Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2581 del 02/02/2018


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Cassazione civile, sez. un., 02/02/2018, (ud. 11/04/2017, dep.02/02/2018),  n. 2581

Fatto

FATTI DI CAUSA

Il Comune di Priverno ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 37 c.p.c., art. 41 c.p.c., comma , art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1 e art. 374 c.p.c., nel corso del giudizio instaurato, dinanzi al Tribunale di Roma, dallo stesso Comune con ricorso ex art. 447-bis c.p.c. contro A. a mare S.r.l. e Borgo antico S.r.l. e nei confronti del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo – Sopraintendenza Belle Arti e Paesaggio per le province di Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo, per chiedere la declaratoria di nullità e/o inefficacia o l’annullamento del contratto di affitto dell’azienda alberghiera “Borgo Antico” di Fossanova del 14.5.2013, stipulato con la società A. a mare S.r.l. e del successivo contratto di sub affitto di azienda del 13.6.2013, avente ad oggetto il medesimo bene intercorso tra la A. a mare S.r.l. e la Borgo antico S.r.l. e, in subordine, la risoluzione dei predetti contratti per grave inadempimento; in quel giudizio, conseguentemente, il Comune di Priverno chiedeva pure la restituzione del complesso suddetto, la retrocessione dei beni aziendali, la declaratoria di nullità dell’accordo intervenuto tra il Comune e la A. a mare S.r.l. in ordine allo scomputo di asseriti lavori di manutenzione ordinaria dal canone di affitto relativo all’anno 2013, perchè non stipulato in forma scritta e contrario a norma imperativa, con condanna della società appena indicata alla restituzione della somma di Euro 9.228,00.

In particolare il ricorrente,nel ricorso introduttivo di detto giudizio, aveva dedotto quanto segue.

Il Ministero per i beni e le attività culturali – Soprintendenza per i beni architettonici del Lazio, aveva concesso al Comune di Priverno, con convenzione del 19.7.2000, la porzione di un immobile appartenente al demanio statale corrispondente alla palazzina (OMISSIS), prevedendosi nello stesso atto convenzionale che il bene era concesso ad esclusivo fine ricettivo, con gestione curata dallo stesso Comune o tramite affidamento a terzi, per la durata di nove anni con possibilità di rinnovo su istanza del Comune.

Il Comune aveva provveduto, con altra convenzione del 12.12.2000, ad affidare la gestione della suddetta struttura ricettiva alla società Multiservizi Lepini, con prevalente capitale comunale, e ad autorizzare successivamente la medesima società a porre in esercizio l’albergo denominato “(OMISSIS)”, di dieci camere e bagni privati, e complessivi 14 posti letto.

A seguito della comunicazione di disdetta della convenzione (a far data dal 13.6.2005) fatta dalla società Multiservizi Lepini posta in liquidazione, la giunta municipale, con Delib. 26 gennaio 2006, n. 5 aveva indetto la gara per la gestione della struttura alberghiera in questione, all’esito della quale era stato stipulato, dal responsabile del dipartimento comunale competente e dalla titolare dell’impresa aggiudicataria I.A., il contratto di affitto dell’azienda alberghiera (OMISSIS), con la durata di sei anni a decorrere dal 1.3.2008, e, quindi, destinato a scadere successivamente alla data ultima fissata dalla originaria concessione ministeriale (19.7.2009).

A seguito del recesso anticipato dell’affittuaria e della scadenza della richiamata concessione ministeriale e nonostante che il bene avrebbe dovuto essere restituito al Ministero, il responsabile del dipartimento comunale aveva provveduto a riaffidare la gestione dell’albergo (OMISSIS) alla ditta Grappolo d’uva della A. a mare S.r.l., con decorrenza dall’1.5.2011 e fino al 30.4.2017, ritenendo di poter attingere alla graduatoria della precedente gara e affidando il bene all’impresa seconda classificata.

Stante l’inerzia del nuovo aggiudicatario, l’albergo era stato concesso in occupazione temporanea e gratuita (giusta Det. dipartimento 2^ 12 luglio 2011, n. 293 e Det. 28 luglio 2011, n. 318 e Delib. Giunta comunale 12 aprile 2012, n. 95) a un partito politico e a due associazioni private e poi, con ulteriore Det. 22 marzo 2013, il responsabile del dipartimento comunale aveva riaffidato la gestione dell’albergo alla ditta Grappolo d’uva della A. a mare S.r.l., rimuovendo però, su istanza di quest’ultima, la clausola che impediva all’affittuario di sublocare o cedere a terzi l’azienda, e prevedendo, anzi, tale facoltà, previa comunicazione al locatore.

Con contratto del 14.5.2013 A. a mare S.r.l. aveva stipulato il contratto dì affitto dell’azienda alberghiera e, successivamente, in data 13.6.2013, senza che fosse mai stato il Comune chiamato a prestare il suo consenso, A. a mare S.r.l. aveva stipulato con la società Antico Borgo scrittura privata di sub affitto di azienda, avvalendosi della nuova clausola.

Malgrado le note con le quali il Ministero aveva richiesto la restituzione del bene demaniale e le note con le quali il Comune aveva provveduto a rinnovare tale richiesta alla società A. a mare, quest’ultima e la società Antico Borgo avevano continuato a disattendere le richieste di restituzione.

Il contratto del 14.5.2013 sarebbe stato – ad avviso del ricorrente – nullo, in quanto concluso quattro anni dopo la scadenza della convenzione di concessione del 19.7.2000, per impossibilità giuridica dell’oggetto oltre che per contrarietà a norme imperative, stante quanto disposto dall’art. 823 c.c., comma 1 e dal D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 53 e la pretesa di ricondurre tale contratto agli esiti della gara indetta nel 2006 sarebbe stato “mero flatus voci” stante il contrasto della clausola che consentiva la sublocazione e la cessione in uso e affitto a terzi con l’art. 9 del capitolato di gara che ne faceva espresso divieto, rendendosi così evidente che il contratto del 14.5.2013 “nulla.. (aveva) a che vedere con la gara indetta nel 2006 e che anzi, col negozio, il bene demaniale… (era) stato sottoposto alla signoria di facoltà dispositive personali e arbitrarie, in contrasto con le norme che regolano l’affidamento di beni collettivi e segnatamente con il R.D. 18 novembre 1923, n. 2240, art. 3, comma 1,… e con il R.D. 18 novembre 1923, n. 2240, art. 2, comma 1,…” norme aventi, secondo il ricorrente, contenuto imperativo perchè mirate alla tutela della concorrenza e all’attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost..

Ad avviso del Comune, oltre che nulli, stante l’affidamento ultra vires del bene demaniale, il contratto del 14.5.2013 e quello di sub affitto del 13.6.2013, sarebbero stati nulli anche per contrarietà alle norme imperative sopra richiamate; e sarebbe stato comunque nullo l’accordo intervenuto tra il Comune e la A. a mare S.r.l. in ordine allo scomputo di Euro 9.228,00 dal canone di affitto relativo all’anno 2013 volto a compensare asseriti lavori di manutenzione ordinaria a seguito di Det. responsabile del dipartimento 2 13 maggio 2013, n. 173 non risultando la stessa da contratto scritto e stabilendo il D.P.R. n. 296 del 2005, art. 7 – norma inderogabile, in quanto volta alla salvaguardia degli equilibri finanziari della p.a. – che sono a carico del locatario gli oneri di manutenzione ordinaria nonchè gli oneri di qualsiasi natura gravanti sugli immobili.

Nel ricorso introduttivo del giudizio pendente dinanzi al Tribunale di Roma il Comune di Priverno aveva quindi dedotto la sussistenza dell’inadempimento dell’affittuaria, non avendo la A. a mare S.r.l. comunicato al predetto ente la sublocazione della gestione e avendo mutato stabilmente la destinazione economica del bene concesso, consentendo alla sub affittuaria di svolgere nell’immobile le attività di ristorante e bar in violazione della destinazione economica dello stesso (“esclusivo fine ricettivo”), a norma della concessione del 9.7.2000, dell’art. 1 del capitolato del 2006 e del contratto del 14.5.2013 e tali inadempimenti avrebbero legittimato la domanda subordinata di risoluzione del contratto del 14.5.2013 ai sensi dell’art. 1453 c.c..

Il Comune aveva altresì sostenuto di avere titolo alla restituzione del bene in questione e, in virtù della scadenza della convenzione 19.7.2000, a chiedere che alla retrocessione al Ministero concedente dovessero provvedere direttamente affittuaria e subaffittuaria.

Infine il ricorrente aveva rappresentato di aver titolo, perchè di proprietà, alla restituzione degli arredi e degli altri beni aziendali contenuti nell’immobile in parola, ivi compresi quelli inventariati in data 29.3.2013.

Nel giudizio dinanzi al Tribunale di Roma si erano costituite con unica comparsa le società convenute ed avevano contestato la giurisdizione del giudice ordinario, a favore del giudice amministrativo, richiamando il contenuto dell’art. 133 cod. proc. amm., comma 1, lett. b).

Il Comune di Priverno con il ricorso per regolamento di giurisdizione ha chiesto la declaratoria della giurisdizione dell’autorità giurisdizionale ordinaria, e per essa del Tribunale di Roma.

A. a mare S.r.l. e Borgo antico S.r.l. hanno resistito con un unico controricorso ribadendo la sussistenza del difetto di giurisdizione del giudice adito.

Il Ministero non ha svolto attività difensiva in questa sede.

Il P.M. ha concluso per la dichiarazione della giurisdizione del Giudice Ordinario, con i conseguenti provvedimenti di legge.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Si osserva che, come già sopra evidenziato, il giudizio introdotto dal Comune di Priverno ha ad oggetto, tra l’altro, la dichiarazione di nullità, inefficacia o annullamento del contratto di affitto dell’azienda alberghiera (OMISSIS) stipulato il 14.5.2013 tra il Comune e A. a mare s.r.l., e del contratto di sublocazione della stessa azienda del 13.6.2013 a favore della società Borgo Antico, “ai sensi dell’art. 1418 c.c., comma 2 e art. 1346 c.c., e, giusta l’art. 1418 c.c., comma 1, per contrarietà alle norme imperative contenute nell’art. 823 c.c., comma 1, e del D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 53”.

2. Come evidenziato dal P.M., l’indirizzo della giurisprudenza di questa Corte sul quale si fonda il ricorso, che afferma la giurisdizione del giudice ordinario in controversie relative a concessione a privati di beni demaniali, se la pretesa abbia origine da un rapporto tra il concessionario e il terzo e sempre che l’Amministrazione concedente resti totalmente estranea al rapporto derivato, ha trovato conferma in altre pronunce (Cass. n. 9233/2002), nelle quali si ribadisce che “In tema di concessione in uso esclusivo a privati di beni demaniali, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario se la pretesa trovi la propria origine in un rapporto tra il concessionario e il terzo, sempre che l’Amministrazione concedente resti totalmente estranea a detto rapporto derivato e non possa ravvisarsi alcun collegamento tra l’atto autoritativo concessorio e il rapporto medesimo, essendo il primo un semplice presupposto del secondo (Nella fattispecie, concernente un giudizio già pendente alla data del 30 giugno 1998, in applicazione del succitato principio, le S.U. hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario in relazione a controversia, vertente tra il concessionario ed il subconcessionario, attinente al rilascio, per scadenza del rapporto, di un box e di posti auto ubicati all’interno di un aeroporto ed il risarcimento dei danni per il periodo di illegittima occupazione, in quanto l’Amministrazione pubblica non aveva specificamente autorizzato la subconcessione a favore di un terzo determinato, prevedendo la concessione la facoltà del concessionario di subconcedere a terzi i servizi, previo nulla-osta dell’Amministrazione) (Cass. n. 20339/2005).

3. Nel caso in esame l’Amministrazione concedente è del tutto estranea ai due contratti richiamati, di cui il ricorrente Comune, agendo chiaramente iure privatorum, intende far affermare l’invalidità per le cause suddette, che non attengono nè all’esercizio di poteri pubblicistici dell’autorità concedente, che non ha mai espressamente autorizzato la locazione alla società A. a mare, terzo contraente, nè a suoi pretesi inadempimenti.

4. Va, quindi, nella specie applicato il principio costantemente affermato dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione, e che va ribadito in questa sede, secondo il quale, “in tema di concessione ad uso esclusivo di beni demaniali, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario se la controversia trovi la propria origine in un rapporto tra concessionario nella titolarità della concessione demaniale per la gestione di un bene demaniale ed il terzo, sempre che l’Amministrazione concedente resti totalmente estranea a tale rapporto derivato e non possa ravvisarsi alcun collegamento con l’atto autoritativo concessorio, da qualificarsi come mero presupposto. Qualora, invece, la pretesa azionata sia riferibile direttamente all’atto di concessione e l’Amministrazione concedente abbia espressamente previsto ed autorizzato il rapporto tra concessionario e terzo, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo (v. ex plurimis, Cass., sez. un., 28.1.2011 n. 2062; v. pure. Cass., sez. un., ord., 18/12/2014, n. 26656; Cass., sez. un., 20/01/2014, n. 1006).

5. Va, pertanto, dichiarata la giurisdizione del Giudice ordinario.

6. Il predetto Giudice provvederà anche sulle spese del presente regolamento.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del Giudice ordinario; demanda al predetto Giudice di provvedere sulle spese del presente regolamento.

Così deciso in Roma, il 11 aprile 2017.

Depositato in Cancelleria il 2 febbraio 2018

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