione, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico; al comma 10, che in Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le attività culturali, si approvano le linee guida per lo svolgimento del procedimento di cui al comma 3. Tali linee guida sono volte, in particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti eolici, nel paesaggio. In attuazione di tali linee guida, le regioni possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti.

4.3.1.- A seguito di tale intervento legislativo, la Regione Lombardia ha disposto, modificando con la L. n. 18 del 2006, la L. n. 26 del 2003, e segnatamente l’art. 28, che “le province provvedono, in particolare: a) ad adottare interventi per la promozione e l’incentivazione delle fonti energetiche rinnovabili e del risparmio energetico anche in attuazione del programma energetico regionale di cui all’art. 30; (…) e bis) a rilasciare l’autorizzazione unica di cui al D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12, ad esclusione degli impianti autorizzati dalla Regione ai sensi dell’art. 17, comma 1, lett. c) e dell’art. 44, comma 1, lett. h) (…)”.

Con successiva L.R. n. 11 del 2011, la Regione Lombardia ha ulteriormente modificato la L. n. 26 del 2003, introducendo, nell’ambito dell’art. 29, destinato a individuare e disciplinare le funzioni della regione, alla quale già era demandato il compito di “unificare le procedure per il rilascio dei provvedimenti autorizzativi in campo energetico, ambientale e territoriale” (art. 29, comma 1, lett. b), un comma 1 bis, a tenore del quale “nelle more della definizione della programmazione regionale a seguito della assegnazione alla Regione della quota minima di produzione di energia da fonti rinnovabili, ai sensi della L. 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 167, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato “legge finanziaria 2008″), la Giunta regionale individua le aree non idonee all’istallazione di specifiche tipologie di impianti a fonte di energia rinnovabile, in attuazione delle linee guida approvate con il D.M. 10 settembre 2010, di cui al D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12, comma 10”.

4.4. – Con il citato decreto ministeriale, infatti, ai sensi del D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12, comma 10, sono state approvate le linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili e, all’art. 3 (Criteri per l’individuazione di aree non idonee), si è previsto che “l’individuazione delle aree non idonee dovrà essere effettuata dalle Regioni con propri provvedimenti tenendo conto dei pertinenti strumenti di pianificazione ambientale, territoriale e paesaggistica, secondo le modalità indicate al paragrafo 17” e sulla base di determinati principi e criteri.

4.4.1. – La Regione Lombardia ha poi adottato le linee guida regionali (deliberazione della Giunta regionale 18 aprile 2012, n. IX/3298), le quali, all’art. 2, comma 2, prevedono che la Regione “individua le aree non idonee all’installazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti energetiche rinnovabili per accelerare l’iter di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di detti impianti sul restante territorio regionale. Pertanto ai sensi del punto 1.2 delle Linee Guida Nazionali, le Amministrazioni competenti per materia alla tutela del territorio, ambiente, paesaggio (Province, Comuni o Unioni dei Comuni, Comunità Montane, Enti gestori dei Parchi) non possono in via generale porre nei propri provvedimenti limitazioni, restrizioni o divieti di tipo generale volti a rallentare la realizzazione degli impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili. Successivamente alla pubblicazione dell’atto regionale di individuazione delle aree non idonee all’installazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti energetiche rinnovabili le Amministrazioni sopra richiamate conformano i propri atti (i Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale, i Piani di Coordinamento dei Parchi e i Piani di Governo del Territorio) sulla base delle disposizioni contenute nell’atto regionale. Fino alla individuazione delle predette aree non idonee, per i procedimenti in corso eventuali restrizioni o divieti di realizzazione di singoli progetti sono valutati nell’ambito dello specifico procedimento autorizzativo, basando l’istruttoria su criteri di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità e sulle restrizioni, limitazioni e/o sui divieti presenti negli esistenti Documenti di pianificazione territoriale sovracomunale”.

4.5. – Questo il quadro normativo esistente al momento della adozione degli atti impugnati dinnanzi al TSAP.

La ricorrente ha poi dedotto, nella memoria ex art. 378 c.p.c., l’avvenuta approvazione, con delibera della Regione Lombardia in data 12 giugno 2015, del Piano energetico ambientale regionale della Lombardia (PEAR), previsto dalla normativa in materia di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili. Con tale documento, sottolinea la ricorrente, le Riserve regionali parziali non sono state indicate tra i siti non idonei alla installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, in tal modo rendendo evidente che le domande di collocazione all’interno delle dette riserve – e segnatamente nella zona A di rispetto della riserva delle (OMISSIS) – sono istruibili, essendo per esse cessato con effetto generale il vincolo temporaneo derivante dalla istituzione della riserva.

5. – L’assunto della ricorrente è che il vincolo derivante dalla previsione dei divieti di cui alle deliberazioni regionali n. 1092 del 1985 e dal piano di gestione approvato nel 1990, e segnatamente dalle norme tecniche di attuazione, avrebbero dovuto essere considerati non più vigenti, o comunque derogabili, per effetto della entrata in vigore del D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12, e della normativa di sostegno alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. E di tale derogabilità, ad avviso della ricorrente, costituirebbe esplicitazione normativa la previsione da ultimo contenuta nelle linee guida regionali, per la quale, fino alla individuazione delle aree non idonee, per i procedimenti in corso eventuali restrizioni o divieti di realizzazione di singoli progetti sono valutati nell’ambito dello specifico procedimento autorizzativo.

La sentenza impugnata sarebbe quindi affetta dai denunciati vizi di violazione di legge in quanto avrebbe ritenuto il vincolo derivante dalla istituzione della riserva delle (OMISSIS) non derogabile dalla provincia in sede di procedimento finalizzato all’adozione dell’autorizzazione unica di cui al citato D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12; nella parte in cui ha ritenuto che dalla normativa nazionale di derivazione Europea possa essere derivata una caducazione del regime vincolistico preesistente, essendo in contrario le linee guida finalizzate a limitare al massimo i margini di apprezzamento discrezionale nell’ambito del procedimento amministrativo, garantendo la predeterminazione dei siti non idonei alla collocazione degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili per la finalità di preservazione dei valori paesaggistici; per avere escluso che la provincia, in sede di autorizzazione unica, fosse appunto abilitata a derogare il vincolo preesistente.

6. – L’assunto della ricorrente non può essere condiviso.

6.1. – E’ innanzi tutto opportuno ricordare che non è contestato che la concessione di derivazione e l’impianto oggetto dell’autorizzazione unica impugnate dinnanzi al TSAP riguardavano un’area rientrante nella zona A di rispetto della riserva naturale delle (OMISSIS). Siffatto intervento doveva quindi ritenersi assoggettato alla disciplina vincolistica derivante dalla L. n. 394 del 1991, art. 11, e prima ancora dalla L.R. n. 86 del 1983, e dalle deliberazioni regionali relative alla istituzione della Riserva e all’approvazione del piano di gestione. E’ certo anche che l’impianto di cui si discute era considerato nell’art. 9 delle norme di attuazione della Riserva, con la precisazione che la deroga al divieto avrebbe trovato applicazione solo dopo l’avvenuta approvazione dei nuovi confini della zona di rispetto, come modificati dal precedente art. 2. Ed ancora, è certo che l’approvazione dei nuovi confini non sia mai avvenuta, sicchè deve escludersi che la concessione di derivazione e l’autorizzazione unica possano costituire attuazione del citato art. 9, non essendosi mai verificato il presupposto per l’applicazione di tale norma.

6.2. – Non può neanche essere condivisa la premessa dalla quale muove la ricorrente, e cioè che il potere di cui alla L.R. n. 86 del 1983, art. 13, comma 7, sia stato trasferito dalla Regione alla provincia per effetto della L.R. n. 26 del 2003.

Invero, a seguito della modificazione apportata all’art. 28, di tale ultima legge per effetto della L. n. 18 del 2006, alle province è stata attribuita la competenza ad adottare interventi per la promozione e l’incentivazione delle fonti energetiche rinnovabili e del risparmio energetico anche in attuazione del programma energetico regionale di cui all’art. 30, nonchè a rilasciare l’autorizzazione unica di cui al D.Lgs. n. 387 del 2003, art. 12, ad esclusione degli impianti autorizzati dalla Regione ai sensi dell’art. 17, comma 1, lett. c) e dell’art. 44, comma 1, lett. h), della medesima legge.

In proposito, il Collegio ritiene che il TSAP non abbia errato nel sostenere che il potere di cui alla L.R. n. 26 del 1983, art. 13, comma 7, non sia stato trasferito alle province. La citata disposizione, infatti, prevedeva una competenza specifica della Giunta regionale, d’intesa con la competente Commissione consiliare, ad autorizzare, in via eccezionale e in deroga al regime proprio della riserva, il mantenimento e l’adeguamento funzionale e tecnologico, nonchè la realizzazione di opere di rilevante interesse pubblico.

La attribuzione alle province della competenza in materia di autorizzazione unica per la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, dunque, non può ritenersi estesa alla possibilità di derogare al regime vincolistico derivante dalla legislazione statale e regionale a tutela della risorsa paesaggistica. La detta derogabilità, del resto, discenderebbe da una sorta di azzeramento del regime vincolistico preesistente per effetto della entrata in vigore della normativa volta a favorire, nell’adempimento di un obbligo comunitario, lo sviluppo delle energie rinnovabili. Peraltro, l’indicazione chiaramente desumibile dalla normativa richiamata, corroborata dalla giurisprudenza costituzionale (vedi le sentenze n. 224 del 2012, 308 del 2011, 67 del 2011, citate dalla ricorrente), è nel senso della illegittimità di prescrizioni regionali che individuino delle aree inidonee in quanto tali, in modo indiscriminato e generalizzato, nel mentre l’area sottoposta a vincolo per effetto della costituzione della riserva, oltre a non essere particolarmente estesa, non costituisce una tipologia di area identificabile per appartenenza d una categoria di beni, ma è area delimitata con l’atto costitutivo della riserva stessa.

In ogni caso, appare decisivo il rilievo che il vincolo di cui si discute non era assoluto, posto che sin dal 1990, con l’approvazione delle norme tecniche di attuazione, era prevista la possibilità di realizzare un impianto idroelettrico, subordinatamente alla definitiva approvazione dei confini della zona di rispetto.

Si è dunque al di fuori della generica individuazione di vincoli che dovrebbero essere ritenuti inidonei a precludere in modo assoluto la installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, come tali suscettibili di disapplicazione in sede di procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica.

Peraltro, la gran parte delle argomentazioni della ricorrente mirano a dimostrare come la valutazione derogatoria sia stata effettuata dalla provincia di Brescia in sede di autorizzazione unica; e tuttavia, non risultano evidenziati nel ricorso i passi del complesso provvedimento nei quali il detto apprezzamento derogatorio sarebbe stato effettuato.

6.3. – Da ultimo, non può non sottolinearsi che non rileva, ai fini della decisione del presente giudizio, l’approvazione nel 2015 del Piano energetico ambientale regionale della Lombardia, potendosi però osservare che proprio la esclusione esplicita, in detto atto di competenza della Regione, della zona A di rispetto della Riserva delle (OMISSIS) dall’ambito delle aree non idonee alla realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili corrobora la convinzione per cui la competenza derogatoria spetta alla Regione e che la deroga non poteva, in concreto, essere disposta dalla provincia nell’ambito del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica.

7. – In conclusione, il ricorso deve essere rigettato, atteso che la decisione impugnata risulta conforme a diritto.

In applicazione del principio della soccombenza, la ricorrente deve essere condannata al pagamento delle spese in favore delle parti costituite, come liquidate in dispositivo.

Poichè il ricorso è stato notificato dopo il 31 gennaio 2013 ed è rigettato, sussistono i presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, introdotto dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17.

PQM

La Corte rigetta il ricorso; condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, che liquida, quanto al Comune di Corteno Golgi e alla Comunità Montana di Valle Camonica, in Euro 6.000,00 per compensi e, quanto a Legambiente Lombardia Onlus in Euro 3.000,00 per compensi, oltre accessori di legge e spese forfetarie.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 15 dicembre 2015.

Depositato in Cancelleria il 15 dicembre 2016